Понятие и назначение Совета Министров

Совет Министров, или Правительство, Республики Беларусь является центральным органом государственного управления.

В главе 6 Конституции Правительство определяется как Совет Министров, а в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» Совет Министров определяется как Правительство, т.е. произошла перемена терминов местами. От этого сущность органа не изменилась, однако имеет место некоторое несоответствие текста статьи 1 Закона и части 1 статьи 106 Конституции. Подобного отклонения можно было бы избежать, если бы Закон о Совете Министров был назван Законом о Правительстве, как это сделано в Российской Федерации.

В большинстве стран Европы для обозначения рассматриваемого органа государственного управления употребляется лишь один термин. Например, в Венгрии, Литве, Словакии, Чехии, Румынии и ФРГ он называется Правительством, в Албании, Болгарии, Польше и Италии — Советом Министров, в Латвии — Кабинетом Министров.

В Конституции Италии термин «правительство» также употребляется. В частности, такое название имеет раздел III Конституции. Однако понятие «правительство» рассматривается в широком и узком смысле. В широком смысле в него включаются Совет Министров, Государственная администрация и вспомогательные органы, в узком — Совет Министров.

В Конституции Франции употребляются два термина: «Совет Министров» и «Правительство». Президент председательствует в Совете Министров (ст. 9), Премьер-министр руководит деятельностью Правительства (ст. 21).

В статье 115 Конституции БССР 1978 г. и Законе БССР «О Совете Министров Белорусской ССР» 1979 г. Совет Министров определялся как Правительство Белорусской ССР.

По Конституции Республики Беларусь 1994 г. (до внесения в нее изменений и дополнений в 1996 г.) этот орган назывался Кабинетом Министров по той причине, что главой исполнительной власти был Президент, а Правительство являлось лишь отдельным звеном в его аппарате, находилось при Президенте,

Термин «Совет Министров» более подходит для названия данного органа, поскольку Совет Министров, являясь коллегиальным органом, состоит преимущественно из министерств. В настоящем составе Совета Министров Республики Беларусь из 38 его членов 24 являются министрами, 5 состоят в нем на правах министров. Такой качественный состав отражает "специфику Совета" Министров и, можно сказать, является одним из его признаков.

Правительства имеются во всех государствах, так как все государства имеют потребность в подобном органе. Однако их численный состав не одинаков. Например, Правительство Литвы состоит из 17 человек, Казахстана — из 18, Польши — из 20, Франции — из 32 министров и Премьер-министра, Германии — из 16 министров» Канцлера и вице-канцлера (он же и министр иностранных дел), Индонезии — из 26, Иордании — из 29, Дании — из 20, Монголии — из 14 человек¹.

Совет Министров Республики Беларусь является центральным органом государственного управления (исполнительной власти), так как занимает главенствующее положение в системе органов государственного управления (исполнительной власти). Совет Министров находится па самой высокой ступени в иерархии органов государственного управления, однако не на высшей. Над ним находится Президент как Глава государства.

Центральным органом был и Кабинет Министров, поскольку и тогда высшие управленческие функции исполнял Президент. Подобные функции за Президентом сохранились и даже несколько расширились, В этой связи нынешний Совет Министров также не может считаться высшим органом государственного управления.

По Конституции БССР 1978 г. Совет Министров выступал в качестве высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти, так как был уполномочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Белорусской ССР, поскольку они не входили, согласно Конституции, в компетенцию Верховного Совета БССР и его Президиума,

¹ Соколовский А.А. Исполнительная власть в Республике Беларусь. Мн., 2001. С. 164-165.

и только Совет Министров возглавлял всю систему органов государственного управления.

В некоторых государствах Совет Министров и сейчас называется высшим органом исполнительной власти (например, в Албании, в Словацкой и Чешской республиках). В Албании он является к тому же исполнительным и распорядительным органом. В Российской Федерации Правительство, подобно нашему, является центральным органом.

Термин «центральный» не совсем точно характеризует Правительство, несколько снижает его роль, не указывает на настоящее место в системе органов государственного управления и не раскрывает его истинную сущность, а в большей мере отражает территориальный масштаб деятельности данного органа. Вероятно, по этой причине в юридической литературе при классификации органов государственного управления продолжают выделять в отдельный вид центральные органы, к которым не относят Совет Министров¹.

В большинстве европейских государств термин «центральный», или «высший», по отношению к правительству не применяют. Возможно, это и правильно, поскольку понятно, какое место занимает правительство в системе государственной администрации, органов государственного управления (исполнительной власти).

Тем не менее, термин «центральный» (поскольку применяется только к Совету Министров) определяет его место в системе органов государственного управления и является вторым его существенным признаком.

Третий важнейший признак состоит в том, что Совет Министров является органом государственного управления. Это особо подчёркивается в части I статьи 106 Конституции и в статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах».

Данный признак объединяет Совет Министров с другими органами государственного управления и обособляет от Национального собрания, судебных органов и прокуратуры.

В других странах правительство обычно называют органом исполнительной власти. Основанием для подобного названия служат положения конституций, регламентирующие вопрос о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В этой связи термины «государственное управ-

¹Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 180—181.

ление»,орган государственного управления» в законодательстве значительной части стран не употребляются. Исключением, вероятно, являются лишь Республика Беларусь и Латвийская Республика (ст. 58 Конституции Латвийской Республики)^1.В Республике Беларусь органы государственного управления — это те же органы исполнительной власти. В статье 1 названного выше Закона записано, что Совет Министров осуществляет руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. Подобная запись имеется и в части 1 статьи 3 данного Закона.

В Российской Федерации Правительство является органом исполнительной власти (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ).

Разделение государственной власти одновременно привело и к разделению государственных органов на соответствующие виды.

Исполнительную власть в Республике Беларусь в соответствий с частью 1 статьи 106 Конституции призвано осуществлять Правительства. Подобная регламентация дает основание утверждать, что и Правительство Республики Беларусь является органом исполнительной власти.

Между тем, следует отметить не совсем точную редакцию указанной части 1 статьи 106, поскольку из нее следует, что СоветМинистров является единственным органом, осуществляющим исполнительную власть в республике. Фактически же исполнительная власть реализуется и Президентом, и всеми органами государственного управления.

В статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» формулировка данного положения более точная и соответствующая реальному положению Совета Министров. В ней записано, что «Совет Министров осуществляет исполнительную власть», а не исполнительную власть осуществляет Совет Министров. Произошло лишь перемещение термина «исполнительная власть» с начала предложения (ст. 1 Конституции) в его конец (ст. 1 Закона), и содержаний, обрело точный смысл.

Реализация исполнительной власти — одно из предназначений Совета Министров, являющееся четвертым его признаком. Следующие отличительные признаки состоят в том, что Совет Министров — это широко коллегиальный орган и орган общей компетенций.

¹ Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М,, 1997. С. 41.

Республики Беларусь руководит системой подчинённых ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти (ст. 1 Закона). Оно обеспечивает исполнение положений законов, декретов, указов и распоряжений Президента. Следовательно, Совет Министров является, кроме того, исполнительным органом.

Структуру Совета Министров определяет Президент. Он назначает Премьер-министра с согласия Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. Если Палата представителей дважды отказывает в даче такого согласия, то Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

Заместители Премьер-министра назначаются на должности и освобождаются от должности Президентом по предложению Премьер-министра. Это новое правило, установленное пунктом 1 Порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь. Другие члены Правительства входят в его состав по должности, т.е. после назначения их на соответствующие должности (например, в качестве министров, председателей государственных комитетов и т.д.). Правом назначения на такие должности в основном обладает Президент по предложению Совета Министров, Главы Администрации Президента, Государственного секретаря Совета Безопасности Республики Беларусь, что также является новым. Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ становится членом Правительства после его избрания общим собранием представителей членов Белорусского республиканского союза потребительских обществ. Предложить кандидатуру для избрания вправе Совет Министров после согласования с Президентом.

В статье 18 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что состав Совета Министров к тому же и утверждается. Из этого следует, что после того, как Президент назначил всех руководителей республиканских органов государственного управления и руководителей иных органов, входящих по должности в состав Совета Министров, он должен издать отдельный акт, утверждающий состав Совета Министров. Полагаем, что теперь в этом отпала необходимость, поскольку в соответствии со статьей 2 Указа Президен-

та Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» все члены Правительства входят в его состав по должности.

По Конституции Республики Беларусь 1994 г, (ч. 2 ст. 107; до внесения изменений и дополнений в 1996 г.) Премьер-министр, его заместители, министры иностранных дел, финансов, обороны, внутренних дел, Председатель Комитета государственной безопасности назначались и освобождались от должности Президентом с согласия Верховного Совета. По Конституции БССР 1978 г. (п. 10 ст. 97) Председатель Совета Министров назначался Верховным Советом, и по представлению Председателя утверждался состав Совета Министров.

В разных странах порядок образования правительств неодинаков. Так, в Польской Республике Президент выдвигает кандидатуру Председателя Совета Министров, который предлагает состав Совета Министров. Президент назначает Председателя вместе с остальными членами Совета Министров и принимает присягу членов вновь образованного Совета Министров. Председатель в течение 14 дней со дня назначения представляет Сейму программу деятельности Совета Министров с предложением выразить ему доверие (ст. 154 Конституции Польской Республики). Сейм может сам избрать Председателя Совета Министров и предложенных им членов, если Совет Министров не сформирован в установленном порядке и в предусмотренные сроки или ему не вынесен вотум доверия (ст. 154 Конституции). Президент вынужден назначить избранный таким образом Совет Министров и принять присягу его членов.

В Венгерской Республике Министр-председатель избирается по предложению Президента республики Государственным собранием, и одновременно утверждается программа Правительства. Министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Министра-председателя (ст. 33 Конституции Венгерской Республики).

Пунктом 6 статьи 84 Конституции Болгарии предусмотрено, что Народное собрание избирает и освобождает от должности Министра-председателя и — по его предложению — членов Совета Министров.

Во Франции Президент назначает Премьер-министра По представлению Премьер-министра Президент назначает других членов Пра-

вительства и прекращает исполнение их функций (ч. 2 ст. 8 Конституции Французской Республики).

Подобный порядок образования Совета Министров действует в Италии, но при этом Правительство должно получить доверие обеих палат Парламента (ст. 94 Конституции Итальянской Республики).