Конспект лекций
(избранные лекции[2])
ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ МАТЕРИАЛ
Тема 1. Государственное управление. Исполнительная власть: понятие, соотношение с государственным управлением
Природа понятия «государственное управление» связано с понятием «социальное управление» (см. схему 1).
Схема 1. Виды управления
|
Социальное управление определяется как воздействие на людей, их группы, коллективы, классы. Оно обусловлено разделением труда в группах людей, в крупных коллективах, в масштабе государства, а также необходимостью его кооперации. Такое управление является необходимым элементом совместного труда людей, всякого человеческого общества.
Социальное управление рассматривается в узком и широком значениях. В узком значении социальное управление представляет собой процесс воздействия на коллективы людей для достижения поставленных целей. В широком значении социальное управление - это сфера деятельности людей. Сущность социального управления заключается в целенаправленном, организующем воздействии на коллективы людей для обеспечения материальных и духовных условий их жизнедеятельности. Среди признаков социального управления выделяются:
- воздействие на общественные системы;
- воздействие, осуществляемое на все общество, а не на его отдельные
части.
Социальное управление подразделяется на виды: управление делами общества, управление делами государства (государственное управление в широком значении) и непосредственно государственное управление (государственное управление в узком значении).
Первый вид отражает непосредственную реализацию функций социального управления политической системой общества, состоящей из государства, политических и общественных организаций, объединений граждан.
Последние два вида представляют собой государственное управление. В настоящее время юридическая наука с различных позиций подходит к определению термина «государственное управление». Однако его всегда определяют как особый вид социального управления. «Как категория государственное управление выражает единство общего, свойственного социальному управлению, и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта»[3].
Государственное управление - это вид деятельности, осуществляемый органами государственной власти. В этом случае государственное управление рассматривается в широком значении в виде управления делами государства. Оно представляет собой осуществление государственной власти органами законодательной власти, непосредственное государственное управление, реализуемое органами исполнительной власти, правосудие и прокурорский контроль.
Среди указанных органов, относящихся к различным ветвям государственной власти и реализующих управление делами государства, выделяются государственные органы, не относящиеся ни к одной из ветвей власти (например, органы прокуратуры). Перечисленные органы участвуют в той или иной степени в реализации функций государственного управления, обеспечивая реализацию основных направлений своей деятельности. Следовательно, управление делами государства как государственное управление в широком значении представляет собой внутри аппаратную и вне аппаратную деятельность органов исполнительной власти, а также внутри аппаратную деятельность иных органов государственной власти по реализации государственных полномочий на базе исполнительной власти в процессе администрирования. Например, руководитель законодательного органа субъекта Российской Федерации управляет своим аппаратом, используя в процессе администрирования не законодательную, а исполнительную власть. Среди субъектов государственного управления в широком значении необходимо выделять все органы государственной власти, а также государственные учреждения и иные формирования, реализующие государственно-властные полномочия.
Непосредственное государственное управление как государственное управление в узком значении осуществляется органами исполнительной власти, должностными лицами этих органов в виде их исполнительно-распорядительной деятельности в различных сферах общественной жизни. Оно представляет собой внутри аппаратную и внеаппаратную деятельность этих органов при реализации функций исполнительной власти.
Считается, что именно исполнительная власть через систему своих органов призвана осуществлять государственное управление общественными процессами.
По мнению А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, «понятие исполнительной власти необходимо увязывать с понятием государственного управления, так как государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть». Следовательно, можно сказать, что «органы государственного управления теперь есть органы исполнительной власти»[4]. «Разделяя позицию, согласно которой государственное управление осуществляется всеми ветвями власти, подчеркнем, что приоритет в организации и ответственности за результат состояния общества и его реалий в первую очередь возлагается на исполнительную власть»[5]. По мнению Ю.Н. Старилова, «непременным условием существования современного административного права является наличие хорошо структурированной и отлажено функционирующей системы государственного управления»[6], обязательными субъектами которой выступают органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
К сожалению, вопрос о государственном управлении остается спорным. Ради справедливости следует отметить, что не все ученые разделяют указанные выше точки зрения. По мнению В.С. Рыжова, «группа авторов заменяет термин «государственное управление» на просто «управление» либо «организацию управления»[7]. Иными словами формируется «направление, авторы которого радикально меняют содержание понятия государственного управления либо вовсе отказываются от его использования»[8]. Так, К.С. Бельский, уходя от термина «государственное управление», использует словосочетание в виде «государственно-аппаратной среды»[9].
Отражением таких научных позиций являются отдельные нормативные правовые акты. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 мая 2003 г. № 20-ЗАО «Об управлении государственной собственностью Ямало-Ненецкого автономного округа»[10], определяя правовое регулирование в сфере собственности, использует термин «управление» вместо термина «государственное управление». Статья 12 Закона Ханты-Мансийского автономного округа «О недропользовании» в системе государственных органов, осуществляющих государственное регулирование отношений по использованию недр в автономном округе, предусматривает органы государственной власти и управления автономного округа[11].
И хотя приведенная точка зрения не вполне убедительно исключает государственное управление из юридической терминологии и реальной действительности, она имеет правовое обоснование. На современном этапе развития нашего государства Конституция Российской Федерации не использует в своем содержании термины «государственное управление» и «органы государственного управления». Это позволяет утверждать, что в Конституции Российской Федерации произошла замена термина «орган государственного управления» на термин «орган исполнительной власти», хотя это не исключает реального существования такого явления как государственное управление.
Понятия «государственное управление», «орган государственного управления» были и остаются определяющими на рубеже ХХ-ХХ1 веков. Авторы книги «Научные основы государственного управления» подчеркивали государственный характер управления социалистическим народным хозяйством в СССР[12]. В вышедшем из печати в 1970 году учебнике советского административного права Б.М. Лазарев писал: «Анализ Конституции СССР 1936 года позволяет сделать вывод о том, что государственным управлением по действующему законодательству является деятельность тех органов государства, которые именуются органами государственного управления»[13]. В советский период Конституция (Основной Закон) СССР 1977 г. в зависимости от функций государства выделяла органы государственного управления наряду с органами государственной власти, правосудия, надзора и контроля. До принятия Конституции Российской Федерации термин «орган государственного управления» применялся наряду с термином «орган исполнительной власти». Например, в названии ст. 1 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. № 4174-1 «О Совете Министров-Правительстве Российской Федерации» указывалось, что «Совет Министров Российской Федерации - высший орган государственного управления Российской Федерации». В содержании ст. 1 этого Закона предусматривалось, что «Совет Министров, Правительство Российской Федерации является органом исполнительной власти Российской Федерации».
В настоящее время многие нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отражая реализацию государственного управления на практике, используют термины «государственное управление» и «орган государственного управления». Например, в содержании Водного и Лесного кодексов Российской Федерации третьи разделы посвящены государственному управлению в области использования и охраны, как водных объектов, так и лесного фонда[14]. К системе указанных нормативных правовых актов можно отнести указы Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой»15, от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»16, от 19 ноября 2003 г. № 1365 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области безопасности Российской Федерации» .
Конституция Российской Федерации 1993 г., не используя термин «государственное управление», провозгласила принцип разделения властей в качестве одной из основ конституционного строя России, основы организации государственной власти, а, следовательно, государственного управления наряду с другими конституционными принципами: народовластием; федерализмом; самостоятельностью и единством государственной власти; сочетанием централизации и децентрализации; законностью и ответственностью. Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации единая государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Во взаимосвязи с понятием «государственное управление» следует рассматривать понятие «исполнительная власть». Определяя понятие исполнительной власти, необходимо исходить из того, что это сложное государственно-правовое явление.
Исполнительная власть рассматривается в нескольких значениях.
Во-первых, исполнительная власть является средством реализации общих функций государственного управления (см. схему 2).
Схема 3. Общие функции управления (исполнительной власти)
Это значение исполнительной власти отражает ее соотношение с государственным управлением. Исполнительная власть в значительной степени является политико-правовой категорией, а государственное управление- организационно-правовой. Отсутствие термина «государственное управление» в Конституции Российской Федерации не исключает реальность существования государственного управления, без которого невозможно функционирование государственно-властного механизма.
Во-вторых, она представляет собой самостоятельную ветвь государственной власти, организационно-правовой формой которой являются органы исполнительной власти.
Как самостоятельная ветвь государственной власти она обладает рядом основных признаков. Среди них необходимо выделять вторичный характер исполнительной власти по отношению к верховной власти (законодательной), организующее начало этой власти, направленное на сохранение, укрепление и развитие социальной системы. Исполнительная власть является универсальной властью, она непрерывна во времени и в пространстве. В ее ведении находятся огромные государственные ресурсы (материальные, финансовые, природные, информационные и др.), которые органы исполнительной власти перераспределяют, не создавая при этом никаких ресурсов. У исполнительной власти самый значительный государственный аппарат, который осуществляет как созидательную, так и охранительную деятельность. При этом исполнительная власть в отличие от административной власти в демократическом правовом государстве должна быть подзаконной и подконтрольной властью. Классификацию признаков исполнительной власти отражает схема 3.
Схема 3 . Основные признаки государственной исполнительной власти
В-третьих, исполнительную власть следуют рассматривать в качестве системы органов исполнительной власти. Выделяются две системы исполнительной власти: единая система исполнительной власти в Российской Федерации и система исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. В отличие от последней единая система исполнительной власти в Российской Федерации состоит из федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Первая действует по полномочиям Российской Федерации, вторая - по полномочиям субъектов Российской Федерации.
На современном этапе развития Российской Федерации осуществляется процесс совершенствования исполнительной власти, что находит отражение в схеме 4.
Тема 2. Административное право России как отраслевая юридическая
наука и учебная дисциплина
Современный термин «административное право России» (далее - «административное право») является многогранным. Традиционно его рассматривают в трех значениях, которые отражают взаимосвязанные понятия. Под административным правом понимают отраслевую юридическую науку, учебную дисциплину и самостоятельную отрасль российского права.
Административное право как отраслевая юридическая наука представляет собой совокупность знаний, полученных в результате человеческой деятельности, направленной на познание явлений и процессов в сфере исполнительной власти, государственного управления и формирование системы категорий, выводов и суждений, связанных с этими явлениями и процессами. Среди основных категорий, связанных с исполнительной властью, государственным управлением, выступают категории, которые определяют содержание административное права как отрасли.
Явления и процессы в сфере исполнительной власти, государственного управления составляют предмет данной науки. Предметом науки административного права является, прежде всего, административное право как отрасль. Наука административное право изучает становление и развитие данной отрасли, ее предмет, метод, систему, механизм административно-правового регулирования, нормы административного права и практику их применения, нормативные правовые акты, в которых содержаться нормы административного права. В качестве предмета изучения науки административного права выступает административное законодательство иностранных государств, сравнительно- правовой анализ которого позволяет обеспечить использование положительного опыта этих стран в организации и функционировании системы исполнительной власти в России.
В процессе изучения, познания явлений в сфере исполнительной власти, наука административного права решает ряд задач. Опираясь на объективные закономерности и тенденции развития современного российского государства и общества, она объясняет формы и методы совершенствования отдельных институтов административного права как отрасли, вырабатывает конкретные правила поведения субъектов административных правоотношений, оценивает практическую эффективность действующего административного законодательства.
Административное право как отраслевая юридическая наука имеет не только свой предмет, но и метод научного познания. Совокупность методов административного права формирует методологию науки административного права (методология представляет собой теорию методов познания). Административное право как отраслевая юридическая наука использует различные методы познания: всеобщий диалектико-материалистический метод, общие методы, специальные методы и частные методы.
Административное право как учебная дисциплина рассматривается в качестве системы знаний, выстроенных в определенной последовательности, позволяющих студенту изучить явления и процессы в сфере исполнительной власти, государственного управления, а также явления, исследованные в рамках науки административного права. В качестве предмета административного права как учебной дисциплины выступают явления и процессы, связанные с административным правом как отраслевой юридической наукой и самостоятельной отраслью.
Административное право как учебная дисциплина имеет не только свой предмет, но и методы научного познания. Методами познания административного права как учебной дисциплина являются методы, которые аналогичны методам, используемым наукой административного права.
В отличие от административного права как науки и учебной дисциплины административное право как самостоятельная отрасль российского права представляет собой систему правовых норм, направленных на регулирование и регулирующих общественные отношения, связанные с организацией и функционированием исполнительной власти, государственного управления в Российской Федерации.
Специфическим признаком административного права как науки, учебной дисциплины и отрасли является система. Система административного права как науки в основном совпадает с системой изучаемой ею отрасли права и учебной дисциплины.
Под системой административного права как науки понимается совокупность знаний, выстроенных в определенной последовательности для познания явлений и процессов в сфере исполнительной власти, государственного управления. Она полностью не совпадает с системой отрасли, так как содержит подразделения отсутствующие системе отрасли: понятия административного права как отрасли, его источников, административных правоотношений; учение о субъектах административного права, в частности, об органах исполнительной власти, теорию административно-правового принуждения. Этот научный материал располагается в Общей части системы административного права как науки. В Особенной части системы административного права как науки научный материал группируется в подразделения, которые отражают учения о государственном управлении в различных сферах общественной жизни.
Система учебной дисциплины охватывает тот же круг проблем и учений, который характерен для науки административного права. Она представляет собой научный материал, который выстраивается в определенной последовательности в соответствии с учебным планом.
В отличие от системы науки и учебной дисциплины система административного права как отрасли представляет собой совокупность норм, группирующихся в институты и части.
Все указанные значения термина «административное право» тесно связаны друг с другом, однако между ними имеются существенные различия, отражающие закономерности развития каждого из них. Так, наука административного права постоянно развивается, обновляя и расширяя знания о явлениях и процессах в сфере исполнительной власти, государственного управления. Однако указанные знания не всегда воплощаются в нормы права, нормативные правовые акты по объективным причинам. Более того, такие знания в полном объеме не излагаются в курсе административного права в виду ограниченного временного периода, отведенного учебным планом. В этой связи четкое уяснение многозначности термина «административное право» необходимо осуществлять, познавая сущность каждой категории, обозначаемой этим термином.
Познание реальной действительности, отражающей организацию и функционирование исполнительной власти в Российской Федерации, осуществляет наука административного права и административное право как учебная дисциплина. Регулирование общественных отношений в сфере исполнительной власти, государственного управления обеспечивает административное право как отрасль. Отражая взаимосвязь административного права и исполнительной власти, Ю.А. Тихомиров утверждал, что «административное право «приписали» к системе исполнительной власти»[15].
Тема 3. Административное право как самостоятельная отрасль
российского права
Принимая во внимание, что современный термин «административное право» является многогранным, то его следуют рассматривать в трех значениях, которые являются взаимосвязанными между собой понятиями. Под административным правом понимают отраслевую юридическую науку, учебную дисциплину и самостоятельную отрасль российского права.
Административное право как самостоятельная отрасль российского права представляет собой систему правовых норм, направленных на регулирование и регулирующих общественные отношения, связанные с организацией и функционированием исполнительной власти, государственного управления в Российской Федерации.
Административному праву как одной из отраслей российского права присущи общие черты, характерные для всех отраслей правовой системы Российской Федерации - выражение воли народа, нормативность правовых предписаний, обязательность их соблюдения и др. Их наличие позволяет выявить взаимосвязь административного права с другими отраслями российского права.
Наряду с общими чертами административное право как отрасль обладает специфическими признаками, которые обеспечивают отграничение этой отрасли от других отраслей российского права. В качестве специфических признаков выступают предмет и метод правового регулирования данной отрасли. Предмет и метод правового регулирования административного права не тождественны друг другу, однако тесно взаимосвязаны. Их взаимосвязь подобна единству, отражающему реально существующую связь различного в рамках системы правового регулирования. Предмет административного права имеет приоритет перед методом административно-правового регулирования, так как общественные отношения, составляющие предмет данной отрасли определяют содержание административно-правовых институтов, характер заключенных в них предписаний, административно-правовое положение участников таких общественных отношений.
В теории права под предметом правового регулирования принято понимать известную совокупность единых по своей сущности общественных отношений, которые регулируются нормами данной отрасли права. Следовательно, предмет административного права находится вне системы административно-правовых норм и формируется из общественных отношений, связанных с организацией и функционированием исполнительной власти, государственного управления в Российской Федерации. Обозначенные общественные отношения следует определять как управленческие отношения. Они составляют предмет данной отрасли.
Управленческие отношения, являясь разновидностью общественных отношений, имеющих место в российском обществе, обладают общими чертами, характерными для всех общественных отношений. Управленческие отношения представляют собой социальную связь между участниками, выступая формой их деятельности. Они являются волевыми общественными отношениями, на которые направленно действие норм административного права.
Управленческие отношения имеют специфические признаки, позволяющие отграничить их от иных видов общественных отношений, составляющих предмет других отраслей права. К таким признакам относятся:
1) природа управленческих отношений. Она связана с государственным управлением в системе исполнительной власти;
2) регулирование управленческих отношений только нормами административного права. Если общественные отношения, связанные с управление в сфере исполнительной власти, регулируются норами иных отраслей права, то такие отношения нельзя рассматривать в качестве управленческих отношений, так как они составляют предмет иных отраслей права. Например, организацию Министерства природных ресурсов Российской Федерации, характеризует совокупность общественных отношений, на регулирование которых направлены нормы административного права. Такие отношения принято называть управленческими, они составляют предмет данной отрасли права. Однако общественные отношения, определяющие функционирование данного Министерства в сфере государственной экологической экспертизы, принято называть экологическими, так как они полежат регулированию со стороны норм экологического права, предмет которого и образуют.
Нельзя забывать, что нормы административного права, регулируя управленческие отношения, тесно взаимодействуют с нормами иных отраслей права, что подчеркивает взаимосвязь данной отрасли с другими отраслями российского права;
3) построение управленческих отношений осуществляется в основном по вертикали с учетом их природы. Вертикальная конструкция управленческих отношений позволяет определять их в качестве властеотношений, в структуре которых есть властный и подвластный субъекты. Из общего правила есть исключения. Управленческие отношения могут быть построены по горизонтали при наличии равенства их участников, например при заключении административного договора между Правительством Челябинской области и Правительством Свердловской области;
4) управленческие отношения возникают в сфере исполнительной власти, в сфере государственного управления.
Вторым специфическим признаком административного права как отрасли является метод правового регулирования. Осуществляя регулятивную функцию, административное право использует определенную совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Этим объясняется сущность методов правового регулирования управленческих отношений. Методы дают наиболее емкую характеристику любой отрасли российского права, включая и административное право. Любая отрасль российского права использует в качестве методов правового регулирования три юридические возможности: предписание, дозволение и запрет. Они составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.
По методу правового регулирования (соотношению методов) можно провести различие между отраслями права. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты, для гражданского - дозволения, для административного - предписания и т.д. Другие правовые средства используются указанными отраслями в меньшем объеме.
Особенностями административно-правового регулирования управленческих общественных отношений является следующее:
Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства в виде предписаний. Они отражают наличие у одной стороны определенного объема юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне.
Во-вторых, для административно-правового регулирования в основном характерна односторонность волеизъявлений одного из участников отношения, то есть юридически властного участника.
В-третьих, властность и односторонность не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств в административно-правовом регулировании.
Административно-правовое регулирование, позволяет охарактеризовать сущность методов административного права, а именно, императивного и диспозитивного.
Императивный метод административно-правового регулирования определяет юридическое неравенство участников управленческих отношений. Воля властного участника доминирует над волей подвластного. Средствами такого воздействия являются предписания и запреты, предусмотренные административно-правовыми нормами. Каждому средству соответствует свой способ воздействия. Предписание возлагает на подвластного участника управленческого отношения обязанность совершить определенное действие. Запрет возлагает на подвластного участника управленческого отношения обязанность не совершать определенное действие. В результате воздействия указанных средств у подвластного участника управленческого отношения возникает должная модель поведения, которую формирует совокупность юридических обязанностей.
Диспозитивный метод административно-правового регулирования определяет юридическое равенство участников управленческих отношений. Каждый участник самостоятельно определяет свою модель поведения в пределах, установленных законом. Средством воздействия диспозитивного метода является дозволение, предусмотренное административно-правовой нормой. Ему соответствует свой способ воздействия. Дозволение предоставляет участникам управленческих отношений субъективное право совершать или не совершать определенное действие. В результате воздействия указанного средства у участника диспозитивного управленческого отношения возникает возможная модель поведения, которую формирует совокупность субъективных прав.
В качестве специфического признака административного права как отрасли выступает ее система, структурными элементами которой являются институты и части. Система административного права - это внутреннее построение данной отрасли, образуемое с учетом определенных совокупностей административно- правовых норм, объединяемых в правовые институты. Нормы административного права в зависимости от содержания регулируемых ими отношений подразделяются на нормы, регулирующие управленческие отношения общего характера (это нормы, образующие институты Общей части), и нормы, регулирующие управленческие отношения в той или иной сфере или отрасли управления (в экономике, природоохранной деятельности, образовании и т.д.). Последние образуют институты Особенной части административного права как отрасли. Каждая часть административного права включает в себя несколько административно-правовых институтов.
В состав Общей части административного права входят институты, нормы которых регулируют однородные управленческие отношения в виде: исполнительной власти и государственного управления; административно- правового статуса индивидуальных и коллективных субъектов; административно- правового статуса органов исполнительной власти, государственной администрации, а также иных субъектов государственного управления; государственной службы; форм и методов реализации исполнительной власти, государственного управления; административно-правового принуждения.
Нормы Особенной части административного права формируются в институты, регулирующие государственное управление в различных сферах общественной жизни: хозяйственно-экономической; административно- политической, социально-культурной.
Кроме указанных выше специфических признаков административного права как отрасли выступают принципы, формирующие данную отрасль. Принципы административного права - это основополагающие идеи, требования, выражающие сущность данной отрасли. К числу основных принципов относятся: демократизм нормотворчества и реализации права; взаимная ответственность государства и личности; федерализм; разделение властей, гуманизм.
Наличие специфических признаков позволяет установить соотношение административного права с другими отраслями российского права, следует ориентироваться по двум направлениям. С одной стороны, целесообразно рассмотреть взаимодействие административного права с другими отраслями российского права. Административному праву как одной из отраслей российского права присущи общие черты, характерные для всех отраслей правовой системы Российской Федерации. С другой стороны, необходимо отграничить административное право от иных отраслей российского права. Такое отграничение осуществляется по специфическим признакам данной отрасли права и иных отраслей права, а именно, по предмету и методу правового регулирования.
Тема 4. Административно-правовые нормы
Понимание административно-правовых норм исходит из определения их как разновидности норм российского права, которые регулируют общественные отношения в сфере исполнительной власти, в сфере государственного управления. Административно-правовые нормы - это общеобязательные, формально определенные правила поведения, установленные и обеспеченные государством и направленные на урегулирование управленческих отношений. Являясь разновидностью правовых норм, эти нормы обладают общими признаками, характерными для всех норм права:
- общеобязательность, которая представляет собой властные предписания государства относительно возможного и должного поведения неопределенного круга участников общественных отношений;
- формальная определенность, которая выражает норму права, формирующую типовую модель поведения участников общественных отношений, в письменной форме в официальном документе;
- связь с государством, которая устанавливается органами государственной власти и обеспечивается мерами государственного воздействия в виде стимулирования и принуждения;
- представительно-обязывающий характер, согласно которому одним участникам предоставляются права, а на других - возлагается обязанность;
- системный характер, представляющий любую норму права в виде системы, то есть совокупности взаимосвязанных элементов, называемых гипотезой, диспозицией и санкцией.
Наряду с общими признаками административно-правовые нормы обладают специфическими признаками:
- они регулируют управленческие отношения, возникающие только в сфере исполнительной власти, в сфере государственного управления;
- основное количество административно-правовых норм имеют императивный характер, строя административно-правовые отношения по вертикали, они определяют правовое положение властных и подвластных субъектов, оказывают одностороннее властвующее воздействие на подвластного субъекта;
- они обеспечиваются мерами государственного воздействия в виде административно-правового стимулирования и принуждения.
Многообразие административно-правовых норм обуславливает их классификацию на виды по различным основаниям.
С учетом содержания административно-правовые нормы подразделяются на три вида. К первому относятся такие нормы, которые регулируют управленческие отношения, связанные с организацией и функционирование органов исполнительной власти, государственной администрации. Второй вид представляют административно-правовые нормы, которые регулируют управленческие отношения, связанные с административно-правовым принуждением (с административной ответственностью, административно- правовым пресечением и правоприменительной деятельностью по реализации мер восстановительного характера). Третий вид административно-правовых норм - это нормы, которые регулируют административно-правовые жалобы как индивидуального, так и коллективного характера.
С учетом функций, которые определяют место и роль административно- правовых норм в механизме правового регулирования, эти нормы подразделяются на нормы с общим и нормы с конкретным содержанием. Нормы с общим содержанием реализуют обеспечительную функцию, формируя правовое положение, правовое состояние. Эти нормы непосредственно не регулируют управленческие отношения, но создают основу для формирования административно-правовых норм с конкретным содержанием. Их принято называть нормами-принципами. Примером таких норм являются общие принципы организации и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Административно-правовые нормы с конкретным содержанием непосредственно регулируют управленческие отношения, подразделяясь на регулятивные и охранительные нормы. Последние реализуют охранительную функцию, обеспечивая применение мер государственного принуждения. Такие нормы предусмотрены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). К регулятивным административно-правовым нормам относятся такие, которые формируют административный правопорядок, устанавливая права и обязанности субъектов административных правоотношений.
Наряду с указанными видами административно-правовые нормы классифицируются на материальные и процессуальные, императивные и диспозитивные. Иные виды административно-правовых норм представлены в
|
Структура административно-правовой нормы, под которой понимается внутреннее строение нормы права, определенный порядок взаимосвязи составных ее элементов, как правило, не состоит из классических трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции. Согласно наиболее распространенному мнению, административно-правовая норма состоит из двух элементов. Например, релятивные административно-правовые нормы состоят из гипотезы и диспозиции, а охранительные административно-правовые нормы состоят из диспозиции и санкции.
Гипотеза - это элемент административно-правовой нормы, содержащая указания на фактические условия ее реализации, то есть на те общественные отношения, на которые норма призвана воздействовать и которые, в свою очередь, трансформируются в конкретные правовые отношения. Обстоятельства, предусмотренные нормой, следует рассматривать в качестве юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения.
Диспозиция административно-правовой нормы - это правило поведения, предписываемое административно-правовой нормой.
Санкция - это элемент административно-правовой нормы, содержащий указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю.
Классическая структура административной нормы права представлена в схеме 6.
Схема 6. Структура административно-правовой нормы
|
Тема 5. Формы (источники) административного права
Согласно общей теории права форма права - это способ выражения вовне государственной воли, юридических правил поведения. Термин «форма права» не следует отождествлять с термином «источник права», исходя из общепринятого понятия последнего.
Под источником права понимается совокупность трех факторов: источник в материальном смысле, то есть материальные условия жизнедеятельности общества;
источник в идеологическом смысле, то есть правовые учения и доктрины, правосознание;
источник в формально-юридическом смысле, то есть непосредственная форма права.
Выделяются четыре формы права: нормативный правовой акт, правовой договор, правовой прецедент и правовой обычай.
Источники административного права — это конкретные внешние формы выражения норм данной отрасли. Нормы административного права содержатся в различных по своему характеру и значению юридических актах. Однако преобладают источники административного права в виде актов государственных органов (законы и подзаконные акты), в которых содержатся нормы административного права, то есть нормативные правовые акты.
Административное право имеет множество источников юридических норм, определяемых в качестве нормативных правовых актов. К ним следует относить:
• законы (Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы (кодексы), законы РФ, а также конституции (уставы) и иные законы субъектов Российской Федерации);
• постановления Государственной Думы и постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
• нормативные указы Президента Российской Федерации;
• нормативные постановления Правительства Российской Федерации;
• приказы и другие правовые акты федеральных министерств, прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации;
• указы, постановления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
• нормативные постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
• нормативные постановления исполнительных органов местного самоуправления.
Среди источников административного права выделяются правовые акты, принятые без участия или с участием российских органов публичной власти. К ним следует относить акты руководителей публичных предприятий, учреждений и строевых формирований, содержащие административно-правовые нормы для регулирования внутри аппаратных управленческих отношений.
Все чаще источниками административного права становятся акты правосудия (в России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами). Среди правовых договоров как источников административного права выделяются международные договоры.
Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Из этого следует, что источником норм административного права являются также международные акты.
Совокупность источников административного права принято называть системой источников административного права. Основу этой системы составляют нормативные правовые акты в виде законов и подзаконных актов.
Тема 6. Административные правоотношения
Административные правоотношения являются результатом механизма правового регулирования, в рамках которого административно-правовые нормы регулируют управленческие отношения. Они рассматриваются в качестве правовой формы последних. Административно-правовые отношения - это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительной власти, в сфере государственного управления, участники которых реализуют субъективные права и выполняют юридические обязанности.
Административно-правовые отношения, являясь разновидностью правовых отношений вообще, обладают всеми общими признаками, которые присущи любым правовым отношениям. Наряду с общими признаками административные правоотношения содержат ряд особенностей. Особенности административных правоотношений состоят в том, что они складываются в сфере исполнительной власти, в сфере государственного управления. Обязательными субъектами административных правоотношений являются органы исполнительной власти, представители государственной администрации, должностные лица.
Административно-правовые отношения классифицируются на виды по различным основаниям, по которым в свою очередь подразделяются на виды управленческие отношения. Это свидетельствует о том, что классификация управленческих отношений в полной мере применима к классификации административных правоотношений. Причина состоит в том, что управленческие отношения составляют фактическое содержание последних.
Административно-правовые отношения различаются по своему содержанию, соотношению прав и обязанностей их участников, характеру порождающих их юридических фактов. Например, по своему содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные. К материальным административным правоотношениям относятся отношения, регулируемые материальными нормами административного права, которые формируют административный правопорядок, устанавливая права и обязанности субъектов. Административно-процессуальные правоотношения - это управленческие отношения, возникающие в сфере исполнительной власти, государственного управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и на основе процессуальных норм административного права. Примерами административно-процессуальных правоотношений являются отношения, которые складываются при рассмотрении и разрешении заявлений, предложений и жалоб граждан органами исполнительной власти и их должностными лицами.
По соотношению прав и обязанностей участников административно- правовые отношения делятся на две группы:
• отношения, в которых один из участников подчинен другому (вертикальные правоотношения);
• отношения, участники которых находятся в юридическом равенстве по отношению друг друга (горизонтальные правоотношения).
Вертикальные административные правоотношения могут быть основаны на
линейной или функциональной власти. Линейное подчинение - это прямое организационное подчинение по службе. Оно строится по принципу начальник и подчиненный. Функциональная власть основана на определенных полномочиях, функциях лиц, обладающих специальной компетенцией, то есть представителей исполнительной власти. Горизонтальные административные правоотношения возникают между субъектами, которые не связаны с подчиненностью. Такие отношения складываются между несоподчиненными органами государственной власти.
Иные виды административных правоотношений представлены в схеме 7.
Схема 7. Виды административно-правовых отношений
| Основания классификации
|
Административные правоотношения являются сложными правовыми явлениями, то есть системой. Как любая система они состоят из совокупности взаимосвязанных элементов: субъекта, объекта и содержания. Выстроенные в определенной последовательности, эти элементы образуют структуру данных правоотношений.
Субъект административного правоотношения, как один из элементов его структуры, представляет собой участника управленческого отношения, реализующего субъективные права и выполняющего юридические обязанности. Субъекты административных правоотношений подразделяются на виды: индивидуальные и коллективные субъекты. В каждом виде субъектов есть подвиды. Индивидуальные субъекты административных правоотношений подразделяются на индивидуальных субъектов, у которых есть государственно- властные полномочия, и индивидуальных субъектов, у которых нет государственно-властных полномочий. К первым относятся должностные лица, в том числе государственные служащие, реализующие государственно-властные полномочия от имени Российской Федерации или от имени субъектов Российской Федерации. Ко вторым относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства.
Коллективные субъекты административных правоотношений подразделяются на коллективных субъектов, у которых есть государственно- властные полномочия, и коллективных субъектов, у которых нет государственно- властных полномочий. К первым относятся органы исполнительной власти, иные представители государственной администрации. Ко вторым относятся предприятия, учреждения, организации, а также административные коллективы, например, коллектив студентов.
Субъекты административных правоотношений обладают административно- правовым статусом, который является составной частью общего правового статуса человека и гражданина. Административно-правовой статус определяется в виде административно-правового положения субъектов в структуре административных правоотношений. Административно-правовой статус субъекта состоит из совокупности взаимосвязанных элементов:
• реальных прав и обязанностей субъектов, установленных административно- правовыми нормами. Административные права и обязанности, как правило, производны от конституционных прав и обязанностей и находят свое выражение в административно-правовых актах;
• административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и административная дееспособность.
Административная правоспособность - это способность субъекта иметь
права и обязанности, установленные административно-правовыми нормами. Основные права и свободы принадлежат человеку от рождения, другие он приобретает в процессе своего взросления. Так правом на медицинское обслуживание обладают все лица независимо от возраста. Право избирать депутатов в органы государственной власти и местного самоуправления возникает у граждан Российской Федерации с 18 лет. Объем административной правоспособности зависит от многих факторов: состояния здоровья, образования, пола, физического и психического развития личности и других факторов. Административная правоспособность не может быть отчуждаема или передаваема. Статья 55 Конституции Российской Федерации допускает ограничения прав граждан в той мере, в какой это необходимо в целях зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Административная правоспособность является основанием административной дееспособности.
Административная дееспособность - это способность лица своими действиями осуществлять права и выполнять обязанности, установленные административно-правовыми нормами, и нести ответственность на основании этих норм права. Основания ограничения и лишения административной дееспособности устанавливается нормами права. Только в судебном порядке лицо может быть лишено дееспособности в полном объеме.
Административно-правовой статус субъекта может быть общим или специальным. Последний вид административно-правового статуса субъекта определяется не только указанными выше элементами. Например, специальный административно-правовой статус государственного служащего кроме реальных прав и обязанностей, административной правосубъектности характеризуется ограничениями общего правового статуса, льготами и гарантиями.
Наряду с субъектом структуру административного правоотношения формирует его объект. Объектом регулирования императивных административно-правовых норм является поведение подвластного субъекта. Через поведение подвластного субъекта органы исполнительной власти осуществляют перераспределение различных государственных ресурсов. Объектом регулирования диспозитивных административно-правовых норм являются непосредственно государственные ресурсы, перераспределяемые органами исполнительной власти. В каждом конкретном административном правоотношении его субъекты осуществляют предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотношения. Таким образом, объект административного правоотношения - это то, по поводу чего возникло данное правоотношение, то на что направлены субъективные права и юридические обязанности.
Содержание в структуре административного правоотношения формируется из совокупности субъективных прав и юридических обязанностей. Такая совокупность субъективных прав и юридических обязанностей является юридическим содержанием административных правоотношений, фактическое содержание этих отношений составляет управленческое отношение.
В качестве оснований возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений выступают юридические факты. Юридические факты - это факты реальной действительности, с наличием которых законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений. В зависимости от волевого критерия они подразделяются на поведения-действия (зависят от воли субъекта) и события (не зависят от воли субъекта). Юридические факты, возникающие в результате выражения воли людей именуются волевыми (например, гражданин подает жалобу на действия должностного лица в компетентный орган, последний обязан ее рассмотреть в установленный срок и сообщить о принятом решении гражданину). Административно-правовые отношения могут возникать не только в результате действия людей, но и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение. Юридические события - это не волевые юридические факты, влекущие правовые последствия (например, в связи с достижением гражданином 14-летнего возраста у него появляется право обратиться в орган внутренних дел за получением паспорта, а у этого органа - обязанность выдать гражданину паспорт).
Тема 7. Понятие и виды субъектов административного права
Исходя из общей теории права, в качестве субъектов права признаются индивиды или организации, которые могут быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей, то есть участниками правоотношений на основании юридических норм. В качестве субъектов административного права выступают участники управленческих отношений, которые на основании административно- правовых норм могут быть носителями прав и обязанностей, то есть субъектами административных правоотношений. Способность быть участником правоотношений, которая предусматривается нормой права, принято называть правосубъектностью. Субъекты административного права обладают административной правосубъектностью, которая отражает их способность (возможность) быть участником административных правоотношений. Административная правосубъектность представляет собой сложное явление, состоящее из двух элементов: административной правоспособности и административной дееспособности. Разграничение административной правоспособности и административной дееспособности характерно для административного права, поскольку административная правоспособность субъекта может возникнуть в момент рождения, а административная дееспособность - по достижении определенного возраста.
Круг лиц, обладающих административной правосубъектностью, определяется административно-правовыми нормами.
Субъектамиадминистративного права выступают индивиды и организации, социальные общности. Система субъектов административного права отражена в схеме 8.
Схема 8. Система субъектов административного права
|
К индивидуальным субъектам административного права относятся: граждане России; иностранные граждане и лица без гражданства, служащие государственных органов и организаций, общественных (негосударственных) объединений; представители общественных формирований, наделенные административными обязанностями и правами. Специальными индивидуальными субъектами являются должностные лица. Их особенностью является то, что, проявляя себя индивидуально, они, тем не менее, фактически являются официальными представителями того или иного государственного органа, реализуя государственно-властные полномочия. Естественно, что это накладывает свой отпечаток на их правовое положение, отличая их от иных индивидуальных субъектов административного права. Специальные индивидуальные субъекты обладают специальным административно-правовым статусом, который формируется из совокупности прав и обязанностей по замещаемой должности, специальной административной правосубъектности, льгот, гарантий и ограничений общего правового статуса. Иные индивидуальные субъекты обладают общим административно-правовым статусом, состоящим из совокупности административных прав и обязанностей, административной правосубъектности.
К коллективным субъектам относятся государственные органы, их структурные подразделения, государственные предприятия, учреждения и иные организации; общественные (негосударственные) объединения, негосударственные организации. К коллективным субъектам относятся различного рода объединения граждан. В их числе различные по своему назначению и статусу организации -государственные и негосударственные.
Государственные организации как субъекты административного права - это органы исполнительной власти (государственного управления) и их структурные подразделения, наделенные собственной компетенцией; иные представители государственной администрации; государственные предприятия, учреждения и их различного рода объединения (корпорации, концерны и т.п.).
Негосударственные организации как субъекты административного права - это общественные объединения: политические партии; религиозные объединения; трудовые коллективы; органы местного самоуправления; коммерческие структуры; частные предприятия и учреждения.
Когда субъекты административного права практически реализуют свою административную правоспособность в рамках конкретных административно- правовых отношений, то они становятся субъектами административных правоотношений. При этом они должны быть наделены административной дееспособностью. Налицо соотношение административно-правового статуса того или иного субъекта административного права (правоспособности) с процессом его практической реализации в условиях управленческой действительности (дееспособности). Дееспособность является важнейшим элементом административно-правового статуса, наряду с правоспособностью. Административная правосубъектность у граждан России возникает с момента рождения, а у государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений и других формирований и юридических лиц - с момента образования их в установленном порядке.
Тема 8. Индивидуальные и коллективные субъекты административного права
Изучение понятия индивидуальных субъектов как субъектов административного права связано с анализом административно-правового статуса граждан (см. схему 9).
Схема 9- Административно-правовой статус гражданина
|
Граждан следует подразделять на граждан Российской Федерации, иностранных граждан. Наряду с гражданами выделяют лиц без гражданства. Как субъекты административного права они обладают административной право- дееспособностью и деликтоспособностью, системой прав и законных интересов, обеспечиваемых административным правом, или связанных с участием в реализации исполнительной власти. Систему прав и законных интересов граждан обеспечивают юридические гарантии, а также механизм защиты их прав в сфере исполнительной деятельности государства.
Граждане Российской Федерации - это лица, находящиеся в правовой связи с российским государством. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации - это важнейшая часть их общего правового статуса, установленного, в частности, Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 11 мая 2002 года «О гражданстве Российской Федерации». Права и обязанности граждан в сфере административного права в основном производны от конституционных прав и свобод. Административно-правовой статус человека и гражданина как систему составляют:
а) их реальные права и обязанности, закрепленные нормами
административного права;
б) гарантии реализации этих прав и обязанностей;
в) административная правосубъектность.
Административная правосубъектность подразделяется на административную правоспособность и административную дееспособность. Административная правоспособность гражданина - способность гражданина иметь права и обязанности в сфере исполнительной власти. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Объем и содержание административной правоспособности устанавливается и изменяется на базе норм административного права. Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема или передаваема. Ее объем изменяется лишь законом для отдельных граждан. Эта правоспособность может быть временно ограничена в случаях и в порядке, определяемых законодательством. Административное право также устанавливает исключительные случаи временного лишения или ограничения отдельных граждан некоторых прав за нарушения. Так, ст. 3.11. КоАП РФ устанавливает в качестве меры административного наказания дисквалификацию - лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридическим лицом. Административная правоспособность граждан характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей, выражающей сочетание интересов каждого гражданина с интересами других граждан. Права граждан сочетаются с их определенными обязанностями перед обществом в целом.
Отдельные граждане наряду с общим административно-правовым статусом обладают специальным административно-правовым статусом. Его имеют переселенцы, военнослужащие, государственные служащие, участники Великой Отечественной войны, инвалиды и т. д.
Административная дееспособность гражданина - способность гражданина своими личными действиями реализовывать свои права и осуществлять свои обязанности в сфере исполнительной власти. В полном объеме она возникает, как правило, по достижении гражданином 18-летнего возраста. Некоторые из граждан по состоянию здоровья могут быть признаны частично или полностью недееспособными, например в следствии душевной болезни.
Способность гражданина лично нести административную ответственность за совершенное им административное правонарушение называется административной деликтоспособностью (деликт). Административная деликтоспособность является составным элементом административной дееспособности. Наступает административная деликтоспособность у граждан в 16 лет (ч.1 ст. 2.3 КоАП РФ).
Граждане имеют права и обязанности в различных сферах. Например, в сфере государственного управления они имеют право на проведение митингов, шествий, демонстраций, право доступа к государственной службе, право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.33 Конституции РФ).
Граждане Российской Федерации, имея права, вместе с тем выполняют возложенные на них законом обязанности: платить законно установленные налоги и сборы; сохранять природу и окружающую среду; заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Несоблюдение гражданами обязанностей, уклонение от их выполнения, влечет применения мер правового воздействия. В необходимых случаях уполномоченные на то органы государственной власти, местного самоуправления и их должностные лица привлекают граждан к административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности.
Обеспечение реализации прав граждан осуществляют административно- правовые гарантии. К ним относятся организационно-правовые гарантии прав граждан, а именно, судебная защита, контрольная деятельность органов исполнительной власти, местного самоуправления, деятельность Уполномоченного по права человека. Предусматривая государственно-правовые институты обеспечения прав и свобод граждан, ст. 45 (ч. 2) Конституции Российской Федерации закрепляет право человека и гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, например, обращение в официальные инстанции. Закрепляется право граждан обращаться лично, а также и индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Основными видами обращений граждан являются предложения, заявления и жалобы (см. схему 10).
Схема 10. Способы защиты гражданами своих прав
|