КУРСОВАЯ РАБОТА

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПУТЕЙ СООБЩЕНИЯ»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Кафедра: «Теория права и Конституционное право»

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Административное право»

 

на тему: «Административный процесс»

 

 

Выполнил:

Студент 2 курса группы ЮДД-211

Демьяненко Алексей Игоревич

 

Проверил:

к. ю. н. Эфендиев Тахир Сейпуевич

 

 

Москва – 2013 г.
Содержание

 

 

Введение…………………………………………………………………….……3

Глава 1. Административный процесс: понятие и сущность………….…..5

Глава 2. Основные принципы административного процесса и его структура………………………………………………………………………...14

2.1 Структура административного процесса…………………………...14

2.2 Принципы административного процесса……………………….….22

Глава 3. Правовое регулирование административного процесса…….…..26

3.1 Административно-процессуальные правоотношения………..….…31

Заключение…………………………………………………………………….....35

Список нормативно-правовых актов и использованных источников………37

ПРИЛОЖЕНИЕ

 

 

Введение

 

Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка реализации законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, других нормативно-правовых актов и содержащихся в них материальных административно-правовых норм, регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях реализации государственной исполнительной власти, приобретают сейчас особую остроту и практическую актуальность. Общеизвестны многочисленные сетования и законодателей, и правоприменителей на то, что во многих законах и других нормативно-правовых актах не предусмотрен вовсе или недостаточно четко прописан порядок и механизм их реализации. Одной из причин такого ненормального положения является то обстоятельство, что в целях проведения правовой реформы в России и упорядочения административно-правового регулирования в целях рыночной экономики не уделяется должного внимания расширению его процессуальной формы и серьезному подходу к выработке концепции административно-процессуального законодательства.

Разработка вопросов административного процесса обусловлена следующей необходимостью:

1) проведения современных научно-теоретических исследований в области административного процесса;

2) скорейшей административной процессуализации для создания системы административно-процессуального законодательства, нацеленной на реализацию конституционного положения о разделении властей, на защиту прав и свобод граждан, а также на создание правового государства;

3) улучшения организации и функционирования органов исполнительной власти, исключая недопустимый в ряде случаев произвол и субъективизм в силу отсутствия процессуальной регламентации.

Таким образом актуальность выбранной темы не вызывает сомнений, поскольку отсутствие или недостаточность механизмов реализации норм административного процесса ставит множество проблем и недостатков системы правоприменения.

Целью данной курсовой работы является раскрытие теоретических аспектов проблемы административного процесса, рассмотрение основных вопросов касательно данной темы, изучение иностранного опыта административного процесса.

В соответствии с вышеизложенными целями были поставлены следующие задачи:

1. изучение общего понятие и структуры административного процесса;

2. охарактеризовать основные принципы административного процесса;

3. определить правую основу административного процесса;

4. изучить иностранный опыт правоприменения норм административного процесса.

Данная работа написана с использованием необходимого объёма нормативных источников, а так же основываясь на материалы учебных изданий и периодической литературы. Основными источниками, на которые опирался автор при написании работы, являются - учебники по административному праву под редакцией А.П. Алёхина, А.А. Кармолицкого, и под редакцией профессора И.Ш. Килясханова которые, по моему мнению, наиболее полно и чётко определили специфику данного вопроса.

Глава 2. Административный процесс: понятие и сущность

 

Административный процесс представляет собой форму государственного управления, состоящего, как известно, в разнообразной организующей деятельности, имеющей юридически - властный характер. Юридическое выражение она находит в правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной формах и осуществляется разветвленной системой уполномоченных субъектов свойственными им методами в соответствии со спецификой их правового статуса. Вследствие этого административный процесс в целом не может быть во всём аналогом гражданского и уголовного процесса. В специальной литературе обсуждение сущности административного процесса ведётся вокруг двух наиболее распространенных его концепций: трактовки понятия административного процесса в широком управленческом и узком юрисдикционном смысле.

Концепции административного процесса возникли в результате научной дискуссии, развернувшейся в средине 60-х годов. Основные положения юридической теории административного процесса были изложены Н.Г. Салищевой в монографии «Административный процесс в СССР».[2] Взгляды сторонников управленческой концепции впервые были в обобщенном виде отражены в монографии В.Д. Сорокина «Проблемы административного процесса»[3]. Обе концепции административного процесса нашли своих сторонников, которые и в современных условиях продолжают усилия по их развитию.

Юрисдикционная концепция предлагает ограничительное, узкое толкование административного процесса по аналогии с уголовным и гражданским процессом. Под административным процессом понимается вид исполнительно-распорядительной деятельности по применению административного принуждения, то есть урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных управленческих дел. В этом смысле административный процесс еще называют негативным административным процессом, административно-юрисдикционным процессом, правоохранительным процессом. Утверждается, что административный процесс возникает при наличии спора между сторонниками административного правоотношения или решения вопроса о применении принуждения. Всю иную деятельность предлагается считать не административно-процессуальной, а организационно-процедурной. В соответствии с юрисдикционным толкованием процессуальные нормы регламентируют административный процесс наряду с материальными нормами. И в совокупности составляют институт административного права. Отрицается существование административно-процессуального права в системе российского права. В отдельных случаях позиция представителей юрисдикционного подхода еще более сужает содержание административного процесса до так называемого «традиционного» понимания юридического процесса, охватывающего исключительно процессуальную деятельность судов – административное правосудие.

Управленческая концепция рассматривает административный процесс преимущественно как юридическую форму реализации исполнительной власти, процесс применения норм материального административного права, в который помимо применения административного принуждения включается применение регулятивных норм. В связи с этим административный процесс называют позитивными или организационно-процедурными процессом.

Административный процесс включает систему действий по разрешению конкретных управленческих дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами. Помимо юрисдикционной деятельности управленческая концепция относит к административному процессу деятельность по разрешению любых иных индивидуальных юридических дел органами публичного управления и правотворческую деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления. В этом смысле административный процесс обеспечивает функционирование органов исполнительной власти – это юридическая форма управленческой деятельности. Но управленческая концепция не исключает, что к административному процессу может быть отнесена любая деятельность, в ходе реализации которой возникают правоотношения, регулируемые административно-процессуальными нормами, в том числе и деятельность судей по разрешению административных споров и дел об административных правонарушениях. Управленческий подход предполагает постепенное расширение содержания административного процесса за счет тех вопросов государственной деятельности, которые получают законодательное обеспечение и приобретают форму административно-процессуальной деятельности, в частности, отдельных видов контрольно-надзорных процедур, процедур прохождения государственной службы и других.

Таким образом, в административном праве фактически существует два подхода к пониманию административного процесса, которые условно можно обозначить: юрисдикционный и управленческий.

Большая часть ученых-административистов, рассматривая эти два подхода к пониманию административного процесса, признают право на существование каждого из них. С фактической стороны, действительно, отождествление управленческой деятельности с процессуальной деятельностью оправданно. Однако действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовые нормы не содержат юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться широким пониманием административного процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. К тому же существующий нормативно-правовой материал крайне разрознен. В большинстве случаев отсутствуют единые правила совершения таких действий, а если они есть, то формулируются применительно к конкретным действиям конкретных органов, содержатся в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Все это свидетельствует о том, что прочных оснований для широкого понимания административного процесса не имеется, а административно-процессуальное законодательство в совершенном и универсальном виде отсутствует.

Таким образом, на основании вышеизложенного представляется возможным определить понятие административного процесса.

Административный процесс есть процессуально оформленная урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность субъектов публичной власти по разрешению правоприменительных и правотворческих юридических дел в сфере осуществления публичного управления и судебного контроля за ним.

На основании изложенного можно выделить следующие специфические признаки административного процесса.

1. Административный процесс – это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая по своему содержанию, целям и результату. В связи с этим, необходимо отграничивать административный процесс, прежде всего от управленческого процесса, с одной стороны, и от иных видов юридической деятельности, с другой.

Управленческий процесс – система официально признанных действий по реализации функций управления. Это общепризнанный установившийся процесс управленческой деятельности и сама управленческая деятельность, порядок реализации которой устанавливается нормами права, а по отдельным направлениям без правового регулирования (так называемые «неправовые формы управления»). К ним частично относится организационная работа аппаратов управления, делопроизводство, информационно-обеспечивающие и материально-технические действия. Они могут содержать элементы властеотношений за пределами конкретного правового регулирования. В то же время, административный процесс по содержанию, формам и методам отличается, например, от уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной, гражданско-процессуальной и иных видов юридической деятельности, реализуемых в пределах соответствующих правоотношений.

2. Административно-процессуальная деятельность осуществляется уполномоченными на то субъектами публичной власти. Методологически неверно жестко увязывать административный процесс с деятельностью органов исполнительной власти или с административной юстицией. Это искажает реальную картину состояния юрисдикционного процесса в современных условиях.

Следует согласиться с тем, что каждый вид юридического процесса имеет свой властный источник – соответствующую ветвь государственной власти. И в этом смысле административный процесс в первую очередь и преимущественно реализует функции исполнительной власти.

3. Административный процесс имеет свое юридическое содержание, цель и результат. Юридическое содержание административного процесса состоит в том, что он является деятельностью по разрешению административных юридических дел. Юридическое дело – вопрос, проблема, ситуация возможность разрешения которой связана с использованием юридических средств, прежде всего норм права. Административное дело следует понимать как возникающий в сфере публичного управления вопрос, связанный с применением, административно-правовых норм в предусмотренной нормативными актами процессуальной форме. Назначение административных дел состоит в обеспечении применения норм не только материального и процессуального административного права, но и других материальных отраслей. Результатами разрешения административных дел могут быть как индивидуальные правовые акты, с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным лицам, так и подзаконные нормативные акты к органам исполнительной власти. Нет противоречия в том, что процесс правоприменения норм административного материального и процессуального права совмещаются в одном административном деле с принятием подзаконного нормативного акта, то есть административным правотворчеством. Процедуры принятия нормативных актов органов управления урегулирован нормами административно-процессуального права, которые и применяются для организации разрешения данного административного дела. Очень часто нормотворческие административные дела заканчиваются помимо принятия нормативного акта, принятием так называемого «смешанного» акта, содержащего и индивидуальные предписания и нормы административного либо административно-процессуального права, например, наставление (устав, инструкция) и приказ и о его утверждение, о порядке введения в действие, исполнения и контроля. В этом выражается сложная исполнительно распорядительная природа публичного управления и исполнительной власти. Безусловно, не следует забывать и о «фактической» цели административных дел – достижение какого либо блага для участников правоотношений: разрешение спора, наказание правонарушителя, возможность воспользоваться субъективным правом и т.п.

4. Административный процесс – это властная деятельность в сфере публичного формирования, осуществляемая в процессуальной форме. Под процессуальной формой обычно понимается способ упорядочения властной деятельности, совокупность процедурных требований, предъявляемых к участникам процесса и направленных на достижения правового результата. Процедурные требования устанавливаются административно-процессуальными нормами и является специальными юридическими правилами процедуры, порядка деятельности. Поэтому административная юридическая процедура – более совершенный по сравнению с неправовыми формами организации государственного управления (управленческого процесса) порядок действий участников административного процесса. В совокупности они собственно и составляют административный процесс. Фактический управленческий процесс превращается в административный процесс при достаточно высокой степени реализации, закрепления процессуальных требований в законодательстве, т.е. при его процессуализации. Процессуализация способствует усилению законности и повышению эффективности публичного управления так как развивает и унифицирует правовые процедуры, повышает их гласность, вводит в практику оптимальные технологии деятельности ограничивает произвол властвующих субъектов, закрепляет гарантии реализации прав и законных интересов граждан и иных субъектов, не наделенных властными полномочиями.

Основное отличие административного процесса от иных видов юридических процессов состоит в содержании процедурных (процессуальных) правил и требований. Для административного процесса характерны совершения различных групп действий и видов деятельности, содержания и степени законодательной детализации процессуальной формы. Виды административно-процессуальной деятельности с точки зрения их процедуры, как правило, более просты в сравнении с классическими видами юридического процесса – уголовным и гражданским. Традиционными требованиями процессуальной формы соответствует производство по делам об административных правонарушениях и производство по делам об оспаривании действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, ведущаяся по правилам гражданского судопроизводства. Для эффективного разрешения большинства административных дел с соблюдением основных правовых принципов оказывается оптимальными и достаточными менее сложные процедуры, что вовсе не свидетельствует о их «второсортности» или, что они не подлежат дальнейшему совершенствованию. Административные процедуры более конфиденциальные, менее гласные. В них ограничен принцип состязательности, распространено заочное рассмотрение дела и принятое решения без участия заинтересованных лиц. Возможно устное и письменное ведение дела, существенные различия по срокам разрешения дел, а в отдельных случаях, например, в правотворческих процедур, сроки могут нормативно жестко не устанавливаться, другие особенности. Различия в особенностях процедур не препятствует объединению действий в единый административный процесс на основе сходства их юридической природы и связи с публичным управлением. Особенности административно-процессуальных форм правотворческой, правонаделительной и юрисдикционной деятельности выражаются в особенностях трех групп производств административного процесса.

Следует отметить, что суды в России рассматривают административные дела, используя несколько процессуальных форм. Административно-правовая форма (административное судопроизводство) используется при рассмотрении дел административного принуждения (например, дела и принудительном лечении, об административном правонарушении, о помещении несовершеннолетних в связи с правонарушением в социальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа). Гражданско-процессуальная, арбитражно-процессуальная и конституционно-правовая формы используются при проверке законности актов публичной администрации и рассмотрении исков субъектов публичной власти и различным субъектам права.

5. Административный процесс – деятельность, урегулированная административно-процессуальными нормами. К ним относятся закрепленные в нормативно-правовых актах специальные юридические правила, предназначенные для того, чтобы регулировать процедуры разрешения административных дел. Основным методом правового регулирования, который используется в административно-процессуальных нормах является предписание. Наряду с дозволением и запретом, предписание определяет необходимость совершения или воздержания от конкретных действий участников административного процесса. Порядок процессуальных действий закреплен как законными, так и подзаконными нормативными актами. Отдельные административные процедуры имеют фрагментарное, недостаточное с позиций обеспечения основных правовых принципов и эффективности правоприменительной, а равно правотворческой деятельности. Поэтому правовая основа административного процесса постоянно совершенствуется, что привело к образованию административно-процессуального права, как системы норм, регулирующих административный процесс.

Таким образом, административный процесс обладает всеми признаками юридического процесса и имеет характерные особенности, что позволяет с учётом обширного массива административно-процессуального законодательства поставить его в один ряд с имеющими высокую степень организации уголовными и гражданскими процессами. В отличие, от которых административный процесс имеет более сложную структуру.

Глава 2. Основные принципы административного процесса и его структура

 

2.1Структура административного процесса

 

Под структурой административного процесса понимается совокупность составляющих его элементов. Это процессуальные действия и группы действий, объединённые по каким-либо общим основаниям и признакам. Вопрос о структуре административного процесса, его составных частях, то есть о видах производств, должен решаться в зависимости от характера той процессуальной деятельности, которая выражает правовую часть государственного управления и, следовательно, заключает в себе свойства управленческой деятельности.

Другая особенность административного процесса связана с более широкой сферой действия этого вида процесса, по сравнению с гражданским и уголовным.

Итак, административные процесс состоит из тех групп (видов, типов) производств, которые называются также видами административного процесса. Каждая группа производств имеет сходство процессуальной формы и юридического результата, некоторые общие правила разрешения административных дел, но основной объединяющий признак – вид процессуальной деятельности: правотворческая, правонаделительная, юрисдикционная.

Административно-правотворческие производства – деятельность субъектов публичного управления по принятию нормативных административных актов. В порядке, установленном административно-процессуальным нормам. Правотворческий результат – принятие правоустановленного подзаконного нормативного акта достигается за счет соблюдения и применения процессуальных правил. Это производства:

- по принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;

- по принятию приказов, постановлений, инструкций и иных нормативных актов министров и других центральных федеральных органов исполнительной власти;

- по принятию нормативных актов главами исполнительной власти и правительствами субъектов федерации;

- по изданию локальных нормативных актов руководителями государственных учреждений и организаций;

- по изданию нормативных актов органами и должностными лицами местного самоуправления.

Административно-правонаделительные (административно-распорядительные) производства – деятельность субъектов публичного управления по принятию и исполнению распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов и иных актов, осуществляемая в процессуальной форме. К ним относятся:

- регистрационные производства (граждан по месту жительства и пребывания, мигрантов, транспортных средств, оружия и т.п.);

- лицензионно-разрешительные (решения на занятие отдельными видами деятельности, допусков к деятельности, на использование объектов, квотирование и т.д.);

- производства по стандартизации, сертификации, аттестации товаров и услуг, аккредитация учреждений, производства по присуждению ученых званий и ученых степеней, нострификационные производства, производства по установлению инвалидности и иные экспериментально-удостоверительные производства;

- производства по распределению ресурсов, государственных услуг, помощи (денежных средств, квартир и т.п.),и приватизационные производства и иные правопредставительственные производства;

- конкурсные производства (по размещению государственных заказов, часть приватизационных производств и иные);

- кадровые производства (приём и увольнение со службы, призывные, аттестационные, иные служебные);

- производство по заявлениям граждан и обращениям организаций по реализации принадлежащих им прав в сфере публичного управления;

- производства по применению мер поощрения (внеслужебных отношений) и другие производства (процедуры), возникающие в связи с необходимостью реализации законных субъектных прав и обязанностей участников материальных правоотношений в специальной административно-процессуальной форме.

Административно-юрисдикционные производства – деятельность субъектов публичного управления и судов по разрешению споров, возникающих в сфере управления, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме. К ним относятся производства

- по делам об административных правонарушениях;

- дисциплинарное производство;

- по административным жалобам граждан;

- производство по административно-правовым спорам, (процедуры разрешения служебных споров, производство по оспаривании действий и без действий органов и должностных лиц органов публичной власти);

- исполнительное производство;

- производство по реализации института материальной ответственности;

- контрольно-надзорные производства;

- оперативно-розыскное производство;

- производство по применению мер административного принуждения, не связанных с наказанием (помещение несовершеннолетнего в центр временного содержания, применение мер принудительного лечения, помещения в учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и т.д.)

Необходимо отметить тот факт, что в наибольшей степени урегулировано производство по делам об административных правонарушениях. В меньшей степени это относится к дисциплинарному производству, а также к производству по жалобам. Согласительное производство - новое и пока еще не регламентированное явление административно-юрисдикционного характера. [2, 312-313]

Задачи производства по делам об административных правонарушениях заключаются в обеспечении своевременного, всесторонне полного и объективного выяснения обстоятельств каждого дела; разрешении его в точном соответствии с действующим законодательством; обеспечении исполнения вынесенного по делу постановления; выявлении всех причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений; предупреждении правонарушений, воспитании граждан в духе соблюдения законов и укрепления правопорядка (ст. 225). На лицо сочетание превентивных и карательных (наказательных) целей, что полностью соответствует духу законодательства о борьбе с правонарушениями такого рода.

Главное при решении вопроса о структуре административного процесса состоит в отыскании критерия, который давал бы возможность выделить однородные группы административных дел, рассмотрение которых составило бы содержание соответственных видов производств. Таким критерием может служить характер индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. При этом под характером понимаются существенные свойства, общие для данной группы дел.

Так, например все дела по жалобам граждан на неправомерные действия должностных лиц объединяет сам характер обращения, который заключается в уведомлении компетентных органов и лиц о нарушении субъективного права или законного интереса гражданина. Причем это свойство сохраняется во всех случаях независимо от содержания жалобы, касается ли она пенсионных вопросов или каких-либо других, главное объединяющее качество - характер обращения.

Административный процесс представляет собой определенную законодательством логическую последовательность действий участников процесса. Действия объединены очередностью совершения, ближайшей целью, общим промежуточным результатом, имеющим значение для разрешения административного дела. Поэтому в административных производствах и административном процессе различают стадии, а в отдельных производствах и этапы стадий. Таким образом, административный процесс состоит из административных производств, имеющих многоуровневую структуру: действия – этапы – стадии.

Стадия – относительно обособленная часть административного производства, состоящая из объединенных ближайшими целями и задачами производства действий участников процесса, результаты которой имеют значение для решения по административному делу в целом и оформлены соответствующим процессуальным документов.

Анализ административных производств позволяет сделать вывод, что в них имеется различное число стадий. В максимально развернутом виде производство включает стадии:

ü возбуждение производств по административному делу;

ü установление фактических обстоятельств дела;

ü рассмотрение дела;

ü принятие решения по делу;

ü пересмотр решения по делу;

ü исполнение решения по делу.

Три из названных являются обязательным стадиями производства по административному делу: возбуждение дела, принятие решения и исполнение решения по делу. Иные стадии в зависимости от сложности административного дела и волеизъявления участников могут либо совмещаться с основными стадиями, либо отсутствовать в производстве. Поэтому они называются факультативными стадиями. Каждая стадия имеет свои особенности.

Возбуждение производства по административному делу состоит в том, что субъект, уполномоченный вести дело получает информацию от заинтересованных участников производства или из иных источников, которая является поводом к возбуждению дела. Информация, как правило, поступает в установленной форме устной или письменной: заявление, жалоба, ходатайство, рапорт, иные официальные документы, или неофициальная информация (сообщения СМИ и т.п.). Информация надлежащим образом учитывается, регистрируется и передается уполномоченным лицом, как правило, руководителю органа власти или учреждения для предварительной, в том числе и юридической оценке и принятия управленческого решения по порядку дальнейшей работы с первичной информацией. В отдельных производствах (контрольно-надзорных, об административных правонарушениях) первичная информация оформляется. По делам о принятии нормативных актов управление принимает решения в виде протоколов и других документов по инициативе уполномоченных лиц о подготовке нормативного акта, исполнителях, сроках и других обстоятельствах движения дела. По правоприменительным делам стадия завершается принятием решения о возбуждении (отказа в возбуждении) дела в виде резолюции руководителя о движении дела либо в виде отдельного документа (протокола, постановления, акта, определения и т. п.) с последующим направлениям по подведомственности.

Стадия установления фактических обстоятельств дела в зависимости от вида производства может включать проверки подданных документов и соблюдение нормативных требований (например, при лицензировании), служебной проверки (по дисциплинарным производствам), проведение экспертиз и иных исследований (при проведении конкурсов, аттестации учреждений, сертификации товаров и услуг, установление факта инвалидности и т. п.), изучение личных и профессиональных качеств граждан (кадровое производство, производства о допусках и др.), проведение административного расследования по делам об административных правонарушениях и иные действия, направленные на получение фактической информации, имеющей значения для принятия объективного решения по делу. Стадия завершается принятием промежуточного решения (заключения, акта, ходатайства, постановления, представления и т. п.) либо проекта решения по делу. Материалы проверок и иных действий по установлению фактических обстоятельств вместе с итоговым документом по стадии направляются должностному лицу либо органу на расследование. По правотворческим производствам на этой стадии и создается проект нормативного акта управления, пояснительная записка к нему, экспертные заключения и другие документы.

Стадия рассмотрения административного дела охватывает действия, направленные на исследование и оценку всех обстоятельств дела, формирование верного варианта решения по делу. Коллективный орган или уполномоченное лицо, исследуя материалы дела и непосредственно получая информацию от участников производства, устанавливает обстоятельства дела и дает им юридическую оценку. Завершается стадия формированием юридической оценке фактических обстоятельств дела, резолютивной постановкой задачи в виде резолюции соответствующим исполнителям по подготовке проекта решения (приказа, лицензии, сертификата, удостоверения, заключения, ответа, постановления, протокола и т. п.) или собственно подготовке проекта решения, в нормотворческих процедурах на этой стадии правовой акт управления проходит согласование с заинтересованными субъектами управления.

Стадия принятия решения по административному делу – центральная стадия, поскольку в ней принимается решение по делу, то есть индивидуально-правовой акт управления, акт правосудия или нормативный акт. Отличаясь по юридическим свойствам, он является юридическим результатом по административному делу. Его содержание определяется юридической оценкой исследованных фактических обстоятельств дела, процессуальные форма – особенностями производства, установленными процессуальными нормами. Дела распорядительные завершаются чаще всего принятием приказа, либо подписанием правонаделительных документов. Юрисдикционные – принятием постановления или определение по делу, о решении спора или применение наказания, административного принуждения, приказом или в иной форме. Принятие решения, сопровождается итоговой юридической оценкой всех обстоятельств дела. Правотворческие производства завершаются подписанием окончательного сформулированного с учетом мнения согласовавших его субъектов текста нормативно-правового акта управления. Решение по делу доводиться до сведения заинтересованных лиц, а нормативные, не содержащие информацию с ограниченным доступом, публикуются.

Пересмотр решения по административному делу – факультативная стадия административного процесса. Возникает по инициативе заинтересованных участников производства, оформляется в виде жалобы или заявления, либо по инициативе органов административного надзора – вышестоящих должностных лиц, специальных контрольно-надзорных органов (служб) в системе исполнительной власти и протестов прокуроров. Решения могут быть пересмотрены административными органами, рассматривавшими дело или судами. Пересмотр решения состоит в проверке законности и обоснованности вынесенного решения. Пересмотр решения не всегда влечет приостановления исполнения решения. Возможен пересмотр решения и после его исполнения.

Стадия исполнения решения по административному делу состоит в совершение действий, направленных на реализацию предписаний, содержащихся в решении по делу. По правоприменительным делам исполнение завершается публикацией нормативных актов государственного управления. Соблюдение правил, содержащихся в этих актах, участниками регулируемых правоотношений находится за пределами данного производства. Исполнение юрисдикционных решений заключается в применении наказания в совершении действий по установлению ограничений, изъятию материальных благ, ухудшению организационно-служебного положения и других. Решение по правонаделительным производством исполняются посредством выдачи соответствующих правоустанавливающих, регистрационных, лицензионных, разрешительных и иных подтверждающих и дающих субъективное право документов, вручение наград и предметов поощрения, заключения контрактов, предоставление доступа к иным благам. После исполнения решения производство по административному делу прекращается, а к материалам дела приобщаются исполнительные документы.

Классификация административных производств и их внутреннее строение основана на особенностях характера конкретных дел, тех свойствах, которые типичны для соответствующей категории дел. Унификация процессуальной формы дел одного вида достигается посредством целенаправленного правового регулирования административных производств и процедур.

 

2.2 Принципы административного процесса

Административное производство должно осуществляться с соблюдением вытекающих из законодательства принципов.

Принципы административного процесса - это такая исходная установка, посредством которой определяются особенности, специфика, назначение административно-процессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой характер. Рассмотрим наиболее общие из них:

1. Принцип законности – это универсальный, важнейший принцип, требования которого должны выполняться от начала до завершения производства. Данный принцип состоит не только в строгом и надлежащем исполнении законов, но и в надлежащем применении этих актов. Последнее обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение норм материального права. Частная конкретизация данного принципа в отношении рассматриваемого производства состоит в том, что лицо, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам административного обеспечения иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.

2. Принцип гласности рассмотрения дел – его смысл состоит в том, что дела подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве, членов их семей, их близких, а так же защиты чести и достоинства указанных лиц.

3. Принцип равенства сторон - Данный принцип осуществляется во всех видах юридического процесса. Он вытекает из более общего принципа согласно которому все граждане равны перед законом. На каждого гражданина, на каждое должностное лицо, независимо от его служебного положения, нормы закона распространяются в равной степени. Содержание данного принципа находит своё отражение в закреплении определённого правового статуса сторон, установлении их административно-процессуальных прав и обязанностей как участников определённого вида правовых отношений. Данный принцип исходит из необходимости оказания соответствующей правовой помощи стороне, которая в ней нуждается, и в то же время предполагает обязанность соответствующего органа следить за тем, чтобы стороны должным образом использовали принадлежащие им права и исполняли возложенные на них обязанности.

4. Принцип полноты и объективности исследования обстоятельств. Данный принцип означает такое ведение разбирательства по делу, которое должно дать результат, полностью соответствующий объективному положению. Закон обязывает орган, рассматривающий административное дело, использовать все имеющиеся возможности для привлечения доказательств, относящихся к данному делу, учесть и правильно их оценить, полностью исключить односторонний, а также предвзятый подход к оценке доказательств и , следовательно, к принятию решения. Должностные лица , разрешающие те или иные дела, должны внимательно разбираться в их существе. В случае истребовать необходимые документы, направлять работников на места для проверки и принимать другие меры для объективного разрешения вопроса.

5. Принцип быстроты процесса. Данный принцип есть выражение оперативности государственной управленческой деятельности. С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определённой юридической гарантии реализации субъективных прав и законных интересов участников процесса. Поэтому действующее законодательство устанавливает точные сроки, в течении которых должно быть осуществлено производство по тому или иному административному делу.

6. Принцип осуществления процесса на национальном языке – производство ведётся на русском языке – государственном языке РФ. Наряду с государственным языком РФ производство может вестись на государственном языке республик, на территории которой находится субъект административной юрисдикции, уполномоченный рассматривать дело. Лицам участвующим в производстве, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы на родном языке, либо на другом, свободно избранном указанным лицами языке общения, а так же пользоваться услугами переводчика.

7. Принцип презумпции невиновности - означает, что лицо, в отношении которого ведётся производство, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением субъекта административной юрисдикции, рассматривавшим дело.

Итак, основные принципы административного процесса разобраны. Во времена существования СССР, приведённый выше список дополнялся несколькими пунктами, основанными на идее построения социалистического государства.

Глава 3. Правовое регулирование административного процесса

 

Административно-процессуальная деятельность осуществляется в соответствии с порядком, установленным административно-процессуальными нормами, то есть правилами, в соответствии с которыми должны совершаться действия участников административного процесса. Административно-процессуальная норма – это установленное правомочным государственным органом Российской Федерации или субъекта РФ общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении административных дел органами публичной власти. Административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности, определяемые предметом и методом правового регулирования.

Во-первых, это нормы управленческие, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в ходе реализации управленческих функций и полномочий органов исполнительной власти и иных органов публичной власти. Они имеют общий предмет правового регулирования с нормами материального административного права управленческие общественные отношения.

Во-вторых, административно-процессуальные нормы обеспечивает реализацию, прежде всего норм материального административного права, а также материальных норм иных отраслей российского права. Поэтому, предмет правового регулирования (система регулируемых общественных отношений) у административно-процессуальных норм несколько шире, чем у норм материального административного права и норм иных процессуальных отраслей, в частности уголовно-процессуального права.

В-третьих, действие административно-процессуальной нормы параллельно реализации нормы материального права. Вторичный, вспомогательный характер административно-процессуальной нормы проявляется в том, что она регулирует не фактические отношения, а сложившиеся под действием материальной нормы правоотношения. Она устанавливает процессуальный порядок, процессуальную форму, показывающую, каким образом и в каком порядке могут или должны быть реализованы субъективные права и обязанности участников материальных правоотношений. Содержание процессуальной нормы, как правило, состоит из процессуальных прав и обязанностей участников процесса, реализация которых и придает административному процессу организованность, упорядоченность, процессуальную форму.

В-четвертых, они регулируют общественные отношения, возникающие при разрешении административных дел не только государственными органами исполнительной власти, но и иными органами публичной власти: представительными органами, судами, органами местного самоуправления, а в отдельных случаях и общественными объединениями, организациями. Примером может служить, рассмотрение жалобы гражданина в отношении поведения служащего или должностного лица в быту, что достаточно типично для обращений граждан. Управленческие отношения и административные дела имеют место в деятельности всех органов публичной власти, прежде всего исполнительных, но не исключительно, что важно подчеркнуть. Поэтому круг субъектов, применяющих административно-процессуальные нормы не ограничивается органами исполнительной власти.

В-пятых, в отличие от иных процессуальных норм, административно-процессуальные нормы устанавливаются нормативными актами различной юридической силы, принятыми на уровне Российской Федерации и субъектов федерации, так как на основании п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации административно-процессуальное законодательство относится к предмету их собственного ведения. Как известно, гражданско- и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются федеральным законодательством.

В-шестых, содержание норм зависит от особенностей вида административно-процессуальной деятельности и направленности регулируемых правоотношений (правотворческие, правонаделительные, юрисдикционные), что определяет содержание диспозиции процессуальной нормы, устанавливающей соответствующий существу деятельности порядок разрешения административного дела и действий участников процесса.

В-седьмых. Применение административно-процессуальных норм при разрешении большинства административных дел, как правило, не связано с необходимостью принудительного воздействия на участников правоотношений. Принуждение предусматривается лишь нормами, регулирующими юрисдикционные производства, составляющие не основную часть административно-процессуальной деятельности.

Этим объясняется ещё одна особенность процессуальных норм – их структура. Классическая схема построения норм материального права (гипотеза, диспозиция, санкция) приемлема к профессиональным нормам с определенными оговорками. Административно-процессуальные нормы состоят преимущественно из гипотез и диспозиций в различных сочетаниях. Возможность применения административной и иной ответственности за нарушение правил производства, процессуальных прав и обязанностей (например, ответственность свидетелей, экспертов, препятствующих производству граждан и должностных лиц) предусматривается санкциями норм административного и иных материальных отраслей права. Но в структуре административно-процессуальных норм встречаются так называемые «процессуальные» санкции, влекущие ухудшение процессуального положения участников процесса, в случае не выполнения каких-либо правил процедуры рассмотрения дела, что содержат элемент принудительного воздействия. Например, принудительный привод в производстве по делам об административных правонарушениях или исключение из числа допущенных к участию в конкурсе субъектов, не предоставивших необходимые документы.

Классификация административно-процессуальных норм производиться по различным основаниям: по сферам и отраслям их действия; по юридической силе; по кругу субъектов права; по характеру диспозиции и другим основаниям. Наиболее существенное значение для понимания сущности административного процесса и административно-процессуального права имеет классификация норм по содержанию процедурных (процессуальными) правил, процессуальной формы, в соответствии с которой разрешаются административные дела. Следует указать на общие и специальные нормы, устанавливающие соответственно общие основные правила организации административного процесса, разрешения всех видов административных дел и специальные правила, регулирующие производство по административным делам конкретной категории.

Законодательство не располагает единым нормативным актом, который бы содержал общие правила, регулирующие основы организации административного процесса. Группировка правил проводится на уровне теоретического обобщения, для формирования полного представления о нормативном регулировании административного процесса. К общим нормам относятся: административно-процессуальные нормы, регулирующие принципы административного процесса; нормы, определяющие основы правового статуса участников административного процесса; нормы, регулирующие стадии административного процесса. Специальные нормы устанавливают конкретные правила производства по видам административных дел и содержатся в одном или нескольких нормативных актах.

Система административно-процессуальных норм образует административно-процессуальное право, которое можно определить как отрасль российского права, регулирующую общественные отношения, возникающие в связи с разрешением административных дел в сфере публичного управления. Факт существования административно-процессуального права подтверждает статьей 72 Конституции Российской Федерации. Но в административном науке продолжается дискуссия относительно положения административно-процессуального права в системе права, в ходе которой подвергается сомнению ее самостоятельность как отрасли права.

Административно-процессуальное право обладает рядом признаков, позволяющих обособить его в самостоятельную отрасль ограничив в первую очередь от административного права, основные институты которого административно-процессуальное право обслуживает, обеспечивая реализацию материальных норм. О наличии отрасли административно-процессуального права позволяет говорить наличие огромного массива административно-процессуальных норм, обладающих признаками системности правового явления.

Административно-процессуальное право имеет собственный предмет правового регулирования – процессуальные правоотношения, возникающие в связи с разрешением административных дел. Административно-процессуальное право обслуживает материальные нормы личных отраслей права, не только административного материального права. Основным системообразующим отрасль права является метод предписания (обязывания). Специфика административно-процессуального права выражена также в высокой степени единства его институтов с институтами материального права, которые оно обслуживает и от которых является производным, вторичным. Административно-процессуальное право имеет своеобразную тенденцию систематизации норм, обусловленную различиями в содержании административных дел. Систематизация норм административно-процессуального права выраженного в виде обособленного кодифицированного нормативного акта возможно в пределах отдельных институтов, регулирующих однотипные производства или группы производств. Закономерность и обоснованность тенденции подтверждается наличием ряда кодексов (КоАП, Градостроительного, Кодекса внутреннего водного транспорта и т.д.) и иных консолидированных нормативных актов, регулирующих родственные материальным институты процессуального права. Очевидно, было бы методологически оправданным представлять административное право в виде единства взаимосвязанных равных по значению систем норм – материального административного и процессуального административного права, - используя применительно к ним в этом смысле термин «подотрасль административного права», наряду с другими подотраслями (например, таможенным правом).

 

Административно-процессуальные правоотношения

 

Правовое регулирование административно-процессуальной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений – административно-процессуальные правоотношения, которые понимаются как урегулированные нормами административно-процессуального права правоотношения между субъектами административного процесса, возникающие в связи с разрешением административных дел. Административно-процессуальные правоотношения имеют ряд общих отличительных признаков, позволяющих выделить их в обособленную группу правоотношений. Особенности связаны с характеристиками элементов административных правоотношений: объекта, субъектов, содержания (субъективных прав и обязанностей субъектов), юридического факта.

Административно-процессуальное правоотношение возникает как вторичное, на основании существующего однотипного административного материального правоотношения. Важнейшим условием возникновения административно-процессуальных отношений является наличие соответствующих административно-процессуальных норм, регулирующих составом и правовые положения участников административного процесса, порядок разрешения административного дела и другие вопросы. В административном правоотношении непосредственно реализуется нормы административно-процессуального права, что опосредованно способствует реализации норм материального административного права.

Объектом, то есть то, по поводу чего сложились административно-процессуальные отношения, следует признать поведение (действия и бездействия) деятельность субъектов правоотношения в качестве участников процесса разрешения административного дела, участников административного производства (процедуры). Это традиционный для процессуальных отраслей права подход к определению объекта процессуальных отношений.

Административно-процессуальные отношения устанавливаются между субъектами, имеющими права и обязанности в качестве участника административного процесса разрешения административного дела.

Субъектами административно-процессуальных отношений могут быть все субъекты материальных административных правоотношений: индивидуальные и коллективные субъекты. В административном процессе они приобретают статус участников административного производства. Следует иметь ввиду, что внешне состав субъектов административных правоотношений и участников административного процесса, то есть разбирательства по административному делу, могут не совпадать. Причина состоит в том, что в производстве по делу могут участвовать представители субъектов правоотношений (представители граждан, государственных органов и т.д.) и иные участники, действующие в интересах обладателя материальным правом, и одновременно являющегося субъектом административных правоотношений, или участвующие в процессе в иных целях (например, осуществления прокурорского надзора).

Содержание административно-процессуальных отношений составляют процессуальные права и обязанности субъектов правоотношений, участников производства по административному делу. Они устанавливаются административно-процессуальными нормами и в своей совокупности образуют требования процессуальной формы деятельности субъектов, порядка (процедуру) разрешения административного дела. Все административно-процессуальные нормы, в каком бы виде они не были сформулированы, могут быть истолкованы как общие или специальные требования к участниками административного процесса, и в конечном счете, как элементы их процессуального правового статуса, положения.

Объем процессуальных правомочий у участников административного процесса не одинаков, что предполагает выделение нескольких групп участников: органы и должностные лица ведущие (организующие) производство по административному делу и принимающие по нему решение; участники производства, заинтересованные в определенном результате разрешения административного дела (заявитель заинтересованного лица, потерпевший, защитник и иные); участники, содействующие выяснению истины по делу (эксперты, переводчики, специалисты и другие); иные участники административного процесса (например, прокурор).

Административно-процессуальные отношения возникают с момента вступления субъекта правоотношений в производство по административному делу, то есть с момента действий или событий, которые свидетельствуют о начале реализации субъектом в добровольном или принудительном порядке процессуальных прав и обязанностей. Юридическими фактами, подтверждающими возникновение административно-процессуальных отношений, соответственно могут быть, например, добровольная подача жалобы, заявление о регистрации и так далее. Или принудительное, например, привлечение в качестве лица, совершившего дисциплинарный проступок, или эксперта, свидетеля по делу.

Административно-процессуальная деятельность занимает наряду с уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, пожалуй, ведущую роль в реализации функций, возложенных на органы внутренних дел. Они направлены как на внутренние элементы системы органов внутренних дел, так проявляется и во внешней управленческой, или, как принято говорить применительно к органам внутренних дел, административной деятельности. В деятельности ОВД имеют место различные виды производств, что определяется разнообразием разрешаемых административных дел. Это служебно-кадровые, дисциплинарные и поощрительные производства; производства по регистрации граждан по месту их жительства и пребывания, мигрантов, оружия, транспорта; лицензирование частной деятельности и охранной деятельности, иные разрешительные процедуры; масса контрольно-надзорных производств и процедур, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности; производства по жалобам граждан; основное юридическое производство – производство по делам об административных правонарушениях. Нормотворческие и иные административно-правового статуса органы внутренних дел и их должностные лица во внешней административной деятельности выступают в качестве властных участников, уполномоченных вести производство по административным делам и принимать по ним решения. При обжаловании действий органа внутренних дел или должностного лица, они участвуют в административном процессе в качестве заинтересованной стороны.

 

Заключение

 

Конечно, в объеме одной работы трудно полностью осветить такую глубокую и обширную тему как административный процесс, но, вероятно, фундаментальные понятия и базовые положения, относящиеся к этому вопросу удалось привести.

Таким образом, на основе изложенного материала представляется возможным сделать основные выводы по работе:

1. административный процесс есть процессуально оформленная урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность субъектов публичной власти по разрешению правоприменительных и правотворческих юридических дел в сфере осуществления публичного управления и судебного контроля за ним.

2. Административные процесс состоит из тех групп (видов, типов) производств, которые называются также видами административного процесса. Каждая группа производств имеет сходство процессуальной формы и юридического результата, некоторые общие правила разрешения административных дел, но основной объединяющий признак – вид процессуальной деятельности: правотворческая, правонаделительная, юрисдикционная.

3. Административно-процессуальная норма – это установленное правомочным государственным органом Российской Федерации или субъекта РФ общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении административных дел органами публичной власти. Административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности, определяемые предметом и методом правового регулирования.

4. Административно-процессуальное право имеет собственный предмет правового регулирования – процессуальные правоотношения, возникающие в связи с разрешением административных дел. Административно-процессуальное право обслуживает материальные нормы личных отраслей права, не только административного материального права. Основным системообразующим отрасль права является метод предписания (обязывания). Специфика административно-процессуального права выражена также в высокой степени единства его институтов с институтами материального права, которые оно обслуживает и от которых является производным, вторичным. Административно-процессуальное право имеет своеобразную тенденцию систематизации норм, обусловленную различиями в содержании административных дел.

Основной проблемой административного процессуального законодательства является отсутствие единого кодифицированного нормативно правового акта, который смог бы включить в себя весь разрозненный объём источников административно процессуального законодательства, ведь как показывает зарубежный опыт – это является эффективной мерой систематизации и унификации правовых норм.

Список литературы

 

Нормативно правовые акты:

1. Конституция РФ: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Российская газета 1993 г. - №237- 25 декабря.

2. Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195 ФЗ (с изменениями и дополнениями от 30.12.2008)

 

Учебные издания:

3. Административное право России. Первая часть: Учебник, под. ред. Алёхин А.П., Кармолицкий А.А. – М.: Издательство «Зерцало», 2009.

4. Административно-процессуальное право: Курс лекций/ Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, Закон и право, 2005.

5. Административное право: Учебник/ Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2002.

6. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. Автореферат диссерт… докт. юрид. наук Панова И.В. . Екатеринбург. 2002.

7. Административный процесс в СССР. Салищева Н.Г. – М.: Юридическая литература, 1964.

8. Проблемы административного процесса. Сорокин В.Д.– М.: Юридическая литература, 1968

9. Административно-процессуальное право: Учебник/ под. ред. Сорокин В.Д.. – СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2004.

10. Административное право России: Учебник. под ред Бахрах Д.Н. – М.: Изд. НОРМА, 2001.

 

[2] См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. – М.: Юридическая литература, 1964.

[3] См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. – М.: Юридическая литература, 1968.