Государственное управление транспортным комплексом
является важнейшей составной частью производственной инфраструктуры России. Его устойчивое и эффективное функционирование является необходимым условием стабилизации, подъема и структурной перестройки экономики, обеспечения целостности страны, обеспечения обороны и безопасности, повышения уровня жизни населения.
В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относятся федеральные транспорт, пути сообщения. К ведению субъектов Российской Федерации относятся транспортное обслуживание населения, развитие региональной сети автомобильных дорог, а также другие вопросы регионального характера в сфере транспорта. В связи с этим управление в области транспорта осуществляется как на федеральном уровне, так и на региональном уровне органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время существуют следующие виды транспорта: железнодорожный, водный (морской и внутренний водный), автомобильный, гражданская авиация, а также специальные виды транспорта.
Законодательной базой функционирования транспорта в Российской Федерации являются:
- железнодорожного транспорта: Федеральные законы от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта";
- водного транспорта: Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ, Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ, Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";
- автомобильного транспорта: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения";
- гражданской авиации: Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ.
В области функционирования транспорта действует также ряд других законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других органов исполнительной власти.
Анализ данных законодательных и иных нормативных правовых актов позволяет дать характеристику каждого из указанных видов транспорта.
Железнодорожный транспорт в Российской Федерации является составной частью единой транспортной системы Российской Федерации. Железнодорожный транспорт в Российской Федерации во взаимодействии с организациями других видов транспорта призван своевременно и качественно обеспечивать потребности физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом, способствовать созданию условий для развития экономики и обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации.
Железнодорожный транспорт состоит из железнодорожного транспорта общего пользования, железнодорожного транспорта необщего пользования, а также технологического железнодорожного транспорта организаций, предназначенного для перемещения товаров на территориях указанных организаций и выполнения начально-конечных операций с железнодорожным подвижным составом для собственных нужд указанных организаций.
Железнодорожный транспорт общего пользования - это производственно-технологический комплекс, включающий в себя инфраструктуры железнодорожного транспорта, железнодорожный подвижной состав, другое имущество и предназначенный для обеспечения потребностей физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом на условиях публичного договора, а также в выполнении иных работ (услуг), связанных с такими перевозками. Инфраструктура железнодорожного транспорта общего пользования представляет собой технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование.
Железнодорожный транспорт необщего пользования представляет собой совокупность производственно-технологических комплексов, включающих в себя железнодорожные пути необщего пользования, здания, строения, сооружения, в отдельных случаях железнодорожный подвижной состав, а также другое имущество и предназначенных для обеспечения потребностей физических и юридических лиц в работах (услугах) в местах необщего пользования на основе договоров или для собственных нужд.
Функционирование железнодорожного транспорта осуществляется исходя из следующих принципов:
- устойчивость работы железнодорожного транспорта;
- доступность, безопасность и качество оказываемых услуг;
- развитие конкуренции и становление развитого рынка услуг железнодорожного транспорта;
- согласованность функционирования единой транспортной системы Российской Федерации.
Российская Федерация обеспечивает решение стоящих перед железнодорожным транспортом задач путем эффективного регулирования и контроля в области железнодорожного транспорта, а также путем участия в развитии железнодорожного транспорта. Правовое регулирование в области железнодорожного транспорта находится в ведении Российской Федерации. Имущество железнодорожного транспорта может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Водный транспорт включает в себя внутренний водный транспорт и морской транспорт. Внутренний водный транспорт представляет собой производственно-технологический комплекс с входящими в него организациями, осуществляющими судоходство и иную связанную с судоходством деятельность на внутренних водных путях Российской Федерации (естественных или искусственно созданных федеральных путях сообщения, обозначенные навигационными знаками или иным способом и используемые в целях судоходства). Морской транспорт - это производственно-технологический комплекс с входящими в него организациями, осуществляющими судоходство и иную связанную с судоходством деятельность на морских путях (между морскими портами Российской Федерации).
Автомобильный транспорт представляет собой производственно-технологический комплекс с входящими в него автотранспортными предприятиями и организациями, осуществляющими автомобильные перевозки. Автомобильные перевозки подразделяются на городские, пригородные, междугородные и международные. К городским перевозкам относятся перевозки, осуществляемые в пределах черты города (другого населенного пункта), к пригородным - перевозки, осуществляемые за пределы черты города (другого населенного пункта) на расстояние до 50 километров включительно, к междугородным - перевозки, осуществляемые за пределы черты города (другого населенного пункта) на расстояние более 50 километров, и к международным - перевозки, осуществляемые за пределы или из-за пределов территории Российской Федерации.
Для осуществления перевозок грузов, пассажиров, багажа и почты автотранспортные предприятия и организации должны иметь подвижной состав: грузовые автомобили и автомобильные прицепы различной грузоподъемности (бортовые, самосвалы, фургоны, в том числе изотермические, цистерны и др.), автомобили повышенной проходимости, автомобили-тягачи с полуприцепами, автобусы различных типов, а также легковые автомобили, включая таксомоторы*(176).
Гражданская авиация - это авиация, используемая в целях обеспечения потребностей граждан и экономики. Гражданская авиация, используемая для воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов, почты и авиационных работ, которые осуществляются за плату, относится к коммерческой гражданской авиации. Гражданская авиация, используемая на безвозмездной основе, относится к авиации общего назначения.
гражданская авиация включает в себя организации и принадлежащее им имущество - воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства.
Государственное управление в области транспорта осуществляют Министерство транспорта Российской Федерации и подведомственные ему Федеральная аэронавигационная служба, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта.
Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного, городского электрического (включая метрополитен) и промышленного транспорта, а также дорожного хозяйства.
Министерство транспорта Российской Федерации при реализации обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, осуществляет функции компетентного органа в области гражданской авиации, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе как "авиационные власти", "железнодорожная администрация", "администрация" и "назначенный орган", а также Уполномоченный Российской Федерации по осуществлению условий Договора между Союзом Советских Социалистических Республик и Финляндской Республикой о передаче в аренду Финляндской Республике советской части Сайменского канала и острова Малый Высоцкий от 27 сентября 1962 г.
Одним из важнейших полномочий Минтранса России является принятие нормативных актов в сфере ведения. Министерство принимает такие нормативные правовые акты, как уставы, положения, правила, формы, условия, инструкции и ряд других. Это, в частности, правила перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов и кодексов; правила формирования, применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, а также правила продажи билетов, выдачи грузовых накладных и других перевозочных документов; формы билета, багажной квитанции и грузовой накладной в гражданской авиации; правила государственной регистрации и государственного учета гражданских воздушных судов, включая порядок нанесения государственных и регистрационных опознавательных знаков гражданских воздушных судов и порядок нанесения товарных знаков на гражданские воздушные суда; порядок выдачи специальных разрешений на осуществление международных автомобильных перевозок опасных грузов; устав службы на морских судах и судах внутреннего водного транспорта (за исключением судов рыбопромыслового флота); положения о капитанах морских и речных портов и ряд других.
Минтранс России устанавливает требования, предъявляемые к авиационному персоналу; устанавливает порядок подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения; определяет особенности режима рабочего времени и времени отдыха, условий труда авиационного персонала; перечень профессий (должностей) и работ, непосредственно связанных с движением транспортных средств; перечень объектов Единой системы организации воздушного движения.
Министерство принимает ряд перечней, перечень воздушных трасс и местных воздушных линий Российской Федерации; перечень зон и районов Единой системы организации воздушного движения; перечень зон, районов и секторов управления воздушным движением с наибольшей интенсивностью или сложностью движения, а также ряд других.
Минтранс России обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, а также осуществляет ряд иных полномочий.
Федеральная аэронавигационная служба (Росаэронавигация) является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации. Федеральная служба осуществляет функции органа, выполняющего обязательства, вытекающие из международных договоров Российской Федерации в сфере аэронавигации.
Федеральная аэронавигационная служба осуществляет ряд полномочий по контролю и надзору в сфере деятельности. Она выдает разрешения на транзитные полеты иностранных воздушных судов через воздушное пространство Российской Федерации и на пересечение ими государственной границы Российской Федерации; сертификаты, в том числе сертификаты (свидетельства) авиационного персонала, а также иные документы в сфере аэронавигации, удостоверяющие право юридических и физических лиц осуществлять определенные виды деятельности или конкретные действия.
Федеральная служба проводит обязательную сертификацию типов систем и средств радиотехнического обеспечения полетов и управления воздушным движением, а также их производства; образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов соответствующего уровня, согласно перечням должностей авиационного персонала, а также юридических лиц, осуществляющих и обеспечивающих аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации.
Она согласовывает разрешения на разовые полеты воздушных судов иностранных государств, для получения разрешения на которые требуется использование дипломатических каналов; участвует в работе по определению технического состояния (комиссованию) радиотехнических средств, других объектов управления воздушного движения, используемых для обеспечения перевозок высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств; присваивает рейсам воздушных судов, осуществляющих перевозку высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств, статус литерных рейсов, определенный Федеральной службой охраны Российской Федерации, а также осуществляет ряд иных полномочий.
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере гражданской авиации (кроме вопросов использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), морского (включая морские торговые, специализированные, рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства. Федеральная служба выполняет функции органа, осуществляющего функции по контролю и надзору, вытекающие из международных договоров Российской Федерации в сфере транспорта.
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации о гражданской авиации; о торговом мореплавании; о внутреннем водном транспорте Российской Федерации; о порядке осуществления международных автомобильных перевозок (транспортный контроль); о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также промышленной безопасности на железнодорожном транспорте, а также другой деятельности в сфере транспорта.
Федеральная служба выдает лицензии в сфере транспорта, приостанавливает, ограничивает действие и аннулирует их, а также выдает иные разрешительные документы, удостоверяющие право юридических и физических лиц осуществлять определенные виды деятельности или конкретные действия в сфере транспорта.
Федеральная служба принимает решения о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок, осуществляет весовой контроль автотранспортных средств, осуществляющих грузовые перевозки, и организацию на федеральных автомобильных дорогах стационарных пунктов для проведения такого контроля; осуществляет организацию регистрации морских судов, судов внутреннего водного и смешанного (река-море) плавания, включая спортивные и прогулочные, а также осуществляет иные полномочия.
Федеральное агентство воздушного транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), кроме вопросов использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания. Федеральное агентство осуществляет полномочия авиационных властей в области гражданской авиации.
Федеральное агентство проводит обязательную сертификацию юридических и физических лиц, осуществляющих или обеспечивающих коммерческие воздушные перевозки, выполнение авиационных работ; аэродромов (кроме международных и категорированных), используемых в целях гражданской авиации, аэропортов; наземного авиационного оборудования, в том числе устанавливаемого на гражданских аэродромах, аэродромах совместного базирования и аэродромах совместного использования (за исключением оборудования международных и категорированных аэродромов и оборудования, предназначенного для аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также иной деятельности и объектов в сфере воздушного транспорта.
Федеральное агентство осуществляет организацию работы Высшей квалификационной комиссии гражданской авиации; организацию деятельности по медицинскому освидетельствованию авиационного персонала гражданской авиации согласно перечням должностей в установленной сфере деятельности; организацию обучения и повышения квалификации авиационного персонала гражданской авиации; организацию разработки мероприятий по результатам расследования авиационных происшествий и инцидентов, а также ряд других мер, направленных на организацию деятельности воздушного транспорта.
Федеральное агентство проводит государственную регистрацию гражданских аэродромов и аэропортов, ведет Государственный реестр гражданских аэродромов Российской Федерации и Государственный реестр аэропортов Российской Федерации; проводит государственную регистрацию гражданских воздушных судов, ведение Государственного реестра гражданских воздушных судов Российской Федерации; выдачу разрешений инструкторам на подготовку пилотов сверхлегких гражданских воздушных судов авиации общего назначения, а также осуществляет ряд иных полномочий в сфере ведения.
Федеральное дорожное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области учета автомобильных дорог. Федеральное агентство осуществляет полномочия компетентного органа в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства по реализации обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в части выполнения функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом.
Федеральное агентство организует:
- работу по изъятию, в том числе путем выкупа, и закреплению земельных участков, а также резервированию земель для государственных нужд в целях размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения;
- обеспечение соответствия состояния автомобильных дорог общего пользования федерального значения установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам;
- учет показателей состояния безопасности дорожного движения;
- информирование участников дорожного движения о наличии объектов сервиса и безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог, а также издание совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации атласа автомобильно-дорожной сети Российской Федерации;
- приемку в эксплуатацию законченных строительством, реконструкцией и ремонтом участков автомобильных дорог общего пользования федерального значения;
- подготовку предложений об осуществлении эксплуатации на платной основе автомобильных дорог, а также проведения ряда других мер, направленных на организацию дорожного хозяйства.
Федеральное агентство выдает разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, а также на ввод в эксплуатацию: автомобильных дорог общего пользования федерального значения либо их участков; инженерных коммуникаций в случае их прокладки или переустройства в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения; объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения, а также ряда иных объектов дорожного хозяйства.
Федеральное агентство принимает решения об изъятии, в том числе путем выкупа, для федеральных нужд земельных участков и расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования федерального значения, а также о резервировании земель для указанных целей; принимает меры по обустройству автомобильных дорог общего пользования федерального значения объектами сервиса, осуществляет ряд иных полномочий в сфере деятельности.
Федеральное агентство железнодорожного транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта. Федеральное агентство железнодорожного транспорта осуществляет полномочия железнодорожной администрации Российской Федерации по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации.
Федеральное агентство осуществляет такие полномочия, как принятие решений об открытии железнодорожных станций для выполнения всех или некоторых операций на основании предложений владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, об открытии для постоянной эксплуатации железнодорожных путей общего пользования на основании предложений владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, которым принадлежат указанные железнодорожные пути; полномерный учет железнодорожного подвижного состава и контейнеров; организует выполнение работ по стандартизации и обеспечению единства измерений на железнодорожном транспорте, а также осуществляет иные полномочия.
Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере морского (включая морские торговые, рыбные, кроме рыбопромысловых колхозов, и специализированные порты) и речного транспорта. Федеральное агентство морского и речного транспорта осуществляет полномочия компетентного органа в области морского и внутреннего водного транспорта по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации.
Федеральное агентство организует:
- проведение работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море и на внутренних водных путях;
- мероприятия по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания;
- проведение работ по навигационно-гидрографическому обеспечению условий плавания судов в акваториях морских и речных портов, на трассах Северного морского пути и по внутренним водным путям, за исключением участков пограничных зон Российской Федерации;
- диспетчерское регулирование движения судов по внутренним водным путям Российской Федерации;
- проведение работ по содержанию внутренних водных путей (включая работы по подаче воды в целях обводнения рек), судоходных гидротехнических сооружений на них и подходов к причалам общего пользования, а также по организации технологической связи организаций внутреннего водного транспорта;
- координацию деятельности поисковых и аварийно-спасательных служб (как российских, так и иностранных) при поиске и спасании людей, терпящих бедствие на море в поисково-спасательных районах Российской Федерации.
Федеральное агентство осуществляет оформление и выдачу паспортов моряка (удостоверений личности моряка), установление категорий средств навигационного оборудования и сроков их работы, гарантированных габаритов судовых ходов, а также сроков работы судоходных гидротехнических сооружений, осуществляет ряд иных полномочий.