Глава 8. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 1 страница
Субъектами любой отрасли права признаются участники общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли. Характерной особенностью административного права является огромное разнообразие субъектов административно-правовых отношений. Еще одной особенностью административного права является то, что в подавляющем большинстве случаев обязательным субъектом таких отношений выступают те, которые обладают определенными властными полномочиями по отношению к иным субъектам административно-правовых отношений. К числу таких властных субъектов относятся органы исполнительной власти, должностные лица, государственные служащие. В качестве субъектов административного права выступают Президент РФ, Правительство РФ, органы законодательной и судебной власти, местного самоуправления.
Необходимым условием участия в административно-правовых отношениях является наличие административной правосубъектности. Традиционно ее рассматривают в качестве взаимосвязи двух элементов: административной правоспособности и административной дееспособности.
Административная правоспособность представляет собой установленную законом возможность субъекта иметь права в сфере, регулируемой административным правом, вступать в различного рода административные правоотношения, приобретать права и нести обязанности.
В свою очередь, административная дееспособность - возможность и способность субъекта своими самостоятельными осмысленными действиями приобретать права, создавать и нести обязанности, а также нести ответственность за свои действия (в ряде случаев - и за бездействие). Иными словами, административная дееспособность означает возможность практической реализации административной правоспособности.
Иногда, и, на наш взгляд, для этого есть основания, выделяют особый элемент административной дееспособности, именуемый административная деликтоспособность, - способность субъекта в соответствии с законом нести ответственность за свои неправомерные действия (в ряде случаев - за бездействие), в том числе подвергаться административному наказанию.
В отличие от гражданского права, где правовое регулирование право- и дееспособности осуществляется на уровне ГК РФ, административное право не имеет такой подробной законодательной регламентации важнейших вопросов статуса участников регулируемых им общественных отношений. Поэтому представленные определения базируются на общих положениях теории права, а также на соответствующих положениях гражданского законодательства.
Важно отметить, что по общему правилу правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью. В свою очередь, дееспособность гражданина в полном объеме возникает с наступлением совершеннолетия, которое по российскому гражданскому и семейному законодательству наступает в восемнадцать лет. До этого возраста гражданин имеет ограниченный объем дееспособности, зависящий прежде всего от его возраста (до 6 лет; от 6 до 14 лет; от 14 до 18 лет). В ряде случаев ГК РФ допускает возникновение полной дееспособности до достижения 18 лет: перечень таких случаев включает в себя вступление в брак до достижения 18 лет, в случаях, когда это допускается по закону, а также объявление гражданина полностью дееспособным (эмансипация) при наличии условий, предусмотренных ст. 27 ГК РФ.
Необходимо отметить, что в ряде случаев гражданин может быть ограничен или даже лишен дееспособности. В частности, ст. 29 ГК РФ предусмотрено, что гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. В отношении такого гражданина устанавливается опека.
Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, в соответствии со ст. 30 ГК РФ может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над таким гражданином устанавливается попечительство.
Важно отметить, что ограничение или лишение гражданской дееспособности автоматически влечет соответствующее ограничение или лишение административной дееспособности. Проиллюстрируем это следующим примером. Согласно ст. 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" не может быть организаторами публичного мероприятия лицо, признанное судом недееспособным, либо лицо, признанное судом ограниченно дееспособным. Другим примером является ограничение по ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в соответствии с которым гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.
В некоторых случаях для реализации предоставляемых нормами административного права возможностей гражданин должен достичь определенного возраста либо, наоборот, по достижении определенного возраста гражданин обязан совершить определенные действия. Так, в соответствии со ст. 21 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. В свою очередь, предельный возраст пребывания на гражданской службе определен в 65 лет. В соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828) такой паспорт обязаны иметь все граждане РФ, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на ее территории. По достижении гражданином (за исключением военнослужащих, проходящих службу по призыву) 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене, иными словами, гражданин обязан, в частности, представить фотографии установленного образца, посетить орган внутренних дел и т.д.
Другую многочисленную группу субъектов административно-правовых отношений составляют юридические лица. Говоря о данной категории субъектов, необходимо отметить, что административное право использует "наработки" гражданского права, подробно определяющего понятие и статус юридического лица.
В соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.
Гражданское право предлагает и основную группировку юридических лиц, разделяя их на коммерческие и некоммерческие организации. В соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).
Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Перечень таких форм является закрытым и может быть изменен только внесением поправок в ГК РФ.
Что же касается юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями, они могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. При этом ГК РФ не содержит исчерпывающего перечня возможных форм некоммерческих организаций, делегируя данную функцию специальным федеральным законам, о которых мы скажем далее.
Так же как и в отношении граждан, говоря о правоспособности юридических лиц, административное право оперирует терминологией, разработанной гражданским правом. Содержание правоспособности юридического лица определено ст. 49 ГК РФ. Отметим основные положения:
юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. При этом в отношении коммерческих организаций (исключение составляют унитарные предприятия) действует правило о том, что указанные организации могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом;
отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии);
правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого государственного реестра юридических лиц. Вместе с тем право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами;
юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть обжаловано юридическим лицом в суд.
В отношении юридических лиц законодатель не использует термин "дееспособность". Так, на наш взгляд, моменты возникновения право- и дееспособности юридического лица совпадают во времени и определяются моментом государственной регистрации юридического лица. Вместе с тем, говоря о возможностях осуществлять виды деятельности, требующие лицензирования, можно отметить некоторую ограниченность дееспособности юридического лица до получения соответствующей лицензии.
Помимо граждан и юридических лиц характерную категорию субъектов административного права составляют государственные органы и органы местного самоуправления, а также государственные и муниципальные служащие. Что касается государственных органов, необходимо прежде всего выделить органы исполнительной власти, однако органы законодательной и судебной власти также являются участниками административно-правовых отношений. Например, суды - ключевые участники правоотношений, возникающих при рассмотрении дел об административных правонарушениях, отнесенных к ведению судов КоАП РФ, а также правоотношений, связанных с обжалованием действий должностных лиц органов исполнительной власти. Говоря о правосубъектности органов исполнительной власти, мы можем отметить, что подобно юридическим лицам право- и дееспособность данной категории субъектов возникает в момент их создания на основании решения уполномоченного государственного органа, например Президента РФ. При создании любого органа исполнительной власти соответствующим положением о данном органе определяются его компетенция, структура, права и обязанности. Кроме того, статус органов исполнительной власти во многих случаях предопределяется федеральными законами, содержащими соответствующие нормы. В качестве примера приведем соответствующие положения Федерального закона "О государственной охране", определяющие основные задачи, обязанности и права федеральных органов государственной охраны, основные задачи которых:
прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление мер по предотвращению этой угрозы;
обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах постоянного и временного пребывания и на трассах проезда;
обеспечение в пределах своих полномочий организации и функционирования президентской связи;
участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом;
защита охраняемых объектов;
выявление, предупреждение и пресечение преступления и иных правонарушений на охраняемых объектах.
В числе обязанностей федеральных органов государственной охраны названным Законом выделены, в частности, следующие:
выявлять, предупреждать и пресекать противоправные посягательства на объекты государственной охраны и охраняемые объекты;
организовывать и проводить охранные, режимные, технические и иные мероприятия по обеспечению безопасности объектов государственной охраны;
поддерживать общественный порядок, необходимый для обеспечения безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания; устранять обстоятельства, препятствующие осуществлению государственной охраны;
обеспечивать в необходимых случаях сопровождение или эскортирование автотранспортных средств, в которых следуют объекты государственной охраны.
Для реализации предусмотренных задач и выполнения возложенных обязанностей федеральные органы государственной охраны имеют, в частности, право:
привлекать силы и средства обеспечения безопасности, необходимые для участия в подготовке и проведении охранных мероприятий;
осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соответствии с федеральным законодательством об оперативно-розыскной деятельности;
задерживать и доставлять в органы внутренних дел Российской Федерации лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны или направленные на воспрепятствование законным требованиям сотрудников федеральных органов государственной охраны, а также связанные с проникновением или попыткой проникновения на охраняемые объекты;
принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств.
Определенные Федеральным законом "О государственной охране" полномочия федеральных органов государственной охраны конкретизированы Положением о Федеральной службе охраны, утвержденным Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. N 1013.
Поэтому в закрепленной за конкретным органом исполнительной власти компетенции (круге решаемых вопросов) выражается административная правоспособность данного органа, а в закрепленных за ним правах и обязанностях проявляется его административная дееспособность.
В качестве специфических субъектов административного права выступают Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Как отмечают ряд авторов, в конкретных административных правоотношениях они непосредственно не участвуют, а их административно-правовой статус реализуется через полномочные органы исполнительной власти. Соглашаясь с данной позицией в целом, тем не менее позволим сделать оговорку, что в ряде правоотношений, урегулированных нормами административного права, участвуют непосредственно РФ, субъекты РФ, органы местного самоуправления. Например, в случае принесения присяги при поступлении на государственную, в том числе военную, службу возникает правоотношение между государственным служащим и непосредственно РФ; присяга приносится не конкретному министерству или федеральной службе, а именно Российской Федерации. Принятие присяги налагает на государственного служащего целый комплекс обязанностей, в подавляющем большинстве носящих административный характер. Соответственно, при нарушении присяги возникает ответственность прежде всего перед РФ. Аналогичную ситуацию мы можем проследить при принесении присяги главами субъектов РФ и муниципальных образований при вступлении в должности и в ряде иных случаев.
Характеризуя субъекты административно-правовых отношений, мы также будем использовать понятие "административно-правовой статус", которое включает в себя совокупность прав, обязанностей, гарантий реализации прав и ответственности за нарушение обязанностей. Административно-правовой статус конкретного участника правоотношений представляет собой неотъемлемый элемент общего правового статуса данного субъекта, сочетается со статусами, устанавливаемыми нормами иных отраслей права, например гражданского, семейного, трудового, во многих случаях выступая в качестве приоритетного.
Административно-правовой статус граждан
Как уже отмечалось, граждане образуют наиболее многочисленную группу субъектов административного права.
Необходимо отметить, что очень часто понятие "гражданин" используется в широком и узком значениях. В широком смысле в содержание понятия "гражданин" включают как собственно граждан РФ, так иностранных граждан, лиц без гражданства. Такое расширительное толкование характерно для множества законодательных актов. В узком смысле понятие "гражданин" охватывает только граждан РФ. Далее будем стараться использовать понятие "гражданин" именно в узком значении, давая отдельную характеристику такой группе субъектов административно-правовых отношений, как иностранные граждане и лица без гражданства.
Определение административно-правового статуса гражданина неотделимо от уяснения понятия "гражданство". В настоящее время основополагающие вопросы гражданства установлены ст. 6 Конституции РФ:
гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения;
каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации;
гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.
Конституционные положения о гражданстве конкретизированы Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Закон о гражданстве), который содержит принципы гражданства РФ и правила, регулирующие отношения, связанные с ним, определяет основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства РФ.
Статья 3 Закона о гражданстве определяет гражданство как устойчивую правовую связь лица с РФ, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Статьей 4 данного Закона определены принципы гражданства РФ и правила, регулирующие вопросы гражданства:
гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения;
проживание гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства Российской Федерации;
гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его;
гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству;
Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.
В соответствии со ст. 5 Закона о гражданстве гражданами РФ являются:
а) лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу Закона о гражданстве (ст. 45 Закона о гражданстве предусмотрено, что он вступает в силу с 1 июля 2002 г.);
б) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с Законом о гражданстве.
Приобретение гражданства РФ регламентировано гл. II Закона о гражданстве, которое может быть приобретено:
а) по рождению;
б) в результате приема в гражданство Российской Федерации;
в) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;
г) по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве или международным договором Российской Федерации.
Административно-правовой статус гражданина складывает из четырех взаимосвязанных подсистем. Прежде всего это административно-правовой статус личности (человека), характеризуемый комплексом прав и гарантий, декларируемых Конституцией РФ, актами международного права, находящими конкретизацию в нормах административного права, и реализуемых посредством участия гражданина в административно-правовых отношениях. Это такие права, как право на жизнь, на равенство перед законом и судом, на достоинство, на свободу и личную неприкосновенность, и другие. Вместе с тем, давая характеристику административно-правовому статусу личности, нельзя забывать и комплекса обязанностей, в числе которых можно выделить заботу о сохранении исторического и культурного наследия, сбережение памятников истории и культуры; уплату законно установленных налогов и сборов; сохранение природы и окружающей среды, бережное отношение к природным богатствам.
Второй подсистемой является административно-правовой статус собственно гражданина. Именно здесь принципиальное значение имеет устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в наличии гражданства. Особенностью административно-правового статуса собственно гражданина является то, что данный статус включает в себя права и обязанности, которыми не обладают лица, имеющие гражданство (подданство) иного государства, а также лица без гражданства. Так, только граждане РФ имеют право на равный доступ к государственной службе, могут занимать определенные должности и осуществлять определенные виды деятельности, например быть нотариусами, частными детективами, а также обладают конституционным правом на беспрепятственное возвращение на территорию РФ.
Вместе с тем наличие гражданства обусловливает и специфические обязанности, наиболее ярким примером которых является закрепленная ст. 59 Конституции РФ обязанность граждан РФ защищать Отечество.
Третий уровень административно-правового статуса - социальный статус. Статья 19 Конституции РФ закрепляет 3 фундаментальных положения, которые должны учитываться при оценке содержания социального статуса гражданина. Так, в соответствии:
с ч. 1 ст. 19 все равны перед законом и судом;
с ч. 2 ст. 19 государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;
с ч. 3 ст. 19 мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации.
Социальный статус необходимо рассматривать не в примитивном смысле социальной иерархии. Выделение социального статуса объективно обусловлено тем, что место человека в социуме, выполняемые им социальные функции, его социальная роль во многом определяют содержание его прав и обязанностей. Так, приобретая статус индивидуального предпринимателя, гражданин приобретает комплекс прав, реализуемый в рамках как гражданско-правовых, так и административно-правовых отношений. В свою очередь, индивидуальный предприниматель несет и специфические административные обязанности, которые возлагаются на него именно в силу приобретения им данного социального статуса.
Рассмотрим в качестве примера содержание социального статуса государственных гражданских служащих. Отдельная гл. 3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определяет правовое положение (статус) гражданских служащих. В соответствии со ст. 13 названного Закона гражданским служащим является гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Гражданский служащий имеет, например, право:
на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;
на защиту сведений о гражданском служащем;
на должностной рост на конкурсной основе;
на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку.
Вместе с тем наряду со значительным объемом прав гражданин, избравший сферой деятельности государственную гражданскую службу, несет большое количество обязанностей и подчиняется множеству ограничений и запретов, связанных с ней. Например, таких, как обязанность: соблюдать служебный распорядок государственного органа; поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера. Говоря об ограничениях, можно отметить, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе, в частности, в случае:
отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства.
Наконец, в числе многочисленных запретов, связанных с государственной гражданской службой, можно выделить следующие:
осуществлять предпринимательскую деятельность;
получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;
прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.
В качестве особой разновидности социального статуса можно рассматривать статус, приобретаемый не в результате осуществления гражданином определенной деятельности, выполнения некоей социальной роли, а в силу, как правило, чрезвычайных обстоятельств. Примерами могут быть статусы беженцев и вынужденных переселенцев, лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, а также инвалидов. Статус данных лиц характеризуется как специфическими правами и гарантиями их обеспечения, так и характерными обязанностями. Рассмотрим несколько примеров. Законом РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" устанавливаются правовой статус вынужденных переселенцев, экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории РФ.
Вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Соответственно, к числу вынужденных переселенцев относится гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории:
иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;
одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ.
Кроме того, вынужденным переселенцем признается также иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающий на законных основаниях на территории РФ и вынужденно изменивший место жительства в пределах ее территории.
Статьей 6 названного Закона определены права и обязанности вынужденного переселенца, который имеет право:
самостоятельно выбрать место жительства на территории Российской Федерации, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Вынужденный переселенец может в соответствии с установленным порядком проживать у родственников или у иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;