Глава 8. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 4 страница
4) осуществление деятельности, в том числе предпринимательской, участие в гражданско-правовых отношениях с учетом рамок, определенных нормами административного права. Совершение юридическими лицами сделок с недвижимым имуществом в рамках гражданско-правовых отношений требует государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Совершение ряда хозяйственных операций, гражданско-правовых по содержанию, требует во многих случаях предварительного согласия либо последующего уведомления специально уполномоченных органов исполнительной власти. Примером таких операций могут служить сделки, попадающие в сферу государственного антимонопольного регулирования;
5) взаимодействие с различными органами исполнительной власти в связи с разными аспектами деятельности. В качестве примеров можно привести участие юридических лиц в организуемых конкурсах на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд; получение отличных от лицензий разрешений на выполнение определенных видов деятельности (получение разрешений: на строительство, проведение государственной экологической экспертизы, прохождение государственного технического осмотра и т.п.);
6) выполнение специфических административно-правовых обязанностей и соблюдение прямых административных запретов. Сюда относятся требования, содержащиеся в нормативных правовых актах административного характера, направленных на обеспечение пожарной и экологической безопасности, санитарно-эпидемиологического благополучия, мобилизационную подготовку, организацию архивного дела и т.п. Так, статьей 11 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определены обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Юридические лица обязаны, в частности:
выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц;
разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия;
обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению;
своевременно информировать население, органы местного самоуправления, органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, об аварийных ситуациях, остановках производства, о нарушениях технологических процессов, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" определены обязанности организаций (по сути, юридических лиц) в области мобилизационной подготовки и мобилизации. Так, в частности, организации обязаны:
организовывать и проводить мероприятия по обеспечению своей мобилизационной готовности;
проводить мероприятия по подготовке производства в целях выполнения мобилизационных заданий (заказов) в период мобилизации и в военное время;
оказывать содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации;
создавать военно-учетные подразделения, выполнять работы по воинскому учету и бронированию на период мобилизации и на военное время граждан, пребывающих в запасе и работающих в этих организациях, обеспечивать представление отчетности по бронированию.
Кроме того, согласно названному Закону организации не вправе отказываться от заключения договоров (контрактов) о выполнении мобилизационных заданий (заказов) в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, если с учетом мобилизационного развертывания производства их возможности позволяют выполнить эти мобилизационные задания (заказы).
В ряде случаев административные запреты определяют саму возможность создания юридического лица или возможные направления его деятельности. Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" (в ред. от 25 октября 2006 г.) участие иностранного капитала в авиационной организации, осуществляющей деятельность по разработке, производству, испытаниям, ремонту и (или) утилизации авиационной техники, допускается при условии, если доля участия иностранного капитала составляет менее чем двадцать пять процентов уставного капитала авиационной организации, или по решению Президента Российской Федерации. Руководитель и входящие в органы управления такой организации лица являются гражданами Российской Федерации; иное определяется решением Президента Российской Федерации.
В некоторых случаях административно-правовые предписания и запреты обращены в отношении отдельных категорий юридических лиц, осуществляющих деятельность в какой-то определенной сфере, например на рынке ценных бумаг, пассажирских авиаперевозок, либо в отношении юридических лиц, имеющих иностранное участие. Так, статьей 7 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" запрещаются перевозки грузов и пассажиров транспортными средствами, принадлежащими иностранным перевозчикам, в том числе временно ввезенными ими на территорию РФ, между пунктами, расположенными на ее территории;
7) деятельность юридических лиц проверяется органами исполнительной власти в рамках их компетенции. Эти проверки могут иметь характер контроля или надзора. Так, в рамках установленного частью первой Налогового кодекса РФ налогового контроля осуществляются камеральные и выездные налоговые проверки юридических лиц. Кроме того, можно привести такие существующие в настоящее время виды контроля и надзора, как:
валютный контроль;
бюджетный контроль;
банковский и страховой надзор;
транспортный контроль (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу Российской Федерации, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории РФ);
государственный контроль (надзор) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов;
государственный контроль (надзор), осуществляемый в области обеспечения безопасности движения, экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте;
таможенный контроль;
иммиграционный контроль;
контроль безопасности при использовании атомной энергии;
контроль за обеспечением защиты государственной тайны;
санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарный контроль в пунктах перехода Государственной границы Российской Федерации;
контроль объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации;
государственный метрологический контроль (надзор);
государственный строительный надзор.
Кроме того, необходимо выделить такие распространенные виды контроля и надзора, как государственный пожарный надзор, санитарно-эпидемиологический, а также надзор за соблюдением законодательства о труде. Данные виды контроля и надзора осуществляются с учетом порядка, установленного Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
К числу особенностей административно-правового статуса юридических лиц можно отнести такой специфический вид административных наказаний, как административное приостановление деятельности, которое может применяться только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В соответствии со ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение его цели.
Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток.
На основании ходатайства индивидуального предпринимателя или юридического лица судья вправе досрочно прекратить исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного административного наказания.
В качестве примера применения административного приостановления деятельности отметим ст. 20.4 КоАП РФ, в соответствии с которой нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
Административно-правовой статус некоммерческих организаций
Основу административно-правового статуса некоммерческих организаций составляет Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", который конкретизирует соответствующие положения ГК РФ, определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления. Кроме того, данный Закон определяет порядок создания и деятельности на территории РФ структурных подразделений иностранных некоммерческих организаций, под которыми понимаются организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками (ст. 2).
Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами. Так, после внесения соответствующих поправок в названный Закон появилась новая форма некоммерческих организаций - государственная корпорация, которой признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (ст. 7.1). Государственная корпорация создается на основании федерального закона. В настоящее время в качестве примера подобной корпорации можно привести Агентство по страхованию вкладов, созданное на основании Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (в ред. от 27 июля 2006 г.) <1>, ст. 15 которого определено, что целью Агентства по страхованию вкладов является обеспечение функционирования системы страхования вкладов.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2003. N 261.
При осуществлении функций по обязательному страхованию вкладов Агентство, в частности:
организует учет банков (ведет реестр банков);
осуществляет сбор страховых взносов и контроль за их поступлением в фонд обязательного страхования вкладов;
осуществляет мероприятия по учету требований вкладчиков к банку и выплате им возмещения по вкладам;
имеет право обращаться в Банк России с предложением о применении к банкам мер ответственности за нарушение требований Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации";
размещает и (или) инвестирует временно свободные денежные средства фонда обязательного страхования вкладов;
имеет право требовать от банков размещения информации о системе страхования вкладов и об участии в ней банка в доступных для вкладчиков помещениях банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона "О некоммерческих организациях" общественными и религиозными организациями (объединениями) признаются добровольные объединения граждан, в установленном порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей.
Общественные и религиозные организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых они созданы.
Определение особенностей правового положения общественных организаций (объединений) и религиозных организаций (объединений) делегировано Федеральным законом "О некоммерческих организациях" специальным федеральным законом. В настоящее время отношения, возникающие в рассматриваемой сфере, регулируются Федеральными законами от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" и от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях".
Под общественным объединением в соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об общественных объединениях" понимается добровольное, самоуправляемое некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Согласно ст. 7 этого Закона общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:
общественная организация;
общественное движение;
общественный фонд;
общественное учреждение;
орган общественной самодеятельности;
политическая партия.
Общественная организация - основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.
Общественное движение - состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.
Общественный фонд - один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использования данного имущества на общественно полезные цели.
Общественное учреждение - не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям.
Орган общественной самодеятельности - не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности.
Статус политических партий в соответствии со ст. 12.2 Федерального закона "Об общественных объединениях" определяется специальным законом. В настоящее время это Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (в ред. от 30 декабря 2006 г.) <1>, определяющий политическую партию как общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. При этом политическая партия должна отвечать следующим требованиям:
--------------------------------
<1> Российская газета. 2001. N 133.
политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;
в политической партии должно состоять не менее 10 тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 50 членов политической партии;
руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории РФ.
Основными целями политической партии являются:
формирование общественного мнения;
политическое образование и воспитание граждан;
выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;
выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.
Административно-правовой статус некоммерческих организаций выражается прежде всего в законодательном закреплении принципов их создания и деятельности, а также основ взаимодействия государства и некоммерческих организаций. Так, в соответствии со ст. 15 Федерального закона "Об общественных объединениях" определены принципы создания и деятельности общественных объединений, равенства перед законом независимо от организационно-правовых форм. Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности.
Согласно этому Закону деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредителях и программных документах - общедоступной. Статьей 16 названного Закона, в частности, запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности.
Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по общему правилу, установленному ст. 17 Федерального закона "Об общественных объединениях", не допускается. Исключение составляют случаи, предусмотренные федеральными законами, в частности надзор за деятельностью общественных объединений.
Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, поддерживает их деятельность, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты).
Далее проиллюстрируем административно-правовой статус некоммерческих организаций на примере религиозных объединений и благотворительных организаций.
Административно-правовой статус религиозных объединений
Содержание административно-правового статуса религиозных объединений обусловлено двумя принципиальными положениями Конституции РФ: светским характером государства и закреплением свободы совести.
Статьей 14 Конституции РФ определено, что Российская Федерация является светским государством. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Данные нормы являются одной из основ конституционного строя нашей страны.
В соответствии со ст. 28 Конституции РФ каждому гарантируется свобода совести, вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.
Федеральный закон "О свободе совести и религиозных объединениях" (ст. 6) под религиозным объединением признает добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками:
вероисповедание;
совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний;
обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
Данным Законом предусмотрены две возможных формы создания религиозных объединений: религиозная группа и религиозная организация.
Религиозная группа. Статья 7 этого Закона о свободе совести определяет религиозную группу как добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица. Помещения и необходимое для деятельности религиозной группы имущество предоставляются в пользование группы ее участниками.
Граждане, образовавшие религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию, уведомляют о ее создании и начале деятельности органы местного самоуправления.
Религиозные группы имеют право совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
Религиозная организация. В соответствии со ст. 8 названного Закона о свободе совести религиозной организацией признается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на ее территории, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица.
В зависимости от территориальной сферы деятельности религиозные организации подразделяются на местные и централизованные. Местной признается религиозная организация, состоящая не менее чем из 10 участников, достигших возраста 18 лет и постоянно проживающих в одной местности либо в одном городском или сельском поселении. В свою очередь, централизованной признается религиозная организация, состоящая в соответствии с ее уставом не менее чем из 3 местных религиозных организаций.
Федеральный закон "О свободе совести и религиозных объединениях" определяет следующие принципиальные положения административно-правового статуса религиозных объединений:
1) в соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства религиозное объединение:
создается и осуществляет свою деятельность в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой, выбирает, назначает и заменяет свой персонал согласно своим собственным установлениям;
не выполняет функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;
не участвует в выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления;
не участвует в деятельности политических партий и политических движений, не оказывает им материальную и иную помощь;
2) в свою очередь, государство:
не вмешивается в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей родителями или лицами, их замещающими, в соответствии со своими убеждениями и с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания;
не возлагает на религиозные объединение выполнение функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;
не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит Федеральному закону "О свободе совести и религиозных объединениях";
обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
Процедура создания религиозной организации подробно регламентирована этим Законом, в соответствии со ст. 9 которого учредителями местной религиозной организации могут быть не менее 10 граждан РФ, объединенных в религиозную группу, у которой имеется подтверждение ее существования на данной территории на протяжении не менее 15 лет, выданное органами местного самоуправления, или подтверждение о вхождении в структуру централизованной религиозной организации того же вероисповедания, выданное данной организацией.
Централизованные религиозные организации образуются при наличии не менее 3 местных религиозных организаций одного вероисповедания в соответствии с собственными установлениями религиозных организаций, если такие установления не противоречат закону.
Религиозная организация действует на основании устава, который утверждается ее учредителями или централизованной религиозной организацией. Статьей 10 названного Закона определены требования к уставу религиозной организации, в котором должны быть указаны:
наименование, место нахождения, вид религиозной организации, вероисповедание и в случае принадлежности к существующей централизованной религиозной организации ее наименование;
цели, задачи и основные формы деятельности;
порядок создания и прекращения деятельности;
структура организации, ее органы управления, порядок их формирования и компетенция;
источники образования денежных средств и иного имущества организации;
порядок внесения изменений и дополнений в устав;
порядок распоряжения имуществом в случае прекращения деятельности;
другие сведения, относящиеся к особенностям деятельности данной религиозной организации.
Характерной особенностью административно-правового статуса религиозной организации является установление Федеральным законом "О свободе совести и религиозных объединениях" государственной регистрации религиозных организаций, происходящей в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "О свободе совести и религиозных объединениях".
В соответствии со ст. 12 этого Закона о свободе совести религиозной организации может быть отказано в государственной регистрации в случаях, если:
цели и деятельность религиозной организации противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации - со ссылкой на конкретные статьи законов;
создаваемая религиозная организация не признана в качестве религиозной;
устав и другие представленные документы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации или содержащиеся в них сведения недостоверны;
в Едином государственном реестре юридических лиц ранее зарегистрирована организация с тем же наименованием;
учредитель (учредители) неправомочен.
В случае отказа в государственной регистрации религиозной организации о принятом решении в письменной форме сообщается заявителю (заявителям) с указанием оснований отказа. Не допускается отказ по мотивам нецелесообразности создания религиозной организации.
Отдельная глава Федерального закона "О свободе совести и религиозных объединениях" посвящена определению прав и условий деятельности религиозных организаций. В частности, ст. 15 Закона о свободе совести закрепляет общее правило о том, что религиозные организации действуют в соответствии со своими внутренними установлениями, если они не противоречат законодательству РФ, и обладают правоспособностью, предусматриваемой в их уставах. Особо оговаривается, что государство уважает внутренние установления религиозных организаций, если указанные установления не противоречат законодательству РФ.