Если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера. 7 страница
В период действия чрезвычайного положения в административно-правовой статус субъектов права вносятся изменения. Это может выражаться в следующем.
А. Изменяются сроки полномочий органов законодательной власти и избранных должностных лиц (это международная практика) <1>.
--------------------------------
<1> В 1944 г. выборы Президента США не проводились из-за участия страны во Второй мировой войне.
Б. Создаются временные органы, наделяемые властными полномочиями в сфере действия исполнительной власти.
В. Сфера действия постоянных органов исполнительной власти может быть сужена.
Д. Подчиненность органов исполнительной власти может носить не только вертикальный, но и горизонтальный характер.
Е. У органов исполнительной власти (общей, отраслевой и специальной компетенции), органов местного самоуправления и населения появляются дополнительные права и обязанности в сфере реализации прав и обязанностей (полномочий) по обеспечению действия особого правового режима чрезвычайного положения.
Посредством ограничения административной правоспособности и административной правосубъектности изменяется административно-правовой статус граждан. Предусматривается возможность ограничения даже абсолютных прав (например, ограничение права собственности в связи с реквизицией) и расширение круга дополнительных обязанностей граждан.
Более широко применяется ограничение относительных прав граждан во всех сферах деятельности, а именно права на участие в управлении государством (отмена выборов и референдумов); права на передвижение; права на объединение; права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и т.д.
Могут вводиться дополнительные ограничения в административно-правовой статус государственных служащих. Помимо общепринятых запретов <1> предусматривается применение дополнительных (ужесточение мер дисциплинарной ответственности, сверхурочное привлечение к трудовой обязанности, запрещение забастовок и т.д.).
--------------------------------
<1> См.: статья 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 39. Ст. 2990.
В отличие от предыдущих подобных законов <1> по действующему ФКЗ "О чрезвычайном положении" (2001 г.) Президент России при решении процедурных вопросов, связанных с процессом введения в действие режима чрезвычайного положения на всей территории государства или в отдельных регионах, не обязан согласовывать свои действия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (обязательным является только утверждение Указа Президента Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации <2>).
--------------------------------
<1> См., например: Закон СССР от 3 апреля 1990 г. N 1407-1 "О правовом режиме чрезвычайного положения"; Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении".
<2> Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. См.: часть 2 статьи 4 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении".
Введение особого правового режима чрезвычайного положения на объектах транспортного комплекса (водном, воздушном, железнодорожном) Российской Федерации действующим чрезвычайным законодательством Российской Федерации не предусматривается <1>.
--------------------------------
<1> "Чрезвычайное положение означает вводимый... на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений..." См.: часть 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении".
Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность привлечения к административной ответственности лиц, виновных только в нарушении требований режима чрезвычайного <1> (но не военного) положения.
--------------------------------
<1> См.: глава 20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря.
Таким образом, чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, объявляемых на всей или отдельной территории Российской Федерации при наличии реальных внутренних угроз личности, обществу или государству. На данной территории его действие, носящее по преимуществу властно-императивный характер, распространяется на всех индивидуальных и коллективных субъектов преимущественно административного права.
15.7. Административно-правовой режим, устанавливаемый
на территории проведения контртеррористической операции
Уровень преступности в Российской Федерации продолжает оставаться высоким и составляет около 230 человек на 100 тысяч населения. В европейских государствах он колеблется от 60 (скандинавские государства, Дания) до 90 человек (Испания, Англия) на 100 тысяч населения.
В 2008 году правоохранительными органами России было зарегистрировано 3209862 преступления, из них органами внутренних дел - 2997642 преступления <1>. Структура совершенных преступлений имела следующий вид: тяжких и особо тяжких - 851392; причинивших значительный ущерб, совершенных в крупном либо сопряженных с извлечением дохода в особо крупном размерах - 312093; экологических - 44883; террористического характера - 642; экстремистской направленности - 460; убийств и покушений на убийство - 20056; умышленных причинений тяжкого вреда здоровью - 45436; изнасилований и покушений на изнасилование - 6208; разбоев - 35366; грабежей - 243957; краж - 1326342; мошенничеств - 192490; присвоений и растрат - 72142; вымогательств - 9953.
--------------------------------
<1> См.: Рашид Нургалиев. МВД России: особенности становления и развития // Российская газета. 2009. 28 июля.
В Российской Федерации формируется законодательная база, предназначенная регламентировать порядок федерального вмешательства в рамках борьбы с терроризмом. Террористические преступления являются резонансными и в соответствии с законодательством Российской Федерации являются одним из оснований введения в действие Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении". Наряду с Конституцией Российской Федерации и Уголовным кодексом Российской Федерации Федеральный закон "О противодействии терроризму" определяет правовые и организационные основы этой борьбы в Российской Федерации.
Противодействие терроризму подразумевает деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по следующим взаимосвязанным направлениям: предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
Следует отметить разницу между двумя понятиями - антитеррористическая и контртеррористическая борьба. Понятие "антитерроризм" предполагает реакцию на уже свершившиеся теракты. Понятие "контртерроризм" предполагает активную наступательную деятельность по их предотвращению или решение проблемы до ее возникновения.
Вначале на законодательном уровне <1> контртеррористическая операция понималась как "специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции".
--------------------------------
<1> См. ст. 3 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" (1998 г.).
Принятый позже Федеральный закон <1> понятие контртеррористической операции сформулировал следующим образом: "комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта".
--------------------------------
<1> См. подпункт 5 пункта 5 статьи 3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму".
Зона проведения контртеррористической операции включает в себя "отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция".
В целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства по решению должностного лица, принявшего в рамках имеющихся полномочий решение о проведении контртеррористической операции, в пределах территории ее проведения может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период ее проведения.
Решение о введении правового режима контртеррористической операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений) и решение об отмене правового режима контртеррористической операции подлежат незамедлительному обнародованию.
3. На территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, на период проведения контртеррористической операции допускается применение следующих административно-предупредительных и административно-пресекательных мер, носящих временный характер (статья 11):
1) проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов - доставление указанных лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные органы) для установления личности;
2) удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств;
3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность;
4) ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов;
5) использование транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств дипломатических представительств, консульских и иных учреждений иностранных государств и международных организаций), а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей. Порядок возмещения расходов, связанных с таким использованием транспортных средств, определяется Правительством Российской Федерации;
6) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества;
7) приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи;
8) временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений;
9) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий;
10) ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах;
11) беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом;
12) проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;
13) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
4. На отдельных участках территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, может устанавливаться (вводиться) весь комплекс мер и временных ограничений.
Контртеррористическая операция проводится для пресечения террористического акта, если его пресечение иными силами или способами невозможно.
С учетом накопленного опыта законодатель посчитал необходимым отметить, что решения о проведении контртеррористической операции и о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение.
Впервые на законодательном уровне определено, что в борьбе с терроризмом могут применяться Вооруженные Силы Российской Федерации. Они применяются для (статья 6):
пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами;
пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства;
участия в проведении контртеррористической операции в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом;
пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.
Федеральным законом предусмотрено (статья 7), что Вооруженные Силы Российской Федерации применяют оружие и боевую технику в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в целях устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или в целях пресечения такого террористического акта.
Если воздушное судно не реагирует на радиокоманды наземных пунктов управления прекратить нарушение правил использования воздушного пространства Российской Федерации и (или) на радиокоманды и визуальные сигналы поднятых на его перехват летательных аппаратов Вооруженных Сил Российской Федерации либо отказывается подчиниться радиокомандам и визуальным сигналам без объяснения причин, Вооруженные Силы Российской Федерации применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем принуждения его к посадке. Если воздушное судно не подчиняется требованиям о посадке и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, оружие и боевая техника применяются для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения.
Если при наличии достоверной информации о возможном использовании воздушного судна для совершения террористического акта или о захвате воздушного судна были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его посадки, и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, Вооруженные Силы Российской Федерации применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения.
Понятие "воздушный терроризм" включает в себя: захват воздушных судов и их угон; захват заложников, находящихся на борту самолетов, воздушных судов для удержания и транспортировки заложников, захваченных в других местах. Актами воздушного терроризма считается вывод из строя аэронавигационного оборудования и средств обеспечения воздушных сообщений.
Вооруженные Силы Российской Федерации по решению Президента Российской Федерации и в рамках международных обязательств осуществляют пресечение международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации посредством (статья 10):
применения вооружения с территории Российской Федерации против находящихся за ее пределами террористов и (или) их баз;
использования формирований Вооруженных Сил Российской Федерации для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.
15.8. Административно-правовые режимы, используемые в
защите и охране Государственной границы Российской
Федерации
Постоянно происходящие в мире и в Российской Федерации динамические процессы во всех сферах общественной жизни обусловливают необходимость принятия государством своевременных и адекватных современным реалиям системных мер, предназначенных для надежного обеспечения защиты и охраны государственной границы.
Положения правовых режимов Российской Федерации в сфере защиты и охраны государственной границы тесно связаны с опытом международного сообщества, которое решает проблемы обеспечения глобальной безопасности (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных территорий суши, а также противодействие террористической, радиационной, военной, экологической и других видов опасности).
Важными средствами обеспечения соблюдения административно-правовых режимов защиты и охраны государственной границы являются установление и полномочие на применение принудительных мер, направленных на предупреждение и пресечение нарушений соответствующих режимных установлений.
Среди правовых режимов охраны государственной границы выделяются общие (универсальные) и производные (специальные) режимы. К первым относятся режимы различных отраслей права. На основе отраслевых правовых режимов создаются специальные режимы вторичного, производного уровня, режимы специальных процессов, видов деятельности, специальных объектов (предметов) и территорий.
Административно-правовой режим защиты и охраны государственной границы - это системная совокупность правовых норм и организационных мер, которые обеспечивают в конкретных сферах общественных отношений определенный, в наибольшей степени отвечающий интересам защиты и охраны государственной границы порядок деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, а также порядок поведения отдельных граждан.
Необходимость института административно-правовых режимов в рассматриваемой сфере государственной деятельности РФ обусловливается наличием:
- существующей реальной опасности вооруженных конфликтов;
- противоправной деятельности трансграничных преступных организаций;
- подрывных акций со стороны разного рода экстремистских и террористических групп, наркобизнеса и т.п.
Определенную угрозу для нормального функционирования российского общества представляют терроризм, организованная преступность, коррупция, социальные конфликты, природные и техногенные катаклизмы. Административно-правовому режиму защиты и охраны государственной границы присуще управляющее действие, осуществляемое от имени государства на властно-императивных началах, создающее тем самым субординарные правоотношения между их субъектами.
Обеспечивая государственную безопасность, Россия исходит прежде всего из международно-правового принципа нерушимости границ, тесно связанного с принципом территориальной целостности государства. Одним из элементов этого принципа является неприкосновенность границ. Это означает недопустимость каких-либо посягательств на границы государства, а также недопустимость пересечения границы без разрешения соответствующих властей и договоренности сопредельных государств.
Государственная граница Российской Федерации выполняет следующие две основные функции: обеспечивает безопасность страны; служит передовой линией контактов с другими странами и способствует установлению добрососедских отношений с ними.
Эффективность защиты и охраны государственной границы зависит от следующего ряда взаимосвязанных факторов:
наличия качественной правовой основы деятельности субъектов обеспечения пограничной безопасности, соответствующей потребностям государства;
умения использования на практике юридического инструментария;
надежного закрепления режима охраны границы; наличия достаточного количества сил и средств;
создания специальных федеральных служб Российской Федерации (пограничной, таможенной, миграционной, карантинной и др.);
успешного взаимодействия специальных служб между собой и с другими государственными и муниципальными органами.
Защита и охрана Государственной границы Российской Федерации состоит из следующих основных элементов: режима Государственной границы; пограничного режима; режима в пунктах пропуска через границу; особых полномочий пограничных органов федеральной службы безопасности, ВВС и Военно-Морского Флота.
Охрана Государственной границы осуществляется различными способами и методами, в том числе путем проведения войсковых, оперативных, инженерных, режимных и погранпредставительских мероприятий, проводимых в пределах пограничной зоны в пунктах пропуска через государственную границу, в административных районах, прилегающих к границе, а при необходимости и за их пределами.
Режим государственной границы - это урегулированный законодательством Российской Федерации порядок содержания государственной границы, пересечения ее лицами и транспортными средствами, пропуска их через государственную границу, перемещения через границу товаров и животных, а также решения других вопросов.
С учетом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима государственной границы могут не устанавливаться, характер и содержание устанавливаемых правил могут быть упрощены или изменены.
Пограничный режим - это система правил, регламентирующих порядок въезда, временного пребывания, проживания, передвижения граждан России и иных лиц, производства работ в пограничной полосе, учета и содержания на пристанях, причалах и в пунктах базирования самоходных и несамоходных судов и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения в территориальных и внутренних водах России, в российской части пограничных рек, озер и иных водоемов. Контроль за соблюдением правил пограничного режима в пограничной зоне осуществляется пограничными органами самостоятельно или совместно с органами внутренних дел МВД России.
Основываясь на положениях Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" содержанием пограничного режима являются следующие правила:
- въезд (проход), временное пребывание, передвижение лиц и транспортных средств в пограничной зоне;
- проведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности, массовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий в пограничной зоне;
- порядок учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) средств и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и других водоемов;
- ведение промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и других водоемов.
Установление других правил пограничного режима не допускается. Всякое ограничение граждан в их правах и свободах допустимо только на основании и в порядке, которые установлены Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации".
Пункты пропуска через государственную границу устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлениям министерств и ведомств Российской Федерации, субъектов Федерации, согласованным с пограничными органами, с учетом интересов сопредельных и иных иностранных государств.
В зависимости от тех или иных критериев пункты пропуска через государственную границу являются достаточно разнообразными. По конкретной направленности осуществляемой в них деятельности они могут быть условно разделены на следующие определенные видовые группы:
по видам транспортных средств, пересекающих государственную границу, пункты пропуска подразделяются на железнодорожные, автомобильные, морские, речные, авиационные;
по характеру транспортных перевозок различают грузовые, пассажирские и грузопассажирские пункты пропуска;
по степени удаленности от государственной границы пункты пропуска подразделяются на находящиеся в пределах пограничной полосы и расположенные вне этих пределов;
по государственно-правовой принадлежности лиц, пропускаемых через Государственную границу России, пункты пропуска подразделяются на открытые для пропуска иностранных граждан и закрытые для их пропуска;
по территориальному положению мест осуществления пограничного и иных видов контроля пункты пропуска подразделяются на расположенные в пределах предприятий транспорта и находящиеся отдельно от них.
Кроме того, пункты пропуска бывают смешанными (комбинированными). Через них осуществляется пропуск как российских, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, а также транспортных средств, перемещение пассажиров и грузов. В одном пункте пропуска также могут оформляться различные виды транспортных средств (например, морские и речные суда, железнодорожные и автомобильные транспортные средства).
Железнодорожные, автомобильные, речные и некоторые морские пункты пропуска находятся в приграничной местности непосредственно в местах пересечения международных путей сообщения в пределах пограничной зоны. В других случаях пункты пропуска могут быть удалены от государственной границы на десятки, сотни и даже тысячи километров.
Это характерно для некоторых морских и всех авиационных пунктов пропуска, которые в связи с физическими особенностями среды прохождения границы (водная поверхность, воздушное пространство), экономическими условиями, видами транспортных средств и спецификой их эксплуатации и обслуживания невозможно расположить вблизи границы. Такие пункты пропуска устанавливаются на побережье морей и в глубине территории России, где имеются наземные возможности обслуживания указанных видов транспортных средств (в морских портах, аэропортах).
Под режимом в пунктах пропуска через государственную границу понимается: система организационных и правовых норм, регламентирующих порядок пребывания и передвижения в этих пунктах лиц, транспортных средств, грузов и животных, а также другой деятельности, связанной с пропуском через государственную границу перечисленных выше объектов.
Для решения задач по охране государственной границы пограничные органы широко используют предоставленное им право применять меры административного пресечения. Эти меры направлены на принудительное прекращение (пресечение) противоправных действий, предотвращение их вредных последствий и обеспечение привлечения виновных к ответственности. Законом РФ "О Государственной границе Российской Федерации" определены следующие меры административного пресечения, применяемые пограничными органами:
- административное задержание лиц, нарушивших пограничный режим или режим в пунктах пропуска через границу;
- административное задержание иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших государственную границу;
- личный досмотр задержанных, досмотр и изъятие находящихся при них вещей;
- запрещение в отдельных случаях въезда в Россию или выезда из Российской Федерации лиц, пытавшихся провезти через границу Российской Федерации материалы, предметы и документы, запрещенные к ввозу в РФ или вывозу из РФ, а также предметы контрабанды;