Классификация принципов административного права
Цели и принципы административного права разграничиваются в учебнике Д. Н. Бахраха. Среди принципов административного права он выделяет эффективность, законность, демократизм и федерализм. Указанные принципы раскрываются Д. Н. Бахрахом посредством целей административного права. Например, принцип эффективности раскрывается через создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти в качестве важнейшего инструмента обеспечения потребностей граждан, государства и государственного аппарата; принцип демократизма характеризуется целью обеспечения демократической организации исполнительной власти (государственной администрации); принцип законности проявляется в обеспечении защиты граждан и общества от административного произвола, злоупотреблений, небрежности, некомпетентности1.
Административное право строится на таких принципах, которые свойственны:
1) организации государственного управления и местного самоуправления (принципы так называемого организационного административного права);
2) функционированию государственного управления и местного самоуправления (принципы государственной и муниципальной службы);
3) процессу управления (управленческим процедурам), т. е. процессу совершения административных действий;
4) административно-юрисдикционному процессу;
5) судебному процессу по защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления, от нарушений прав и свобод граждан.
Принципы административного права объединяют общими идеями все входящие в него институты и подотрасли; это законность управления, судебная защита прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений публичного управления, неотвратимость ответственности за нарушение и т. д. Например, институты государственной службы, правового акта управления и административной ответственности должностных лиц во многом базируются на одних и тех же принципах административного права, а именно на обеспечении законности управленческой деятельности, демократизме, соответствии форм и методов управления целям и задачам управления и пр.
При классификации принципов административного права, как и при изучении принципов государственного управления, целесообразно выделять конституционные (политико-юридические) и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизмы построения и функционирования исполнительной власти и государственного управления, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. Конституционные принципы административного права можно различать и по их нормативному закреплению (по источникам правового регулирования). В этом случае они устанавливаются конституционно-правовыми нормами и являются конституционно-правовыми основами административного права. При этом специальные законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие административно-правовые отношения, определяют особые отношения управленческого характера и их основополагающие положения также могут претендовать на статус принципов административного права.
Подводя итог сказанному о принципах административного права, необходимо отметить следующее: перечень принципов не является исчерпывающим. Приведённые принципы относятся к числу наиболее распространённых в административном праве, однако это не означает, что оно ограничивается только ими. Ряд авторов к числу принципов, влияющих на содержание административно-правовых норм, относят такие принципы, как светский характер государства, считают целесообразным особо выделить принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения и т.д1.
Формулировка и содержание принципов не должны рассматриваться в качестве некоей догмы. Их большинство имеет исключения, которые тем не менее лишь подчёркивают общее правило, содержащееся в принципе. Например, исключениями из принципа гласности является режим государственной тайны, использование органами исполнительной власти, наделёнными соответствующими полномочиями (органами федеральной службы безопасности, федеральной службы), сочетания гласных и негласных методов работы.
Оговорки есть и в отношении принципа равенства перед законом. Так, статьёй 1.4 КоАП РФ, закрепляющей принцип равенства перед законом применительно к административной ответственности за совершение административном правонарушении, тем не менее предусмотрено, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определённые государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. Важно лишь, чтобы любое отступление от общего правила, сформулированного принципом, имело под собой, не только правовое, но и в не меньшей степени моральное обоснование. Иными словами, исключений не может быть слишком много, в противном случае существует риск утраты самого принципа.
Ввиду того что государственное управление и административное право - явления разнопорядковые, нельзя отождествлять принципы управления и принципы административного права. В отличие от принципов государственного управления принципы административного права - категория юридическая; хотя между ними и имеется тесная взаимосвязь, подменять их друг другом нельзя. Вместе с тем было бы неправильно сводить принципы административного права только к юридическому выражению основных принципов управления.
Принципами государственного управления являются основополагающие начала, руководящие установки, которые определяют правила осуществления данного вида деятельности.
Они отражают наиболее существенные стороны организации и деятельности всей управляющей системы страны.
В системе управленческой, исполнительной деятельности выделяются общие (социально-правовые) и организационные принципы.
Общие принципы государственного управления.
1. Объективность управления. Означает строгое соответствие управленческой деятельности объективным закономерностям, учёт реальных возможностей и действительного состояния объекта управления в процессе принятия управленческого решения. Это исключает возможность субъективного подхода в процессе управления. Отступления от этого принципа всегда влекли за собой ошибки субъективистского и волюнтаристского характера.
2. Законность и дисциплина в управлении. Во всей государственной деятельности незыблемо правило, согласно которому закон обязателен для всех, и до тех пор, пока он не изменён или не отменён полномочным органом, все государственные органы, должностные лица, граждане и общественные организации обязаны строжайше его соблюдать. Конституция РФ в прямой форме закрепила принцип законности как основу деятельности Российского государства и всех его органов. Государственная дисциплина означает повиновение порядкам и правилам, установленным полномочными органами государства, основанным на законах, выполнении распоряжений начальников.
3. Конкретность управления. Этот принцип означает, что в процессе каждого единичного управленческого цикла необходимо строго учитывать конкретные ситуации, т.е. конкретные условия и факторы, влияющие на осуществление поставленной задачи1.
4. Участие граждан в управлении. Непосредственное право граждан участвовать в управлении государством закреплено в Конституции РФ. Обозначены и организационные формы такого участия:
- право участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст.32 Конституции РФ);
- право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.33 Конституции РФ);
- проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст.31 Конституции РФ);
- создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст.30);
- знакомиться в органах государственной власти с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы (ст.34 Конституция РФ).
5. Эффективность управления. Суть данного принципа заключается в том, чтобы достигнуть целей управления при наименьших затратах сил, средств и времени.
6. Сочетание централизации и децентрализации. Соблюдение этого принципа предполагает сочетание интересов России, её субъектов и местного самоуправления.
Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к снижению роли федеральных субъектов управления, а с другой - к мелочной опеке, к ограничению самостоятельности нижестоящих субъектов управления при осуществлении оперативных функций управления.
Организационные принципы:
1. Отраслевой принцип выступает в качестве основного в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность. Здесь каждый из объектов отрасли, независимо от того, на чьей территории он расположен, управляется из центра через соответствующие министерства и ведомства и подчинённые органы на местах.
2. Территориальный принцип. Суть этого принципа состоит в формировании аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Территориальный принцип позволяет обеспечивать комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области, округе, городе и т.д.).
3. Линейный принцип. Здесь каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении своих подчинённых всеми правами и функциями управления. Линейный принцип обычно применяется при организации небольших по численности групп и коллективов работников и там, где работа относительно несложна и не требует узкой специализации. Наиболее часто на этом принципе строятся низовые аппараты при управлении непосредственно исполнителями, которые не имеют подчинённых.
4. Функциональный принцип. На основе этого принципа формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые, осуществляют надведомственные функции управления (статистика, стандартизация, метрология и др.)
Функциональный принцип применяется также при сложных структурах аппаратов исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель не в состоянии лично реализовать все функции органа. В этих случаях образуются и действуют подразделения, реализующие координационные и обеспечивающие функции (кадровую, финансовую, функцию планирования работы органа и др.).
5. Принцип двойного подчинения. Этот принцип обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учётом местных условий и особенности субъектов Федерации, региональных органов исполнительной власти.
6. Рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительской деятельности.
7. Ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы предполагает, что за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей их можно привлечь к дисциплинарной или иной ответственности.
8.Сочетание единоначалия и коллегиальности. Единоначалие и коллегиальность - это две формы устройства органов и организации их деятельности.
Коллегиальное устройство органа государственного управления выражается в том, что он сам есть коллегия. Управленческие решения таким органом принимаются коллегиально. Единоначалие выражается в том, что во главе органа стоит единоличный руководитель.