Задачи и функции правоохранительной службы
В сфере административной реформы в России происходят существенные трансформации механизмов государственного управления, формируется современная система государственной службы. Одним из ее видов является правоохранительная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан на соответствующих должностях в государственных органах, призванная осуществлять функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступностью.
Организация правоохранительной службы в настоящее время не в полной мере соответствуют целям и задачам социально-экономического развития страны. Последствия такого состояния проявляются практически во всех областях жизни: во внутренней, в межнациональной и международной политике, в экономике и в сфере безопасности. Такое положение во многом обусловлено слабой проработкой задач, функций, принципов организации и функционирования правоохранительной службы, недостаточным профессионализмом и компетентностью ее сотрудников.
Правоохранительная служба занимает самостоятельное место в системе государственной службы Российской Федерации и это во многом обусловлено особыми задачами и функциями ее структурных подразделений.
В качестве правового института правоохранительная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений.
Как часть государственного аппарата, на который возложено выполнение исполнительных и распорядительных функций, правоохранительная служба представляет собой структурное образование, наделенное определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых для реализации возложенных на него задач.
Основной задачей правоохранительной службы является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью, а также предупреждение и профилактика правонарушений, которая осуществляется только на основании закона и в соответствии с законом лицами, состоящими на службе в правоохранительных органах и имеющие специальную профессиональную подготовку. Кроме того, деятельность правоохранительных органов связана с решением и других вспомогательных задач, к которым следует отнести:
- принятие и рассмотрение сообщения о совершении преступления или иного правонарушения;
- непосредственное обнаружение признаков преступления или правонарушения;
- минимизация рисков причинения вреда;
- выполнение обязанностей с соблюдением всех необходимых, в т.ч. процессуальных, требований;
- соблюдение законности.
Однако содержание правоохранительных задач не раскрывается в нормативной и иной литературе, которая преподносит их как нечто само собою разумеющееся. Такой подход нельзя признать удовлетворительным, так как граждане демократического государства должны иметь четкое представление о задачах правоохранительной службы и содействовать их выполнению.
Основу правоохранительной службы составляют правоохранительные органы, представляющие обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои чётко определённые задачи. Эти задачи состоят либо в восстановлении нарушенного права, либо в наказании правонарушителя, либо в восстановлении нарушенного права и наказания правонарушителя одновременно. Выбор той или иной задачи обусловливается в зависимости от возникающей в обществе необходимости в них.
Следовательно, реализация правоохранительных задач имеет четкую направленность на осуществление правовой политики в государстве. Возможность вычленения именно такой политики говорит о ее особого рода воздействии на общество в определенной сфере жизни с целью приведения его к желаемым структурным и функциональным характеристикам. Такое воздействие обеспечивает определенную направленность правоприменения для достижения уголовно-правовой, хозяйственно-правовой, административной, эколого-правовой охраны прав личности в условиях справедливого устройства общества.
Во-первых, ее осуществление нацелено на особую сферу деятельности государства, в которой выделяются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительные элементы содержания власти, устанавливаются основы фактического и правового равенства всех социальных групп и слоев населения, каждого отдельного гражданина перед судом и законом. В силу этого сфера правосудия приобретает самостоятельный характер во всей деятельности государства, чем обусловлено ее закрепление в каждой соответствующей Конституции в качестве отдельного, целостного блока.
Во-вторых, для любой формы правоохранительной деятельности характерно, что посредством ее происходит осуществление определенных функций государства, которые, в отличие от цели правоохранительной деятельности, могут и должны быть различными.
В-третьих, поскольку осуществление правоохранительной деятельности выражается вовне через соответствующую систему органов государства, оно приобретает качество особой формы государственной деятельности.
Последовательность возникновения функций зависит от очередности задач, встающих перед обществом в его историческом развитии, а также преследуемых целей. Эти задачи и цели зависят от реальных условий:
- потребностей и интересов населения;
- экономических возможностей общества;
- нравственного и культурного уровня общества;
- профессионализма государственных служащих и структур и др.
В разные периоды приоритетное значение приобретают те или иные цели и задачи государства, а, следовательно, и различные его функции. На одних этапах развития общества центр тяжести переносится в сферу экономики, поэтому в деятельности государства ключевое место занимает экономическая функция; на других - в сферу политики, тогда повышенное внимание уделяется реализации функций государственной власти и т.д.
Исходя из поставленных задач, правоохранительная служба наделяется соответствующими функциями. Мы полагаем, что эти функции не должны выходить за рамки государственно-правовых функций политической и правовой системы современного демократического общества.
Анализ литературы позволяет определить, что к наиболее значимым признакам функций правоохранительной службы относятся следующие:
- устойчиво сложившаяся предметная деятельность рассматриваемых органов государства в важнейших сферах общественной жизни;
- непосредственная связь между сущностной характеристикой государства и его социальным назначением, которая реализуется в деятельности этих органов;
- направленность их деятельности на выполнение крупных задач и достижение целей, встающих на каждом историческом этапе развития общества;
- соответствие определенным процессуальным формам реализации.
На основе этих признаков, мы сформулируем следующее определение функций правоохранительной службы:
- под функциями правоохранительной службы можно понимать основные направления деятельности государственных и муниципальных правоохранительных органов по решению стоящих перед ними целей и задач.
Именно в функциях проявляется сущность конкретного вида правоохранительной службы, его природа и социальное назначение. Как и основные направления деятельности правоохранительных органов, они не должны отождествляться с самой деятельностью или отдельными элементами этой деятельности.
Функции характеризуют систему правоохранительной службы государства в динамическом развитии. Они связаны с объективными потребностями, устанавливаются в зависимости от типа государства, основных задач, стоящих перед ним, и представляют собой средство реализации этих задач. В функциях проявляется социально обусловленная роль, которую призвано выполнять государство на том или ином историческом этапе своего развития.[2]
В зависимости от продолжительности действия рассматриваемые функции классифицируются на постоянные, которые осуществляются на всех этапах развития государства (например, экономическая функция) и временные, которые прекращают свое действие с решением определенной задачи, как правило, имеющей чрезвычайный характер (например, функция оказания помощи региону, где произошло землетрясение). В зависимости от принципа разделения властей - на законодательные функции (правотворческие), исполнительные (управленческие) и судебные. В зависимости от значения - на основные (например, функция охраны общественного порядка) и неосновные (например, функция рассмотрения споров). В зависимости от того, в какой сфере общественной жизни они осуществляются, - на внутренние функции и внешние.
К основным внутренним функциям правоохранительной службы относится функция охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка, то есть, деятельность государства, направленная на защиту интересов личности и общества, повышение надежности гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка, усиление борьбы с коррупцией, взяточничеством, беспределом криминала.
С делением функций на основные и неосновные согласны не все авторы, полагая, что важность присуща всем направлениям деятельности правоохранительной системы. Однако игнорирование основных функций и выполнение в качестве таковых второстепенных приводит к коллапсу правоохранительной системы, что мы уже наблюдали в середине 1990-х годов, когда молодые милиционеры вместо непосредственных обязанностей вынуждены были большую часть своего времени решать бытовые вопросы, связанные с удовлетворением элементарных потребностей в жилье и жизненном обеспечении. Поэтому мы исходим из того факта, что социальные функции правоохранительной службы являются второстепенными, и вне связи с выполнением основных теряют всякий смысл.
Так, несомненно, к неосновным функциям следует отнести функцию налогообложения, экологическую и культурную функцию. Остальные функции, следует определить в качестве основных хотя бы потому, что количество факультативных функций не может превышать число основных.
Внешние функции правоохранительной службы тесно связаны с внутренними. Их выполнение обеспечивает полноправное существование государства в современном мире, который все больше становится взаимозависимым.
Функция обороны также присуща отдельным правоохранительным органам (например, ФСБ). Она базируется на принципе поддержания достаточного уровня обороноспособности общества, отвечающего требованиям его государственной безопасности; предназначается для защиты суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, пресечения угрожающих жизненно важным интересам России вооруженных конфликтов. Оборона страны предполагает выработку четкой оборонительной стратегии, укрепление оборонной мощи, совершенствование вооруженных сил, охрану государственной границы и т.п.
Конечно же, функция обороны в настоящее время вышла за пределы чисто военного сотрудничества и предполагает противодействие как явным угрозам, так и скрытым, маскирующимся под общеуголовную преступность. Речь идет, прежде всего, о транснациональной организованной преступности.
Правоохранительная служба также выполняет и ряд иных функций в системе управления, обусловленных деятельностью правоохранительных органов не только как субъектов правовых отношений, но также и как участников политических, управленческих, организационных и иных социальных связей.
В зависимости от способов юридического воздействия и результатов преобразования в правовом регулировании общественных отношений следует разграничивать правообразующую, правопрекращающую и правоизменяющую функции правоохранительной деятельности.
Первая связана с расширением сферы правового регулирования, включением в предмет правового регулирования новых общественных отношений, вторая - сужением указанной сферы, третья - изменением характера правового регулирования. Не следует полагать, что функции правоохранительной службы сводятся лишь к защитным мерам. Деятельность правоохранительных органов, в первую очередь, должна быть предупредительной. Поэтому в рамках правоохранительной службы можно выделить правообеспечительное, правовосстановительное, превентивное, компенсационное, карательное направления их деятельности.
Проведенный анализ задач и функций показывает, что эти категории не являются статичными, раз и навсегда установленными. Наоборот, задачи и функции правоохранительной службы подвержены изменениям в соответствии с реалиями конкретного исторического момента. Их система дополняется новыми, ранее не присущими ей элементами, в то время как наиболее устаревшие из них уходят в историю. Процесс обновления функций и задач, поддержание их всегда в актуальном состоянии являются основными направлениями совершенствования правоохранительной службы как правового института.