Сущность исполнительной власти и ее место в системе разделения властей
Демократические преобразования конца 80-х - начала 90-х годов ХХ векам в нашем государстве стимулировали выведение из тени исполнительных органов, их, с одной стороны, легализацию, а с другой - существенное ограничение их свободы нормативно-правовой детализацией их правомочий и функций. Принцип законности, воплощаемый в жизнь, начинает оказывать все более положительное влияние на общую систему функционирования системы исполнения законов. Именно исполнение законов является основной (если не единственной) функцией исполнительной власти в ее современном состоянии. При этом исполнительная власть продолжает оставаться наиболее представительной и властно окрашенной ветвью государственной власти.
Что же представляет собой исполнительная власть? Прежде всего, исполнительная власть - это государственная власть. Последняя, в свою очередь, суть разновидность власти вообще как социального феномена. Вопрос о природе власти является одним из сложнейших философских вопросов. Ответить на него с очевидностью не представляется возможным. Тем не менее, в прикладных целях изучения природы одной из разновидностей власти можно определить ее и как "соответствующее характеру и уровню общественной жизни средство функционирования всякой социальной общности, заключающееся в отношении подчинения воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле" *(9). Иными словами, по своей природе власть - это возможность одного лица или группы лиц вследствие объективных особенностей социальной организации управлять деятельностью других членов социальной общности.
Государственная власть возникает на основе традиционной власти вождей и старейшин, т.е. власти авторитетов, царившей в первобытном обществе, и характеризуется несколькими типичными особенностями, выделяющими ее из различного рода властей:
государственная власть осуществляется специально образованным аппаратом, т.е. органами государственной власти;
государственная власть опирается на возможность государственного принуждения (фактическую монополию на принуждение);
государственная власть организована по территориальному принципу, т.е. связана с конкретным пространством;
государственная власть черпает ресурсы для своего существования, как правило, в системе налогов и сборов;
государственная власть опирается на право как на один из основных инструментов государственного управления.
Исполнительная власть - проявление реализационных, прикладных свойств государственной власти. Исполнительная власть служит инструментом превращения продуктов законотворчества и правосудия в реалии общественной жизни. В руках исполнительной власти (и только у нее) находятся инструменты непосредственного, физического властного воздействия на общество и личность.
Ю.М. Козлов приводит следующие характерные черты исполнительной власти *(10):
исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями;
исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле, т.е. исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или ее механизма;
исполнительная власть - непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей;
исполнительная власть есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле в общегосударственном масштабе;
исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности, т.е. исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности;
исполнительная власть по своей сути правоприменительна;
исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение, т.е. олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией;
исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования и др.;
исполнительная власть выступает как организованный институт, т.е., с одной стороны, весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов; при этом механизм должен быть сам необходимым образом организован.
Соглашаясь с Ю.М. Козловым в приведенных им признаках, выделим главные из них, на наш взгляд. Итак, для того чтобы охарактеризовать исполнительную власть о ней следует сказать следующее:
является органичной и относительно самостоятельной ветвью государственной власти;
является проводником государственной политики в жизнь;
подзаконна по своему характеру и задачам;
объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;
ее деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;
является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера.
Интересен вопрос о соотношении административной власти и власти исполнительной. Согласно мнению Д.Н. Бахраха "исполнительная власть - это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. Таким образом, наделяя административную власть всеми признаками исполнительной власти (в авторском тексте они выглядят следующим образом: вторичность, зависимость от высшей власти; организующий характер деятельности; систематически, постоянно осуществляемая организация; универсальная организационная деятельность; предметный, непосредственный характер организационной деятельности; исполнительно-распорядительный характер деятельности; принудительность; ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация; это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников; это власть подзаконная; это власть подконтрольная), автор ставит возможность трансформации административной власти в исполнительную от наличия двух признаков: подзаконности и подконтрольности власти исполнительно-распорядительных органов. *(11)
Мы же сделаем вывод о том, что понятие "административной власти" гораздо шире понятия власти исполнительной и не может быть с ней сопоставлено лишь по наличию и отсутствию указанных автором двух компонентов. По нашему мнению, административная власть не может быть признана частью государственной власти (как исполнительная), поскольку имеет место и в негосударственном управленческом воздействии (в частности, администрация предприятия осуществляет административную власть в отношении работников этого предприятия).