Глава 9. Организации как субъекты административного права
§ 1. Понятие и содержание административно-правового
статуса организаций
К коллективным субъектам административного права мы относим юридические лица всех категорий и разновидностей. Разобраться в статусах тех коллективных субъектов, которые не наделены властными полномочиями и являются потенциальными участниками управленческого процесса на стороне управляемых объектов, - задача непростая. В научной и учебной литературе по административному праву наиболее часто встречается перечисление коллективных субъектов административного права, не являющихся властными субъектами, в таком виде: "предприятия, учреждения, организации" *(133). При этом, как правило, даются научные определения административно-правовой природы указанных субъектов, поясняется разница в административном статусе, приводятся различные классификации и т.д.
Действительно, в советской административно-правовой науке и советском законодательстве, а вслед за ними и в нормативно-правовых актах обретшей государственную независимость Российской Федерации первое время (до вступления в силу Гражданского кодекса РФ) встречалась подобная идентификация коллективных субъектов права вообще и административного в частности. Однако со вступлением в силу кодифицированного акта гражданского законодательства подобная терминология потеряла актуальность и постепенно покинула нормативно-правовую лексику, в том числе и административных нормативно-правовых актов.
Юридическая техника, предполагающая четкость терминологии нормативно-правового акта, перестала идентифицировать "предприятия, учреждения, организации" с полным спектром юридических лиц российского права и вообще заставила усомниться в правомерности применения термина "предприятие" для обозначения юридического лица. Теперь, желая отразить в нормативно-правовом акте перечень адресатов его норм, законодатель и правоприменитель используют устоявшуюся и довольно удачную терминологию гражданского законодательства в качестве базового критерия. Если же речь идет о детализации определенного административно-правового режима, в рамках которого субъекты административного права действуют в конкретном административно-правовом статусе, то базовая гражданско-правовая категория уточняется параметрами статуса субъекта.
Существует специфическая категория коллективных субъектов административного права, которые не являются субъектами гражданского оборота и являются лишь субъектами административно-правовых отношений (это, прежде всего, общественные объединения, не прошедшие государственной регистрации).
Из этого обстоятельства мы делаем вывод о том, что говорить, например, о предприятиях как самостоятельных субъектах права в контексте действующих норм гражданского законодательства, устанавливающих статус предприятия как имущественного комплекса, совершенно некорректно (существует организационно-правовая форма юридических лиц "унитарное предприятие", но не "предприятие"). Следовательно, и всякая классификация предприятий на производящие продукцию, выполняющие работы и оказывающие услуги также бессмысленно, поскольку предприятие не субъект, а объект общественных отношений, складывающихся как гражданско-правовой, так и в административно-правовой сферах. Примерно такая ситуация складывается и относительно учреждений и организаций. "Учреждение" - это лишь одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации, в то время как "организация" - это в некотором роде синоним термина "юридическое лицо", поскольку все юридические лица в гражданском законодательстве подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации. Однако, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" *(134) выделяет общественные организации в качестве лишь одной из разновидностей общественных объединений, которые, кстати, могут и не иметь статуса юридического лица.
Итак, в качестве подвластных субъектов государственного управления и административного права могут выступать юридические лица и некоторые коллективные субъекты, не имеющие правового статуса юридического лица.
Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания (т.е. государственной регистрации) и прекращается в момент завершения его ликвидации. Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в налоговом органе в порядке, определенном Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" *(135). Данные государственной регистрации включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. Юридическое лицо может быть ликвидировано:
по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами;
по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом деятельности, противоречащей его уставным целям, а также в иных случаях;
вследствие признания несостоятельным (банкротом) коммерческой организации, потребительского кооператива, благотворительного или иного фонда.
Юридическое лицо приобретает как гражданские, так административные права и обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами.
Юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).
Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, а некоммерческие организации - в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Допускается также создание объединений коммерческих и (или) некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов.
Коммерческие организации являются основными объектами управленческого процесса в экономической сфере государственного управления, поскольку именно ими производится большая часть валового внутреннего продукта страны. Именно на корректировку направлений и порядка деятельности коммерческих организаций направлено большинство административно-правовых режимов в сфере частного и государственного секторов экономики, поскольку индивидуальные участники экономического производства - предприниматели без образования юридического лица - составляют незначительную часть управляемых объектов в экономической сфере.
Организационно-правовые формы коммерческих организаций, закрепленные гражданским законодательством, не имеют большого значения для административно-правового статуса этих субъектов. Исключение, пожалуй, составляет такая форма коммерческой организации, как государственные унитарные предприятия, которыми признаются коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними государством (Российской Федерацией или ее субъектом) имущество. Управление государственными унитарными предприятиями осуществляется государством непосредственно. Они являются основой государственного сектора экономики Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Имущество государственного унитарного предприятия находится в государственной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Фирменное наименование унитарного предприятия должно содержать указание на собственника его имущества.
Органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Оно не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Правовое положение государственных унитарных предприятий определяется Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" *(136).
Некоммерческие организации, являясь наименее активными участниками хозяйственного оборота вследствие своих уставных задач, тем не менее, предстают наиболее значимыми субъектами административного права в социальной, культурной, образовательной, частично - политической сферах, выступая ключевым и наиболее активным сегментом гражданского общества, что предопределяет повышенное внимание государства именно к административно-правовому статусу этих субъектов. В связи с указанным обстоятельством административное законодательство, молчаливо принимающее гражданско-правовой статус коммерческих организаций (за исключением отдельных "управленчески" важных их категорий) как должное, значительное внимание уделяет административно-правовому статусу некоммерческих организаций.
Гражданское законодательство закрепляет возможность создания некоммерческих организаций в различных организационно-правовых формах, о которых было сказано выше. Уточнение перечня организационно-правовых форм и статуса указанных организаций осуществлено в специальном административно-правовом акте - Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Этот документ не распространяет свое действие лишь на одну организационно-правовую форму некоммерческих организаций - потребительские кооперативы, статус которых определен Законом РФ от 19 июня 1992 г. N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" *(137).
Итак, некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Формами некоммерческих организаций являются общественные или религиозные организации (объединения), некоммерческие партнерства, учреждения, автономные некоммерческие организации, социальные, благотворительные и иные фонды, ассоциации и союзы, а также в другие формы, предусмотренные федеральными законами.
Общеправовой статус некоммерческой организации сводится к тому, что некоммерческая организация:
считается созданной как юридическое лицо с момента ее государственной регистрации;
имеет в собственности или в оперативном управлении обособленное имущество;
отвечает (за исключением учреждений) по своим обязательствам этим имуществом;
может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде;
должна иметь самостоятельный баланс или смету;
создается без ограничения срока деятельности, если иное не установлено учредительными документами некоммерческой организации;
вправе открывать счета в банках на территории Российской Федерации и за пределами ее территории;
имеет печать с полным наименованием этой некоммерческой организации на русском языке, а также вправе иметь штампы, бланки со своим наименованием, эмблему;
имеет наименование, содержащее указание на ее организационно-правовую форму и характер деятельности;
может создавать филиалы и открывать представительства на территории Российской Федерации.
Органы государственной власти создают государственные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ и осуществляют их полное или частичное финансирование. В пределах своей компетенции они могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе:
предоставление льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, других установленных законодательством целях, с учетом организационно-правовых форм некоммерческих организаций;
предоставление некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;
размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов;
предоставление льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.
Не допускается предоставление льгот по уплате налогов в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и юридическим лицам, оказывающим этим некоммерческим организациям материальную поддержку.
Некоммерческая организация в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, обязана вести бухгалтерский учет и статистическую отчетность, а также предоставлять информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, учредителям и иным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации и учредительными документами некоммерческой организации.
В целях организации государственного контроля за деятельностью некоммерческих организаций законом установлено, что размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны.
Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления некоммерческой организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации.
Высшими органами управления некоммерческими организациями в соответствии с их учредительными документами являются: коллегиальный высший орган управления для автономной некоммерческой организации; общее собрание членов для некоммерческого партнерства, ассоциации (союза). Порядок управления фондом определяется его уставом. Состав и компетенция органов управления общественными организациями (объединениями) устанавливаются в соответствии с законами об их организациях (объединениях).
Основная функция высшего органа управления некоммерческой организацией - обеспечение соблюдения некоммерческой организацией целей, в интересах которых она была создана. К компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией относится решение следующих вопросов: изменение устава некоммерческой организации; определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой организации, принципов формирования и использования ее имущества; образование исполнительных органов некоммерческой организации и досрочное прекращение их полномочий; утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса; утверждение финансового плана некоммерческой организации и внесение в него изменений; создание филиалов и открытие представительств некоммерческой организации; участие в других организациях; реорганизация и ликвидация некоммерческой организации (за исключением ликвидации фонда).
Учредительными документами некоммерческой организации может предусматриваться создание постоянно действующего коллегиального органа управления.
Исполнительный орган некоммерческой организации может быть коллегиальным и (или) единоличным. Он осуществляет текущее руководство деятельностью некоммерческой организации и подотчетен высшему органу управления некоммерческой организацией. К компетенции исполнительного органа некоммерческой организации относится решение всех вопросов, которые не составляют исключительную компетенцию других органов управления некоммерческой организацией, определенную законами и учредительными документами некоммерческой организации.