Правовое регулирование размещения публичных заказов в России в царский и советский периоды
В силу специфики исторического развития законодательства о размещении заказов мы рассматриваем его отдельно, вне общей хронологии формирования и становления конкурентного законодательства. Напомним, что в системе правового регулирования конкуренции и монополии институты размещения государственных и муниципальных закупок занимают свое место в связи с важным значением, которое имеет система размещения заказов для развития предпринимательства и экономики страны. Не случайно поэтому современное российское законодательство о размещении заказов среди целей правового регулирования в данной области называет обеспечение добросовестной конкуренции и содержит немало механизмов, ей содействующих, защищающих конкурентные права предпринимателей, желающих на законных основаниях, в равной конкурентной борьбе получить государственный заказ. Немало конкурентных требований к порядку размещения заказов содержит и антимонопольное законодательство. В целом размещение государственных и муниципальных заказов является комплексным институтом. В значительной части это институт финансового права, точнее такой его подотрасли, как бюджетное право. В то же время система размещения публичных закупок включает механизмы гражданско-правового регулирования. В нашем курсе мы не рассматриваем этот институт с точки зрения исключительно финансово-правового или гражданско-правового регулирования, а акцентируем внимание преимущественно на вопросах обеспечения конкуренции при размещении таких заказов.
Итак, коротко рассмотрим вехи становления института правового регулирования размещения публичных заказов в России.
Заглядывая вглубь истории, можно утверждать, что институт размещения публичных заказов среди частных предпринимателей – в настоящее время государственных или муниципальных заказов – явление не новое как для России, так и для зарубежных государств. Однако в советское время, кроме короткого периода нэпа, о конкурентных формах госзаказа пришлось забыть. Восстановление конкурентной системы госзаказа началось с развитием рыночных реформ, стартовавших к концу 80-х годов. Но немного поподробнее. Как отмечает Е.Ю. Гончаров: «…естественное развитие социальных и экономических отношений привело к возникновению различных форм контактов между государством и частным предпринимательством. Эти контакты складывались стихийно, но по накоплении некоторого опыта возникла необходимость их законодательного регулирования. В России привлечение частных капиталов и предприимчивых людей к обеспечению государственных нужд на определенных условиях происходило издавна, но первые сохранившиеся акты с упоминанием мероприятий – предтеч конкурсных или публичных торгов – относятся к XVII веку»[39]. Так, 7 июля 1654 г., во время царствования Алексея Михайловича, отца Петра Великого, был объявлен Указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. В этом Указе за определенный объем груза (который определялся кулями, возами и пр.) назначалась различная цена – 40 копеек, 55 копеек и 1,5 руб. На таких условиях подрядчик должен был отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового еще не было, но уже появились его основные пункты – публичный заказ, поиск исполнителей, условия. Другие отрывочные сведения XVII в. по сути не сильно отличаются от приведенного выше. Нормативно-правовое регулирование размещения государственных заказов стало особенно активно развиваться со времен Петра I вплоть до советской поры. Первое время после октябрьской революции по инерции институт госзаказа действовал, хотя и носил уже на себе отпечаток советской экономической и политической идеологии. В дальнейшем, особенно после окончания периода нэпа, в силу того, что экономическая жизнь подверглась беспощадной государственной монополизации, национализации и огосударствлению, серьезно говорить о развитом правовом регулировании размещения государственного заказа, об участии частных поставщиков в данных процедурах, конкуренции между участниками заказа в целом серьезно не приходилось. Только «в конце 1980–х гг. решено было осуществить перестройку материально-технического обеспечения и в этих целях обеспечить переход от централизованного фондирования материальных ресурсов к оптовой торговле. Предполагалось, что инструментом новой системы вновь будет государственный заказ. Впервые характеристика государственных заказов была изложена в «Основных положениях коренной перестройки управления экономикой», принятых июньским Пленумом ЦК КПСС в 1987 г.»[40].
Получив первый импульс в конце 80-х годов, правовая основа современной системы государственных закупок в России начала формироваться в 1992 г. с принятием Указа Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» и постановления Правительства РФ от 10 августа 1992 г. «О реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы»[41].