Административная и уголовная ответственность за недопущение, ограничение конкуренции органами власти
До 2007 года КоАП РФ предусматривал незначительное число случаев, когда непосредственно за нарушение норм проконкурентных законов наступала административная ответственность. С весны 2007 года в КоАП были введены статьи, карающие за такие нарушения антимонопольного законодательства, как злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением на рынке, соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов (картели и вертикальные соглашения), недобросовестная конкуренция. Однако нерешенной оставалась проблема применения мер ответственности к должностным лицам, нарушающим требования норм конкурентного права. В КоАП к этому времени почти не было предусмотрено санкций за непосредственное совершение чиновником антиконкурентных действий, запрещенных антимонопольным законодательством. Исключением к этому времени были запреты и санкции статьи 14.9, в которой устанавливалась ответственность и санкции за такие действия администрации, как не предусмотренное законом воспрепятствование, создание барьеров свободному перемещению товаров по территории Российской Федерации. При этом санкция за это правонарушение была крайне незначительна и мало сопоставима масштабу правонарушения <3>.
Таким образом, возникал явный дисбаланс между наличием запретов, установленных для чиновников и органов власти законодательством о конкуренции, и практически полным отсутствием в КоАП РФ мер публичной ответственности чиновников за совершаемые нарушения антимонопольного (конкурентного) законодательства. За большинство нарушений антимонопольный орган и суды не могли, таким образом, привлечь должностных лиц к ответственности. Иногда, правда, открывалась возможность наказать чиновника косвенным образом через наложение штрафа за неисполнение им предписания антимонопольного органа, содержащего требование прекратить нарушение антимонопольного законодательства, например отменить незаконный акт, ограничивающий конкуренцию, однако эти возможности были явно недостаточны для достижения задач защиты конкуренции от незаконных действий и актов публичной администрации. Между тем по статистике более 50% дел, возбуждаемых антимонопольным органом, приходится в России на долю органов власти и/или их должностных лиц" <4>, что свидетельствует о значительной опасности для конкуренции и свободы законного предпринимательства в России со стороны недобросовестно действующих должностных лиц и органов управления различных уровней власти и сфер публичного регулирования.
Отсутствие эффективных механизмов публичной ответственности властных субъектов способствовало безнаказанности и безответственности данных субъектов, препятствовало эффективной защите конкуренции от незаконных действий и актов администрации. Такая ситуация настоятельно подталкивала политическую элиту к принятию более решительных мер, и летом 2009 года <5> в КоАП РФ в рамках так называемого второго антимонопольного пакета мер совершенствования антимонопольного законодательства были внесены изменения, которые существенным образом усилили административную ответственность властных субъектов за нарушения законодательства в области защиты конкуренции.
Ключевыми положениями принятых изменений стали следующие. Во-первых, было установлено соответствие между установленными для публичных властных субъектов запретами Закона "О защите конкуренции" и формулировками составов административных правонарушений по КоАП РФ. Теперь с 2009 года административной ответственности подлежат практически любые незаконные действия (бездействия) и акты должностных лиц и органов публичной администрации, нарушающие требования антимонопольного законодательства, в частности Закона "О защите конкуренции". Ниже мы более подробно остановимся на указанных запретах и санкциях.
Второе существенное изменение касалось характера санкций, устанавливаемых для чиновников за нарушения законодательства. Если ранее в отношении должностных лиц органов власти можно было применить в основном только штрафные санкции, то с 2009 года было установлено правило о возможности применения к должностным лицам, нарушающим антимонопольное законодательство, такого вида наказаний, как дисквалификация, т.е. лишение права занимать публичную должность в период до 3 лет. Появление данной санкции связано с тем, что штрафные санкции сами по себе не всегда достаточно воздействуют на чиновника, особенно если он занимает высокое положение. Занимая коррупциогенную должность, получая нелегальные доходы, имея в качестве устрашения всего лишь обязанность заплатить относительно небольшой штраф, должностное лицо часто не останавливается перед тем, чтобы совершить правонарушение, сулящее большой нелегальный доход, значительно превышающий размер штрафа, который воспринимается как малая неприятность. Поэтому наряду со штрафами необходимы и другие санкции, которые заставили бы властный субъект серьезнее задуматься и, возможно, отказаться от нарушения проконкурентных запретов.
Такой санкцией может быть, в частности, дисквалификация, т.е. запрет занимать должность на определенный срок. В этом случае должностное лицо за нарушение антимонопольного законодательства рискует лишиться своего властного положения, дающего ему уважение, высокий общественный статус и влияние, высокий легальный доход. Выявление же антимонопольными органами виновного и умышленного нарушения им требований конкурентного законодательства и применение дисквалификации в качестве санкции влекут лишение этого блестящего положения.
Теперь несколько подробнее хотелось бы остановиться на видах и соотношении проконкурентных запретов и требований, предусмотренных в отношении властных субъектов основным российским законом в данной области - Федеральным законом "О защите конкуренции" со статьями КоАП РФ, предусматривающими меры административной ответственности за нарушения указанных запретов.
Основные проконкурентные запреты и требования к властным субъектам установлены главой 3 Закона о защите конкуренции. Запреты и требования, предусмотренные данной главой (статьи 15 и 16 Закона), распространяются на деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов организаций, а также государственных внебюджетных фондов и Центрального банка Российской Федерации. Статья 15 предусматривает запреты на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) указанных публичных субъектов, а статья 16 - на антиконкурентные соглашения и согласованные действия с участием властных субъектов.
Перечень запрещенных статьей 15 Закона о защите конкуренции антиконкурентных актов, действий и бездействия является открытым. При этом закон в качестве примеров запрещает типичные виды антиконкурентного поведения, а также, кроме этого, и все иные действия администрации, которые ограничивают конкуренцию. Однако имеются и некоторые исключения. Итак, приведем положения статьи 15 Закона о защите конкуренции:
"Согласно части 1 статьи 15 федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;
7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона".
В части 2 статьи 15 запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Согласно части 3 статьи 15 запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
Нарушению запретов и требований, предусмотренных данной статьей, корреспондирует статья 14.9 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за "ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления".
Согласно данной статье действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
Аналогичные действия, акты или бездействия, если такие должностные лица были ранее подвергнуты административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет.
Указанная статья 14.9 карает не только за нарушения статьи 15, но и некоторых других норм антимонопольного законодательства, устанавливающих запреты на так называемые индивидуальные акты, действия, решения, бездействия субъектов публичной власти.
Административная ответственность за соглашения и согласованные действия с участием должностных лиц и/или органов власти предусмотрена статьей 14.32 КоАП РФ.
Запреты и санкции статьи 14.32 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за антиконкурентные соглашения властных субъектов, соответствуют запретам, установленным статьей 16 Закона о конкуренции, направленной на защиту конкуренции от ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий с участием властных субъектов, а именно федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
Статья 16 запрещает ограничивающие конкуренцию соглашения властных субъектов между собой, а также антиконкурентные соглашения и согласованные действия, в которых одной из сторон или одним из участников является властный субъект, а другой стороной или участником - один или несколько хозяйствующих субъектов.
Статья 16 Закона о защите конкуренции содержит генеральный запрет на осуществление властными субъектами соглашений и согласованных действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и вместе с тем указывает и прямо запрещает наиболее типичные случаи таких действий.
Среди типичных случаев запрещенных законом антиконкурентных соглашений и согласованных действий властных субъектов те, которые приводят:
1) к повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;
2) к экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;
3) к разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);
4) к ограничению доступа на товарный рынок, выходу из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Однако не только эти, наиболее типичные и опасные, но и все другие виды соглашений и согласованных действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, также не допускаются согласно генеральному запрету, установленному в абзаце 1 статьи 16.
Запретам статьи 16 Закона о защите конкуренции соответствуют запреты и санкции статьи 14.32 КоАП РФ. Данная статья устанавливает административную ответственность за соглашения и согласованные действия как с участием самих хозяйствующих субъектов (например, за картели), так и за соглашения и согласованные действия с участием властных субъектов, в том числе: а) властных субъектов между собой и б) властных субъектов с хозяйствующими субъектами.
Ответственность за ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия с участием властных субъектов установлена частью 3 статьи 14.32. Согласно данной статье заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов организациями, государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет.
Весьма важно обратить внимание на имеющее нормативную силу примечание к данной статье, которое распространяется на указанную часть 3 статьи 14.32. Примечание указывает, что лицо, добровольно заявившее в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган о заключении им недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или об осуществлении недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий, освобождается от административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные частями 1 и 3 настоящей статьи, при выполнении в совокупности следующих условий:
на момент обращения лица с заявлением антимонопольный орган не располагал соответствующими сведениями и документами о совершенном административном правонарушении;
лицо отказалось от участия или дальнейшего участия в соглашении либо от осуществления или дальнейшего осуществления согласованных действий;
представленные сведения и документы являются достаточными для установления события административного правонарушения.
Освобождению от административной ответственности подлежит лицо, первым выполнившее все условия, предусмотренные настоящим примечанием.
Такова картина основных изменений, последовавших в российском административном законодательстве, регламентирующем вопросы административной ответственности в 2009 году. За рамками настоящего обзора остались некоторые менее значимые в концептуальном плане частные вопросы и случаи административной ответственности властных субъектов, в том числе за такие действия, как непредставление информации, уведомлений антимонопольному органу, неисполнение решений и предписаний антимонопольного органа.
Указанные выше новые нормы статей 14.9 и 14.32 КоАП РФ, дополнившие и изменившие данный Кодекс в части увеличения оснований административной ответственности за нарушения властными субъектами антимонопольного законодательства и возможности применения к должностным лицам такого наказания, как дисквалификация, безусловно, усилили и придали некоторую завершенность, целостность системе мер, направленных на эффективное противодействие антиконкурентному поведению властных субъектов. В условиях неразвитости и фактического неприменения в современной России уголовно-правовых средств защиты конкуренции от незаконного поведения как хозяйствующих субъектов, так и властных субъектов, основными средствами публично-правовой защиты конкуренции выступают формы, методы и механизмы, предусмотренные нормами административного права. В том числе большое значение придается эффективному применению мер административной ответственности. Указанные изменения в административной ответственности властных субъектов, как ожидается, должны существенно улучшить ситуацию в сфере защиты конкуренции