Межбюджетных отношений
Министерством финансов разрабатывается бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 года. С учетом такого долговременного характера действий и возможных последствий предпринимаются определенные шаги в направлении развития межбюджетных отношений.
Основными задачами по совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами на ближайшие годы являются:
1)продолжение работы по приведению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий;
2) формирование новых стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
3) совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований;
4) формирование нового качества финансового менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами.
Приведение расходных обязательств в соответствие с разграничением полномочий.Завершение очередного этапа совершенствования разграничения полномочий предполагает уточнение состава расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Ежегодно число передаваемых полномочий Российской Федерации субъектам РФ увеличивается. Такая передача полномочий обеспечивается необходимыми финансовыми ресурсами. Однако объективно региональные и муниципальные власти не заинтересованы в максимально эффективном исполнении полномочий органов власти другого уровня, а механизмы мониторинга эффективности исполнения делегированных полномочий недостаточно проработаны.
Предполагается возможность пересмотра сложившейся системы разграничения полномочий с целью уменьшить число делегируемых полномочий, а также закрепить за каждым уровнем власти те полномочия, которые могут быть наиболее эффективно выполнены данным уровнем власти, закрепить часть делегируемых полномочий за региональными и местными уровнями власти с одновременным увеличением доходов соответствующих бюджетов либо передачей отдельных расходов на федеральный уровень.
Определился круг полномочий, финансирование которых в настоящее время осуществляется практически полностью за счет средств федерального бюджета, но которые относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Такие полномочия в перспективе должны войти в состав расходных обязательств субъектов Федерации, а в переходный период — софинансироваться Российской Федерацией в уменьшающейся пропорции.
Формирование стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.В целях обеспечения стабильности исполнения обязательств субъектов Российской Федерации при возникновении временных кассовых разрывов, а также при неблагоприятных изменениях рыночной конъюнктуры, влияющих на доходы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, представляется целесообразным формирование за счет доходов региональных резервных фондов, средства которых могут быть использованы только при наступлении указанных обстоятельств. Рекомендуется создавать фонды финансовых резервов, прежде всего, регионам, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться симметрично экономической конъюнктуре в регионе (увеличиваться при экономическом росте и значительно снижаться в случае экономического спада).
Закрепленное в 2006—2008 гг. положение о замене дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы физических лиц, учитывает многообразие типов муниципальных образований, различия в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале. Это является дополнительным инструментом повышения заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании налогового потенциала соответствующего муниципального образования. Предполагается закрепить данное положение на постоянной основе.
Важным шагом на пути приведения бюджетного федерализма в России в соответствии с его фундаментальными принципами стало закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней бюджетной системы. В то же время закрепленные по единым нормативам доходные источники способствуют увеличению различий в уровне бюджетной обеспеченности отдельных публично-правовых образований, так как не учитывают присущие им особенности, в том числе уровень экономического развития и налоговый потенциал. В результате бюджетная асимметрия муниципальных образований в некоторых субъектах Российской Федерации может достигать нескольких десятков раз.
Согласно действующему законодательству изменение дополнительных нормативов отчислений в бюджеты поселений и муниципальных районов (городских округов) не допускается лишь в течение одного финансового года. Поскольку целью замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными отчислениями является создание стимулов у местных органов власти к принятию мер, направленных на увеличение налоговой базы, то закрепление дополнительных нормативов на один год представляется недостаточным.
Данные решения положительно скажутся на росте доходов населения в среднесрочной перспективе. Поэтому велика вероятность того, что местные власти не будут заинтересованы в росте налоговой базы по дополнительно закрепленным налогам, так как в следующем финансовом году дополнительные нормативы по данным налогам могут быть значительно сокращены при росте (при прогнозе роста) налоговой базы и одновременно уменьшатся дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так как налоговый потенциал муниципалитета возрастет.
Таким образом, представляется правильным закреплять подобные дополнительные нормативы отчислений на среднесрочную перспективу либо в рамках трехлетнего бюджета (на три года), либо отдельными законодательными актами субъектов Российской Федерации на срок от трех до пяти лет.
Совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов региональным и местным бюджетам.В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Формирование и распределение межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства РФ. В то же время резко возросла доля узкоцелевых межбюджетных трансфертов, что негативно сказывается на укреплении финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований.
В связи с этим наиболее актуальной является задача консолидации отдельных узконаправленных каналов предоставления средств федерального бюджета с целью стимулирования модернизации соответствующих отраслей социальной сферы. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственную политику в соответствующей сфере, внесут предложения по объединению ряда субсидий, администраторами которых они являются, преимущественно в одну — на осуществление программ модернизации соответствующей отрасли в целом, в том числе на реализацию приоритетных национальных проектов.
При этом органом, осуществляющим государственную политику в соответствующей сфере, должен быть предложен перечень показателей, характеризующих качество бюджетных услуг, их целевых значений, а также концепция действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основе которой ими будут разрабатываться программы действий с учетом региональных особенностей.
Такой подход реализован в постановлении Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».
В последнее время в федеральное законодательство были внесены изменения, направленные на увеличение прозрачности и предсказуемости межбюджетных трансфертов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Представляется целесообразным распространить данные нормы на межбюджетные отношения между субъектами Федерации и муниципальными образованиям.
Если проект бюджета субъекта РФ составляется и утверждается на три года, в целях повышения возможностей регионов выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных районов (городских округов) при изменений показателей, используемых при расчете на очередной финансовый год и плановый период, то представляется целесообразным предоставить субъектам Федерации право утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными районами (городскими округами) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в установленных законом размерах.
Повышение качества финансового менеджмента региональных и муниципальных финансов.Составляемые финансовые планы (бюджеты) должны быть в обязательном порядке ориентированы на достижение конечных результатов социально-экономического развития субъекта РФ. Кроме того, показатели прогнозирования бюджетных доходов и расходов предполагается соотнести с параметрами документов комплексного планирования социально-экономического развития субъектов Федерации.
Должны быть сформированы стимулы к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. Условием, обеспечивающим надлежащее качество финансового менеджмента, может быть расширение бюджетных возможностей для субъектов Федерации и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия на субъекты РФ и муниципальные образования, в которых качество финансового менеджмента не обеспечивает реализацию прав граждан на услуги и гарантии, предоставляемые органами государственной власти.
Представляется возможным законодательно закрепить дополнительные возможности и ограничения для субъектов Федерации не только в зависимости от дотационности, но и от качества управления региональными финансами.
При этом критерии качества управления финансами субъектов РФ должны устанавливаться нормативным правовым актом Правительства РФ не менее чем за полугодие до начала очередного финансового года, с целью возможности их учета на стадии бюджетного планирования. По завершении финансового года составляется рейтинг качества финансового менеджмента, в котором субъекты Российской Федерации подразделяются на три группы: с высоким качеством финансового менеджмента, с надлежащим качеством финансового менеджмента и требующие санации.
С целью формирования такого рейтинга будут разработаны показатели оценки эффективности использования бюджетных средств для органов власти субъектов РФ и муниципальных образований, увязывающие полученный результат деятельности в части предоставления бюджетных услуг и объем затраченных на эти цели средств. Показатели будут использоваться не только при формировании рейтинга регионов, характеризующего качество финансового менеджмента, но и смогут служить инструментом оценки деятельности главных распорядителей бюджетных средств в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Рейтинг качества управления региональными финансами подлежит обязательному опубликованию.
В 2007 г. осуществлен первый опыт по оценке эффективности управления региональными финансами с поощрением субъектов Федерации. Министерством финансов Чувашской Республики предоставлен отчет об итогах реализации Программы реформирования региональных финансов республики на 2006-2008 годы. Со всеми поставленными задачами программы финансовый менеджмент Республики справился успешно: проведена реформа бюджетного процесса и управления расходами, осуществлен переход к бюджетированию, ориентированному на результат; проводится административная реформа, усовершенствована система финансирования инвестиций, созданы условия для доходной базы.
За эффективную реализацию программы Чувашии был выделен грант из Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов в сумме более 70 млн. рублей. Успешное осуществление ряда амбициозных республиканских проектов явилось результатом грамотного и эффективного управления общественными финансами.
Реализация предлагаемых мер по повышению качества управления государственными и муниципальными финансами в стране должна обеспечить дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.