Тема 3. Становление антимонопольного законодательства
- 12
Нет, и не может быть эффективной, социально ориентированной экономики без вмешательства государства и активной деятельности со стороны всех субъектов входящих в систему рыночных отношений. За государством всегда сохраняются классические функции, такие, как: обеспечение свободы предпринимательства и нейтрализация возможностей оказания давления со стороны отдельных рыночных субъектов, стимулирование деловой активности населения и борьба с монопольными тенденциями.
Система государственного регулирования экономики, сформировавшаяся во всех индустриально развитых странах, в качестве обязательного элемента предусматривает создание благоприятных условий для развития конкурирующей среды на рынке товаров и услуг. Конкурентное право является важнейшей составляющей экономической политики государства во всех странах с развитой рыночной экономикой.
Конкурентное право (антимонопольное регулирование) охватывает юридические правила экономического действия, которые касаются определенного поведения участников на конкурентных рынках.
Антимонопольное регулирование - это целенаправленная государственная деятельность, осуществляемая на основании и в пределах, допускаемых действующим законодательством, по установлению и реализации правил ведения экономической деятельности на товарных рынках с целью защиты добросовестной конкуренции и обеспечения эффективности рыночных отношений.
Но, по мнению некоторых ученых, мир антимонопольного регулирования напоминает «Страну чудес»: все вроде бы есть и в то же время не есть. Это мир, в котором конкуренцию превозносят как базовую аксиому и руководящий принцип, но «слишком большую» конкуренцию порицают за «безжалостность». Это мир, в котором действия, направленные на ограничение конкуренции, считаются преступлением, если их предпринимают бизнесмены, и восхваляются за «просвещенность», если их инициирует государство. Это мир, в котором закон столь неоднозначен, что бизнесмены ни коим образом не могут узнать, будет ли то или иное действие объявлено незаконным, до того, как услышат вердикт судьи — постфактум[1].
Одним из первых примеров регулирования деятельности направленной на монополизацию рынка стал закон Lex Julia де Annona, принятый в Римской республике около 50 г. до нашей эры и направленный на регулирование торговли зерном. В последующем санкции, которые прежде были направлены против монополий зерна, были расширены на монополии всех видов, кроме того, штрафы за преступление были увеличены. Несмотря на принятые строгие меры, жалобы связанные с попытками монополизации продуктов продолжали адресоваться римскому сенату.
Самое серьезное препятствие к действию законодательства возникало, как ни парадоксально, со стороны государства, во время экономического кризиса, в третьем столетии нашей эры, в целях пополнения казны осуществлялась продажа монополистических прав.
К началу четвертого столетия влияние монополии на общественность стало настолько существенно, что Diocletian, в 301 г. нашей эры, выпустил Указ о регулировании цен, устанавливающий систему максимальных цен. Со смертью Diocletian указ был отменен.
В 483г. нашей эры, Император Zeno выпустил Указ против монополий, в котором осуществлялось осуждение любого вида монополистической власти, в том числе и разрешенной государством. Таким образом Указ Zeno отменял монополистические права, предоставленные предыдущими Императорами.
После падения Римской империи пошло много столетий прежде, чем стали ясны и заметны тенденции формирования экономической и юридической жизни Европы[2].
Первым упоминанием в законодательстве России, направленным на регулирование деятельности крупных экономических субъектов, можно считать «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» (1845 года) принятое царствование Николая I. Царский указ предусматривал уголовное наказание за «стачки» - то есть за картельные сговоры. Согласно статье 1615 за это предусматривались весьма серьезные наказания.
Принятый в 1889 в Канаде закон «О предотвращении и подавлении объединений, направленных на ограничение торговли» («Act for the prevention and suppression of combinations formed in restraint of trade»)[3] можно считать коренным переломом в преобладающем, в конце девятнадцатого века, либеральном отношении к слияниям компаний и формированию трестов. Основной задачей данного НПА было парламентское намерение поощрить соревнование, продвинуть большую экономическую эффективность и укрепить положение Канады на мировых рынках.
В США на исходе XIX столетия как серьезную положительную динамику приобрели действия направленные на монополизацию рынков за счет формирования трестов, поставившие под угрозу основу основ национальной экономики - конкуренцию. Правительство, практически не регулировавшее свободные конкурентные отношения, было поставлено перед необходимостью защитить свободное предпринимательство, свободу доступа всех частных лиц в любые отрасли хозяйственной деятельности.
В 1890 г. 51-й конгресс США принимает закон Шермана[4] (Sherman Antitrust Act) (Приложение 1), направленный против монополий, выросших после войны между Севером и Югом. Закон Шермана был назван в честь его автора, сенатора Джона Шермана, конгрессмена-республиканца от штата Огайо, председателя финансового комитета Сената[5].
Основные положения закона заключены в его первых двух статьях, посвященных защите конкуренции от незаконных сговоров и монополий. Статья первая гласит: “Каждый контракт, объединение в форме треста или другом виде, сговор, направленный на ограничение свободы торговли и коммерции между несколькими штатами или с иностранными государствами, объявляются незаконными. Всякое лицо, которое заключит любой такой контракт или вступит в любую такую организацию или сговор, признаётся виновным в уголовном преступлении и подлежит наказанию в виде штрафа, не превышающего 5 тысяч долларов, или тюремному заключению на срок не более 1 года, или указанным наказанием по усмотрению суда”. Во второй статье закона говорится: “Всякое лицо, которое монополизирует или попытается монополизировать или объединяется, или сговаривается с другим любым лицом или группой лиц с целью монополизировать любую часть торговли или коммерции между несколькими штатами или иностранными государствами, признается виновным в уголовном преступлении”.
Последующие статьи закона имеют главным образом процессуальное значение. Окружным прокурорам предоставляется право возбуждать ”под руководством генерального прокурора” судебные дела в случае нарушения закона, а окружным судам - рассматривать их. Эти судебные дела могут по усмотрению прокуратуры рассматриваться либо в уголовном, либо в гражданском процессе.
Существенным недостатком акта Шермана является то, что он изобиловал весьма туманными и достаточно поверхностными формулировками. Неудачно были определены даже основные понятия, такие как "трест", "монополизация или попытка монополизации", "монополистическое объединение", "ограничение торговли".
Ограниченность закона Шермана были настолько очевидны, что конгрессом и правительством США время от времени вносятся некоторые незначительные второстепенные изменения и дополнения к этому закону. После президентских выборов 1912 года, президент Вудро Вильсон в своем послании к конгрессу в январе 1914 года предложил реформу антитрестовского законодательства. Вильсон говорил о преодолении неопределенности закона Шермана путем запрещения некоторых конкретных форм предпринимательских действий, ведущих к ограничению конкуренции и установлению монополий, но вместе с тем подчеркивал необходимость охраны интересов “здоровых объединений “.На базе этих предложений конгресс в 1914 году принял два новых антитрестовских закона - “Акт о федеральной торговле комиссии“ (Federal Trade Commission Act) и закон Клейтона[6] (Clayton Antitrust Act).
Закон о Федеральной торговой комиссии был лишь частью всеобъемлющего движения по созданию комиссий. В рамках данных тенденций были так же созданы:
· Комиссия по Межгосударственной торговле
· Комиссия Фондовой биржи.
· Управление гражданской авиацией.
· Федеральная Комиссия Власти (в настоящее время Федеральная энергетической комиссией).
· Управление по контролю за продуктами и лекарствами.
FTC начало свою деятельность 16 марта 1915. Данное ведомство поглощало работу и штат Бюро Отдела Торговли Корпораций (Commerce Department’s Bureau of Corporations), созданного в 1903 по запросу Теодора Рузвельта. FTC[7] подчиняется непосредственно Президенту США и состоит из 5 уполномоченных, назначаемых и отстраняемых от должности Президентом США с совета и соглашения Сената.
Закон Клейтона (Приложение 2) внес достаточно существенные изменения в федеральное антимонопольное законодательство. В разделах закона достаточно тщательно рассматриваются следующие принципы:
· ценовая дискриминация между различными покупателями (Act Section 2, codified at 15 U.S.C. § 13);
· осуществление продаж при условии, что покупателю или арендатору запрещается осуществление сделок с конкурентами продавца или арендодателя (Act Section 3, codified at 15 USC § 14);
· осуществление сделок слияний и поглощений, эффект от которых может существенно уменьшить конкуренцию (Act Section 7, codified at 15 USC § 18).
· если у руководства двух или нескольких компаний стоят одни и те же лица, то, скорее всего, они будут проводить одинаковую политику. Поэтому запрещается быть членом совета директоров двух конкурирующих между собой компаний (Act Section 8; codified at 15 USC § 19).
Таким образом, можно констатировать, что закон Клейтона официально запретил фиксацию цены и ценовую дискриминацию, гарантируя справедливую продажу, признавая антиконкурентными соглашения о фиксации цены, что в свою очередь обеспечило возможность наблюдения со стороны государства за слияниями компаний и продажами.
Разработка антитрастового законодательства была возрождена в 1936 с принятием закона Робинсона-Патмана (Robinson-Patman Act). В целом, закон запрещает дискриминационные по цене продажи, т.е. предложения аналогичных товаров по различным ценам для различных покупателей, влекущие снижение конкуренции. Закон увеличил область запрещенной ценовой дискриминации, был направлен на защиту небольших ретейлеров.
В последующем относительно неэффективные ограничения рассматриваемые в законе Клейтона были усилены законом Celler-Kefauver 1950 и законом Hart-Scott-Rodino 1976 и др. (Приложение 3).
Антитрестовское законодательство и опыт его применения вряд ли можно оценить однозначно. Но одно безусловно: с течением времени, по мере социоэкономической эволюции общества, законодательство изменялось, сообразуясь с тенденциями и характером этой эволюции.
- 12