Понятие, основные черты и сущность местного самоуправления
Понятийная определенность выступает одним из основных условий правильного понимания изучаемых явлений. В настоящее время понятие «местное самоуправления» нормативно закреплено. Однако до правовой дефиниции данное понятие прошло долгий путь в выявлении его сущности и основных признаков.
Самоуправление существовало на всех этапах развития общества и государства: зародилось в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода – как самостоятельное явление общественной жизни, а с определенного периода – как элемент общей организации государственной власти и управления[4].
Один из авторов, чьи исследования имели важное значение для формирования концепции местного самоуправления, немецкий ученый Р. фон Гнейст, провел анализ самоуправления как политического явления и пришел к выводу, что неправильно находить самоуправление в деятельности сословных местных союзов, городских и сельских общин. По его мнению, самоуправление начинается лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или подобные частные формации оказываются подчиненными государству[5].
Уже на ранних стадиях развития местного самоуправления проявляется его неоднозначность, порождающая двойственность его идеалов. Местное самоуправление, с одной стороны, обеспечивает права населения, реализуя местный интерес, в чем проявляется его общественная сущность; с другой стороны, оно выступает в роли проводника общегосударственного интереса, в чем проявляются его черты как государственного института[6].
Таким образом, становятся понятными попытки теоретического осмысления местного самоуправления с различными направлениями исследовательского поиска. На изменение содержания и сущности местного самоуправления влияло множество экономических, социально-политических, идеологических и иных факторов. Отсутствие единого представления о местном самоуправлении дополнялось постоянно меняющимся его функциональным предназначением, предопределяемым верховенством государственно-правовых или общественно-политических ценностей.
Понятие «местное самоуправление» долгое время носило научный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного самоуправления. Более того, само словосочетание «местное самоуправление» как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России, было заимствовано государствоведами (self-government) в Англии в позапрошлом веке. В США этому термину соответствует «местное управление», во Франции – «децентрализация».
Сам термин «местное самоуправление» введен в научный оборот в ходе городской и земской реформ 1864 г. и 1870 г. Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин.
Общие подходы к местному самоуправлению отражены в трудах известных российских ученых конца XIX – начала XX в. Так, А.И. Васильчиков рассматривал местное самоуправление как базовое народное представительство, которое неминуемо приведет к общему народному представительству. Под местным самоуправлением он понимал участие жителей в решении задач местного значения. «Самоуправлением называется такой порядок, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – земскими обывателями»[7].
В.П. Безобразов рассматривал местное самоуправление как элемент государственной организации[8].
В российских земских кругах популярностью пользовалось определение Н.И. Лазаревского, согласно которому «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые создавали действительность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»[9].
Представляют интерес характеристики самоуправленческих отношений во взглядах представителей движения декабристов, русских социалистов-народников. Так, декабрист Н. Муравьев в своем проекте Конституции под органом местного самоуправления понимал «авторитетную и сильную власть, освященную голосами всего активного населения и несущую в себе гарантию социального порядка» (гл. V, п. 39 конституционного проекта). А.И. Герцен с самоуправленческими общинными российскими традициями связывал осуществление социалистических идеалов. Самоуправляемая община, свободная от "удушающего ига власти", перенявшая и использующая в повседневной хозяйственной деятельности научно-практические знания Запада, сможет развить заложенные в ней задатки и удовлетворить материальные и духовные потребности своих членов. Н.Г. Чернышевский в развитии идей общинной организации видел средство сочетания личного интереса работника с «товарищеской формой производства»[10].
Достаточно часто понятие местное самоуправление становится синонимом самоуправления, если подходить с точки зрения содержания этих понятий, несомненным будет то, что самоуправление шире по объему, чем местное самоуправление (соотносятся как целое и часть).
Самоуправление можно рассматривать в двух смыслах, широком и узком. В широком смысле самоуправление есть внутренняя самоорганизация, внутрисистемное и самодостаточное управление в рамках социальной, политической, трудовой и иной общности людей, органа, организации, необходимые для функционирования соответствующего объекта управленческого (самоуправленческого) воздействия, являющегося одновременно субъектом управления. В узком смысле под самоуправлением понимают решение административных, хозяйственны, кадровых и иных вопросов государственными органами, общественными и другими организациями, опирающимися на демократические принципы выборности и сменяемости руководства на основе выборов, его подотчетности и т.п. Самоуправление предполагает самостоятельный выбор целей и путей их достижения самоуправляющимися структурами при сохранение взаимодействия, со сменными и иерархическими иными структурами, а при отсутствии такого взаимодействия, достигаемого согласованием и соподчинением целей разных общественных структур и компонентов[11].
Самоуправление строится на саморегуляции, самоорганизации и самодеятельности и выражается в следующем:
- принадлежность власти всему коллективу;
- осуществление власти коллективом непосредственно либо через выборные органы;
- совпадение субъекта и объекта управления (народ – народом);
- регулирование путем совместного принятия решений;
- совместное ведение общих дел, самостоятельная ответственность за осуществляемую деятельность, за принятые решения;
- защита общих интересов.
Местному самоуправлению присущи все перечисленные признаки (помимо местного населения, самоуправление признается в целом за народом, в принципе, любого демократического государства, а также, например, за социальными группами, реализующими свою активность в общественных объединениях).
В теории российского муниципального права существует достаточное количество определений понятия местного самоуправления. Каждый автор делает акцент на определенном аспекте местного самоуправления, который с его точки зрения является наиболее существенным. Причина тому в том, что местное самоуправление является многогранным явлением, которое достаточно трудно выразить одним определением.
Сегодня можно говорить о том, что феномен местного самоуправления имеет четыре аспекта отражения в политико-правовой реальности:
Во-первых, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ),т.е. местное самоуправление является одним из фундаментальных и базовых принципов организации и функционирования нашего общества и государства. Данный принцип, гарантируемый государством, определяет систему управления нашего демократического правового государства.
Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (чем в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центральных и местных органов.
Во-вторых, местное самоуправление есть особая самостоятельная форма осуществления народом принадлежащей ему власти (ст. 3 Конституции РФ). Анализ содержания статьи 3 Конституции РФ позволяет заключить, что многонациональный народ Российской Федерации может осуществлять свою власть непосредственно, через представительные органы власти и местное самоуправление.
В-третьих, местное самоуправление– это право граждан местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное ведение местных дел. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» граждане РФ осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления.
В-четвертых, местное самоуправление–этодеятельность населения по решению вопросов местного значения. В соответствии со статьей 130 Конституции РФ местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Самостоятельность муниципальной власти выражается в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, структура этих органов определяется населением самостоятельно, свое правовое закрепление получает в уставе муниципального образования. Также у местной власти свой предмет ведения и свой круг полномочий[12].
На основании указанных подходов к осмыслению рассматриваемого политико-правового феномена, разные ученые пытаются сформулировать его определение. Так, например, В.И Фадеев, под местным самоуправлением понимает систему организации деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории[13].
В законодательстве местное самоуправление определяется по разному. Так, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3 часть 1).
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах…» в статье 1 содержит следующее определение понятия местное самоуправление– это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Если сравнивать определения Европейской хартии и Федерального закона № 131-ФЗ, то можно выявить одно существенное отличие: право на местное самоуправление по международному акту принадлежит местным органам власти, а по российскому закону – прежде всего, непосредственно населению. И действительно, российское определение наиболее полно отражает сущность местного самоуправления как разновидности самоуправления: население само управляет собственными делами. Однако эту вполне оптимистичную идею не так легко воплотить в жизнь, поскольку необходимо учитывать теснейшее переплетение, а также столкновение индивидуальных, коллективных, классовых и общесоциальных интересов. Реализация этих интересов опосредуется через деятельность субъектов разного уровня и вида. Зачастую субъекты запросов и субъекты их непосредственного осуществления не совпадают. Между множеством первых и вторых образуются сложные связи. Поэтому на сегодняшний день наиболее реалистичной представляется точка зрения, согласно которой самоорганизующиеся структуры нуждаются в управленческой организации. Поэтому, то определение местного самоуправления, которое содержится в российском законе, это скорее не констатация того, что есть в реальной действительности, а правовая цель, идеальная модель для всех субъектов, на которых распространяется конституционно-правовое регулирование.
Местное самоуправление в России характеризуется особым объектом и особым субъектом. Особым объектом выступают вопросы местного значения. На органы местного самоуправления законом также может быть возложено и исполнение отдельных государственных полномочий.
Местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности по решению вопросов местного значения или исполнения отдельных государственных полномочий. Это означает, что население само управляет собственными и иными предусмотренными законодательством делами. В пределах своих полномочий местное управление есть деятельность самостоятельная.
Особым субъектом выступает население муниципальных образований, т.е. сообщество граждан, постоянно или временно проживающих на определенной территории и составляющих ее население. Территориальные рамки управленческой деятельности низовых коллективов жителей по решению вопросов местного значения законодатель устанавливает с помощью категории «муниципальное образование».
Важнейшей чертой местного самоуправления является собственная ответственность. Практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий населения по решению вопросов местного значения т.е. бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложиться в полной мере на местное самоуправление. Вот почему многое зависит от четкости разделения государственных и местных функций, от того, насколько реален круг вопросов местного значения.
Характерной чертой местного самоуправления является двойственная природа. В нем одновременно сочетаются два начала – общественное и государственное. Муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересах, взаимодействии органов местного самоуправления и государственной власти. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, обладают комплексом полномочий государственно властного характера. Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы и государственного и общественного института[14].