Иерархия муниципальных образований
Двухуровневая организация местного самоуправления, предусмотренная Федеральным законом 2003 г. № 131-ФЗ, предполагает разделение муниципальных образований на муниципальные единицы низового и более высокого уровня. В основу такой дифференциации положены два критерия.
Первый критерий – это характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня – сельские поселения, городские поселения, внутригородские территории городов федерального значения по изначальной редакции Закона 2003 г. разрешают только вопросы местного значения (правда, в редакции Закона от 29 декабря 2006 г. поселения получили право с 2008 г. на осуществление некоторых, указанных в Законе, государственных полномочий и в целом на реализацию иных государственных полномочий, если они не закреплены за конкретным государственным органом). Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ. По объему полномочий муниципальный район и городской округ почти не отличаются друг от друга.
Второй критерий – это место в системе местного самоуправления. Сельские поселения, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения могут быть названы муниципальными образованиями низового, или первичного, уровня, поскольку ниже их муниципальных образований не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями, на части территории муниципального образования может быть организовано только территориальное общественное самоуправление.
Муниципальный район в сельской местности – муниципальное образование более высокого, второго, уровня. В него могут входить как сельские, так и городские поселения (как муниципальные образования). А городской округ – это относительно крупное городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, но имеет статус, соответствующий уровню муниципального района. Иначе говоря, городским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоятельным муниципальным образованием[130].
Таким образом, в Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ фактически закрепляется одинаковая двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления. Территория Российской Федерации разграничивается между городскими и сельскими поселениями (низовой уровень), а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов (второй уровень). Однако поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий являются малонаселенными, Федеральный закон содержит исключение из этого правила: на территориях с низкой плотностью населения (плотность населения сельских поселений которых более чем в 3 раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.
Вопрос иерархии муниципальных образований разрешается субъектом Российской Федерации с учетом мнения населения. Проживающего в населенных пунктах. Наиболее сложным представляется разрешение данного вопроса в условиях преобразования субъектов Российской Федерации, которые изначально по-разному подошли к организации муниципальной власти. Например, фактически новая реформа территориальной основы местного самоуправления проведена во всех субъектах Российской Федерации, прошедших процедуру объединения (Пермский край, Красноярский край, Иркутская область, Камчатский край). Наиболее болезненно данный вопрос разрешается в связи с передачей части территории Московской области в ведение города федерального значения Москва – должны быть согласованы традиционная для Российской Федерации двухуровневая организация муниципальной власти части передаваемой Московской области и особый порядок одноуровневой (причем низового уровня) организации местного самоуправления в городе Москве: фактически речь идет о преобразовании всех поселений, муниципальных районов и городских округов бывшей Московской области во внутригородские территории города федерального значения Москва.
В настоящее время в Российской Федерации наметилась общая тенденция сокращения количества муниципальных образований и отказа от двухуровневой организации местного самоуправления. Например, в Нижегородской области в результате череды преобразований вместо 662 муниципальных образований (531 сельского поселения, 79 городских поселений, 48 муниципальных районов и 4 городских округов), созданных по состоянию на 1 января 2009 г. – день завершения переходного периода реформы местного самоуправления, к настоящему времени «осталось» 417 муниципальных образований: объединяются сельские поселения (теперь их 330), а на базе муниципальных районов формируются городские округа (теперь их уже 10).