Система местного самоуправления: понятие, основные элементы
Термин «система местного самоуправления» нормативно не закреплен – в науке и учебной дисциплине муниципального права данный термин отождествляется с термином «организационные основы местного самоуправления» и служит для обобщенной характеристики всех организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления. Поэтому под системой местного самоуправления можно понимать совокупность взаимосвязанных организационно-правовых форм осуществления населением муниципального образования муниципальной власти.
Общие требования к построению системы местного самоуправления закреплены в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». В этом специальном положении детализирована общая норма о народовластии – ч. 2 ст. 3 Конституции РФ гласит: «Население осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Более детально система организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления закрепляется в текущем законодательстве, в частности в главах 5 и 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Можно выделить три группы организационно-правовых форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в России. Другими словами речь идет о том, что в системе местного самоуправления следует выделять три основных компонента:
1) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (или формы непосредственной муниципальной демократии);
2) формы представительной муниципальной демократии;
3) территориальное общественное самоуправление.
В учебной и научной литературе традиционно выделяется два основных компонента в системе местного самоуправления, однако, учитывая, что территориальное общественное самоуправление может осуществляться как посредством форм непосредственной демократии (собрания и конференции населения), так и форм представительной демократии (органов территориального общественного самоуправления), что оно отличается порядком организации и осуществления, иными особенностями, полагаем целесообразным в системе местного самоуправления различать три компонента.
Формы непосредственной муниципальной демократии реализуются путем прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в пределах границ муниципальных образований.
Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется при помощи различных форм прямой демократии, которые условно можно разделить на традиционные формы:
а) непосредственного осуществления населением местного самоуправления – императивные по своему значению:
1) местный референдум;
2) муниципальные выборы;
3) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
4) голосование по территориальным вопросам (изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования);
5) сход граждан;
б) участия населения в осуществлении местного самоуправления – консультативные по своему значению:
6) правотворческая инициатива граждан;
7) публичные слушания;
8) собрание граждан;
9) конференция граждан (собрание делегатов);
10) опрос граждан;
11) обращения граждан в органы местного самоуправления
и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (публичные мероприятия: митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; нормотворческое ходатайство, наказы избирателей и пр.).
Формы представительной муниципальной демократии, т.е. осуществление муниципальной власти через органы местного самоуправления, которые организуют повседневную работу по реализации функций местного самоуправления в муниципальных образованиях.
К органам местного самоуправления относятся:
1) представительный орган муниципального образования,
2) глава муниципального образования,
3) местная администрация,
4) контрольный орган муниципального образования,
5) избирательная комиссия муниципального образования и
6) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Территориальное общественное самоуправление – это «самоорганизацию граждан на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения», как было отмечено выше осуществляется как посредством форм непосредственной демократии (собрания и конференции населения), так и форм представительной демократии (органов территориального общественного самоуправления).
К принципам организации системы местного самоуправления можно отнести:
приоритет форм непосредственной муниципальной демократии над иными группами форм,
соответствие задач, определяемых для каждой из форм, их организационным возможностям, а также
многообразие и достаточность форм в каждом муниципальном образовании.
Система местного самоуправления обладает качеством единства, которое в целом обусловлено ролью и функциями местного самоуправления в обществе и государстве.
Единство системы местного самоуправления проявляется в единстве и обязательности общих принципов организации местного самоуправления на территории Российской Федерации, общностью осуществляемых местным самоуправлением функций.
Единство проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь[167].
В целом системность в организации и деятельности местного самоуправления проявляется на разных уровнях территориальной организации государства.
Во-первых, каждое муниципальное образование в силу своей автономности имеет свою собственную систему местного самоуправления, независимую от аналогичной системы другого муниципального образования. Система местного самоуправления в каждом муниципальном образовании по-своему уникальна и должна обеспечивать выполнение всех задач и функций местного самоуправления в данном образовании.
Во-вторых, можно выделять систему местного самоуправления субъекта Российской Федерации, отражающую общее и особенное, что присуще организации местного самоуправления на территории данного субъекта.
В-третьих, системные связи в сфере местного самоуправления находят свое проявление в Российской Федерации в целом. Необходимо учитывать, что автономность системы местного самоуправления муниципального образования не исключает взаимодействие в сфере местного самоуправления не только в границах территории субъекта РФ, с региональными органами публичной власти, но и с общегосударственными структурами, развитие международных и внешнеэкономических связей муниципальных образований[168].