Правовое регулирование муниципальной службы
В ч. 4 ст. 32 Конституции РФ говорится о том, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к гражданской службе. «Многие авторы расширительно трактуют эту норму и обоснованно полагают, что граждане имеют и равный доступ к муниципальной службе»[290]. Ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ гласит: «Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований».
Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих регулируются Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации»[291]. Указанным Законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими.Они являются лицами, замещающими муниципальные должности. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства, но с особенностями, предусмотренными Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ.
В соответствии с ч.1, ст. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации»и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Таким образом, Федеральный закон 2007 г. № 25-ФЗ определяет более широкую правовую базу муниципальной службы, включая в нее решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные акты.
В науке муниципального права муниципальную службу принято рассматривать в трех аспектах:
1) как институт муниципального права. Муниципальная служба представляет собой правовой институт, нормы которого регулируют определенную разновидность общественных отношений, возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения.;
2) как профессиональную деятельность муниципальных служащих на муниципальных должностях, не являющихся выборными/, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также по обеспечению исполнения полномочий органами местного самоуправления;
3) как совокупность людей, находящихся на службе муниципального образования, исполняющих свои профессиональны обязанности на контрактной основе за соответствующее вознаграждение[292].
В соответствии с ч. 1 ст. 2Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)».
Из указанного определения можно вычленить основные черты (признаки) муниципальной службы:
1) профессиональная деятельность соответствующего лица,
2) осуществляется на постоянной основе,
3) предполагает занятие одной из должностей муниципальной службы,
4) замещается лишь на основании договора (контракта).
Только наличие всех перечисленных условий в совокупности позволяет считать лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность (например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится на муниципальной должности, но не по контракту (трудовому договору), а в силу решения представительного органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому договору, а на основании решения представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной комиссии или аппарата представительного органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным служащим)[293].
Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Основными принципами муниципальной службы являются:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4) стабильность муниципальной службы;
5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10) внепартийность муниципальной службы.
Федеральный закон определяет взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, которая обеспечивается посредством:
1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной и должностям государственной гражданской службы;
2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной и государственной гражданской службы;
3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных и государственных гражданских служащих;
4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных и государственных гражданских служащих;
6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.