Организации местного самоуправления
Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в 23001 муниципальном образовании (по состоянию на 1 января 2013 года), в том числе: в 517 городских округах, 1818 муниципальных районах, 1692 городских поселениях, 18717 сельских поселениях и 257 внутригородских муниципальных образованиях г. Москвы и Санкт-Петербурга.
Приближение власти к населению было одной из основных целей муниципальной реформы 2003 года. На большей части территории страны местное самоуправление на тот момент осуществлялось в основном в административных районах и крупных городах. Приближение к населению означает «понижение» территориального уровня местного самоуправления до конкретных поселений, что соответствует его природе: ведь именно поселения являются местами компактного проживания людей, где жители объединены общими муниципальными интересами, образуют местное сообщество, где формируется свой единый хозяйственный и инфраструктурный комплекс. Несколько, и тем более десятки самостоятельных, разрозненных и существенно отличающихся друг от друга поселений никак не образуют местного сообщества.
Сегодня можно констатировать, что одним из существенных достижений муниципальной реформы явилось повсеместное создание поселенческих муниципальных образований как первичного уровня местного самоуправления.
Муниципальный район как межпоселенческое муниципальное образование появился в нынешней системе местного самоуправления потому, что была признана, во всяком случае на современном этапе развития страны, невозможность исключительно на поселенческом уровне решить все вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. В связи с этим была выделена группа вопросов межпоселенческого (межмуниципального) значения, которые и стали вопросами местного значения муниципального района.
Без установление такой двухуровневой модели местного самоуправления (муниципальный район – поселения) невозможно было в принципе четко разграничить компетенции муниципальных образований в привязке к их виду (ранее, в соответствии с Федеральным законом № 154-ФЗ, и село и город-миллионник формально имели одинаковый объем вопросов местного значения, но, понятно, что каждый выполнял тот их объем, который мог), соответственно определить расходные полномочия муниципальных образований, установить соответствие расходных полномочий доходным источникам местных бюджетов и построить единую и управляемую систему межбюджетных отношений.
При этом необходимо отметить, что выбор оптимальных размеров территории муниципального образования является сложной задачей, зависящей от ряда факторов.
Приближение местной власти к населению и интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:
принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании местным сообществом своих общих муниципальных интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением органов местного самоуправления от населения;
принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления местному сообществу, который также требует оптимальной территории, предоставляющей населению максимальную возможность оперативно реагировать на действия местной власти;
принцип доступности органов местного самоуправления и государственных и муниципальных услуг для жителей, не требующий от них слишком большого времени. Выполнение этого условия определяется не только размерами территории муниципального образования, но и развитостью его транспортной инфраструктуры.
Противоположная первой тенденция состоит в укрупнении самоуправляемых единиц в попытке обеспечения на каждой самоуправляемой территории необходимого экономического потенциала. Крайним проявлением этой тенденции является создание городского округа в границах муниципального района с упразднением всех поселенческих образований на его территории, что лежит за гранью действующей законодательной концепции местного самоуправления; пересмотр же этих основ без достаточных на то оснований и вопреки политико-правовой и конституционной логике местного самоуправления повлечет за собой значительные системные социальные, экономические и политические риски.
В практической жизни неизбежно определенное сочетание обеих тенденций. Однако сохранение самоуправленческих начал местной власти, что составляет основное смысловое содержание местного самоуправления как явления социальной действительности, требует подхода к определению территорий местного самоуправления с позиций необходимости и достаточности, имея в виду, прежде всего, интересы местных сообществ и составляющих их жителей.
В то же время огромное разнообразие местных условий предопределяет целесообразность принятия конкретных решений по оптимизации территориальной организации местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с действующим Федеральным законом и с учетом мнения населения, проживающего на соответствующих территориях. Каждое укрупнение муниципальных образований должно быть всесторонне обоснованно с учетом вышеизложенных подходов и не приводить к ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления. При этом территориальные размеры нового поселения должны обеспечивать гражданам нормальную транспортную доступность органов местного самоуправления и организаций сферы услуг. В остальных случаях приоритет должен отдаваться межмуниципальному сотрудничеству.
Сохранение и развитие малых городов, поселений, в особенности сельских, является необходимостью, если мы говорим о сохранении в нашей стране сельских территорий как таковых. Сегодня сельские поселения объединяют типичные проблемы:
особенно низкий уровень собственных доходов местных бюджетов;
острая нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления;
общая деградация агропромышленного производства и утрата производственных мощностей;
демографические проблемы: сокращение рождаемости, естественная убыль населения, низкая привлекательность и перспективность жизни и работы на селе для молодежи;
низкое и постоянно ухудшающееся качество сельской инфраструктуры: сокращение сети сельских школ, медицинских учреждений, объектов культуры и досуга, отделений почты, других социально-значимых объектов.
Один из ключевых вопросов социально-экономического развития сельских территорий – уровень и качество жизни человека на селе, которые остаются на низком уровне и неуклонно снижаются. Показатели смертности и инвалидности в результате болезней сердечно-сосудистой системы, злокачественных новообразований превышают городские показатели на 25-30%, показатели стран Западной Европы – в 2,5-3 раза. Отсюда - высокий уровень смертности и низкая продолжительность жизни на селе: средняя продолжительность жизни мужчин-селян составляет всего 59 лет. В это же время продолжается практика планирования качества жизни по минимальным показателям – прожиточному минимуму и потребительской корзине, что не соответствует природно-сырьевым, финансово-экономическим и социальным условиям страны и самое главное – условиям достойной жизни.
Социально-экономическую политику по развитию сельских территорий необходимо рассматривать как сферу взаимной ответственности государства, муниципалитетов, науки, бизнеса и гражданского общества по обеспечению достойного качества жизни людей, а качество жизни – как критерий эффективности управления. В условиях неравномерности территориального развития только объединение усилий государства, муниципальных образований, бизнеса, науки и экспертного сообщества, гражданских организаций – государственно-муниципально-общественно-частное партнерство в самом широком смысле этого слова -способно вывести те или иные сельские территории на траекторию устойчивого социально-экономического развития.
Для решения указанных проблем сельских поселений была разработана и принята Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года, активно поддержанная жителями села и экспертами. Однако в процессе утверждения в Правительстве России многие конкретные аспекты из нее были исключены.
Для «сопротивления» обезлюдиванию и деградации населения сельских поселений ключевое значение имеет сохранение в них инфраструктуры образования, здравоохранения и культуры. В этой связи важно сохранение в новом Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» положения о необходимости учета мнения населения при решении вопроса о ликвидации сельских школ, и хорошо, что это правило распространено и на случаи их реорганизации. Аналогичные правила необходимо ввести и при решении вопроса о реорганизации учреждений здравоохранения. Вместе в тем вызывает опасения отмена этого порядка для сельских детских садов, а также расплывчатость формулировки «с учетом мнения населения», из которой не ясны ни форма выявления мнения населения, ни его значение (раньше требовалось именно согласие и именно схода граждан).
Именно для сельских поселений может оказаться наиболее эффективным и полезным объединение усилий – межмуниципальное сотрудничество. Поэтому крайне важно устранить те имеющиеся законодательные препятствия и методические лакуны, которые на сегодня имеются в этой сфере.
Полагаем необходимым и целесообразным государственное поручениедля рассмотрения и решения следующих вопросов:
выделение средств для решения задач развития сельских поселений в соответствующих бюджетах отдельной строкой, а также включение отдельных разделов, посвященных развитию сельских территорий, в федеральные и региональные целевые программы;
изучение опыта реализации комплексных программ развития сельских поселений и сельских территорий и рассмотрения возможности их учета при планировании государственной политики на федеральном и региональном уровне;
разработка стратегии пространственного развития в Российской Федерации для создания условий комплексного подхода к организации территории, в том числе – и обязательно – сельских территорий;
разработка и принятие современного федерального закона о становлении и развитии крестьянских (фермерских) хозяйств и государственной поддержки такого развития;
предоставление государственных и муниципальных преференций предприятиям, размещающим производственные мощности в сельской местности, включая субсидирование кредитов, налоговые преференции, содействие лизинговым программам, введение льгот при подключении к инженерным сетям и другие меры;
осуществление бюджетного софинансирования из бюджетов всех уровней развития инфраструктуры сельских поселений, включая социальное жилье, объекты социальной инфраструктуры, водоотведение, газоснабжение, телекоммуникационные сети, строительство и ремонт поселенческих и межпоселенческих дорог;
разработка мер стимулирования межмуниципального сотрудничества между городами – центрами муниципальных районов и сельскими поселениями, между несколькими сельскими поселениями для активизации сбыта и переработки мелкотоварной сельскохозяйственной продукции;
разработка программы развития трудовых ресурсов на селе, позволяющих реализовать меры по сохранению человеческого потенциала, повышению качества и привлекательности рабочих мест в сельской местности;
разработка программы привлечения горожан в сельскую местность, малые города и поселки, программы поддержки переселения в сельскую местность соотечественников из-за рубежа, развития фермерства и иных форм сельскохозяйственного производства;
объявление сохранение школ, амбулаторий и учреждений культуры в малонаселенной сельской местности приоритетной государственной задачей, превалирующей над задачей оптимизации бюджетных расходов, предусмотрев механизмы их полноценного финансирования и обеспечения квалифицированными кадрами и оборудованием, в том числе с учетом задач дальнейшей трансформации сельской школы в социокультурный центр сельского поселения;
предоставить право поселениям распоряжаться землей, государственная собственность на которую не разграничена, и общераспространенными полезными ископаемыми как дополнительными источниками доходов бюджетов сельских поселений.
Необходимыми основаниями для существования и развития сельских поселений должны стать связанные между собой принципы: «шаговой» доступности органов местного самоуправления поселений и муниципальных услуг для жителей; учета интересов местных сообществ и их развития (что, соответственно, повлечет и развитие поселений); инфраструктурной достаточности сельских поселений (в том числе и прежде всего для удобства проживания в них) – каждое сельское поселение должно иметь в соответствии с законом, как минимум, школу, учреждение здравоохранения (как минимум фельдшерско-акушерский пункт), информационно-культурно-досуговый центр (современный клуб), почту, отделение банка, участкового полицейского. При этом необходимо уменьшить количество вопросов местного значения для сельских поселений, сделать их количество и качество оптимальным и посильным для сел-муниципалитетов. В то же время законодательно ввести обязательный для исполнения сельским поселением перечень вопросов местного значения, которые не могут быть переданы на уровень муниципального района. Предусмотреть в Федеральном законе № 131-ФЗ раздельный перечень вопросов местного значения для сельских поселений и для городских поселений. Ввести в перечень преобразований муниципалитетов преобразование городского поселения в сельское и обратно.
С целью сохранения и развития местных сообществ, то есть для сохранения и развития сельского населенного пункта, необходимо сохранять и развивать самоуправленческие начала в населенных пунктах, не являющихся или лишившихся статуса сельских поселений, создавать там формы общественного территориального самоуправления (ТОС, сельские сходы, избранные населением сельские старосты и др.) с правом принимать рекомендательные решения по вопросам местного значения на территории этого населенного пункта.
Полагаем целесообразным сделать правилом формирование представительного органа муниципального района из числа глав поселений и депутатов представительных органов поселений, приведя таким образом в соответствие форму управления районом и «сервисный» (для поселений) характер его деятельности («поселения – для населения, район – для поселений»).
Процесс оптимизация территориальной организации местного самоуправления – как в правовом, так и в практическом плане – выявляет известную недостаточность законодательного регулирования этой сферы.
Одной из основных проблем в этой части является отсутствие единого подхода к территориальной организации Российского государства в целом, при множественности видов его территориального деления. Территориальная организация местного самоуправления выступает в качестве одного из видов организации территории государства, при этом законодательством недостаточно четко определено, как оно соотносится с некоторыми другими его видами (административно-территориальным устройством Российской Федерации и ее субъектов, градостроительным, земельно-правовым, выделением избирательных округов).
О необходимости такого регулирования говорил в начале муниципальной реформы и Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на заседании Государственного совета РФ 23 октября 2002 года: «Полагаю, что единые принципы территориальной организации муниципалитетов должны быть установлены федеральным законом». Эта задача и сегодня не теряет актуальности.
Полагаем необходимым принятие Федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства (территориальной организации) в Российской Федерации, в котором определить правовое содержание понятия «населенный пункт» как родового и его виды (город, поселок, сельский населенный пункт), критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов соответствующим видовым статусом и лишения этого статуса, понятия административно-территориальных единиц и административно-территориального устройства в субъекте Российской Федерации.
Особенно важно установить федеральным законом правовое определение понятия «город», критерии и порядок наделения населенного пункта статусом города и лишения этого статуса, а также дать более определенную корреляцию разных видов населенных пунктов с разными видами муниципальных образований. Особенно это касается корреляции городов с городскими поселениями и городскими округами, а то, например, по буквальному смыслу Федерального закона № 131-ФЗ, поселок может быть городским округом, а город может им не быть, что порой можно наблюдать и на практике.
Именно основные элементы муниципального образования: населенный пункт с его градообразующим инфраструктурным (производственным, жилищно-коммунальным, социально-бытовым, культурно-информационным) комплексом; жители – и существенные характеристики их муниципального коллектива; цель существования и деятельности муниципалитета должны являться основой юридического конструирования и типологизации муниципальных образований. В свою очередь, основу правовой типологизации населенных пунктов должны составить существенные свойства составляющие его элементов: населения, инфраструктурного комплекса, территории.
В связи с этим, вполне правомерно предложение о выделении нового вида муниципальных образований – крупных городов («городских агломераций»), прежде всего из числа городов – центров субъектов РФ, поскольку они «в разы» отличаются от иных городов субъекта РФ и по численности населения, и по занимаемой территории, и по величине инфраструктурного градообразующего комплекса и его качеству, и по целевым функциям. «Городские агломерации» как муниципальные образования могли бы иметь в своем ведении дополнительные вопросы местного значения в ряде сфер деятельности – промышленной и научно-технической политике, здравоохранении, высшем и среднем профессиональном образовании, дорожном строительстве и др. и связанные с этим дополнительные полномочия, и иметь внутригородские муниципальные образования (как еще один особый вид муниципалитетов), как это и рекомендует Европейская хартия городов II (2008 г.), вопросы местного значения и полномочия по их решению которых устанавливались бы в соответствии с федеральным законом уставом такой «городской агломерации», имея в виду, в том числе, сохранение единства городского хозяйства.
Необходимо также привести в соответствие положения Федерального закона № 131-ФЗ и Градостроительного кодекса РФ в части возможности отражения в генеральном плане городского поселения территорий, предназначенных для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, не входящих на момент составления генерального плана в границы соответствующего городского поселения.
Полагаем целесообразным государственное поручениедля рассмотрения и решения указанных вопросов.
Отдельный вопрос – устройство местной власти в малонаселенных и труднодоступных местностях. Территориально в нашей стране такие местности едва ли не преобладают, и, полагаем, что система местного самоуправления, предложенная для относительно населенных местностей, не в полной мере может быть приложена к малонаселенным и труднодоступным территориям и находящимся на них населенным пунктам. Вопрос этот весьма важен и нуждается в изучении, поэтому полагаем необходимым государственное поручениепрофильным федеральным органам государственной власти с привлечением всех заинтересованных сторон для его проработки и соответствующих предложений.
Вопросы оптимизации полномочий местного самоуправления