И делегирования государственных полномочий
Разграничение полномочий между уровнями публичной власти, их оптимизация для местного самоуправления, приведение в соответствие расходных полномочий муниципальных образований доходным источникам их бюджетов было одним из оснований и целью муниципальной реформы. Однако достичь этого, как уже отмечалось, в полной мере не удалось. Более того, за истекшие десять лет, прошедших после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, более чем в полтора раза увеличились перечни вопросов местного значения всех видов муниципалитетов: с 2003 по 2012 гг. количество вопросов местного значения городских округов увеличилось с 27 до 44, муниципальных районов – с 20 до 38, поселений – с 22 до 39. При этом не производились не только компенсация возросших расходов на их решение, но и расчет «стоимости» этих новых полномочий.
Отмечается недостаточный учет природы полномочий при их распределении между уровнями власти. Так, с одной стороны, на органы местного самоуправления подчас возлагаются не свойственные им функции – имеющие по своей природе общегосударственный или региональный характер, либо требующие централизованного подхода, решения силами единой государственной системы органов. Так, неоправданно к вопросам местного значения отнесены: профилактика терроризма и экстремизма; гражданская оборона; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований; мобилизационная подготовка; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; предоставление участковому уполномоченному полиции и членам его семьи жилого помещения, а также помещения для работы на обслуживаемом административном участке.
Отсутствие должного методического, организационного и профессионального обеспечения этой деятельности, которое муниципалитетам трудно, а порой и невозможно осуществить без государственной поддержки приводит порой на практике к недостаточно эффективной работе муниципалитета в этой непростой, высокопрофессиональной и весьма ответственной сфере, от которой порой зависит жизнь и благополучие тысяч людей.
С другой стороны, в ряде случаев органы местного самоуправления неоправданно лишаются средств влияния на процессы жизнеобеспечения на местах и которые эффективнее можно решать именно с муниципального уровня. Это касается, например, некоторых контрольно-надзорных полномочий и, шире, всей системы муниципального контроля.
Важным и назревшим вопросом является и предоставление органам местного самоуправления поселений права распоряжаться общераспространенными полезными ископаемыми (в первую очередь, песком, глиной, гравием, торфом), что не только укрепит минерально-сырьевую базу местного дорожного и гражданского строительства, а также малой энергетики, но и положительно скажется на доходах муниципальных образований, укрепит материальную базу села. При этом субъекты Российской Федерации своими законами могли бы устанавливать конкретный перечень полезных ископаемых, являющихся на их территории общераспространенными.
Также в целях повышения эффективности использования территориальных ресурсов органы местного самоуправления поселений должны быть включены в состав субъектов, осуществляющих распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Одновременно должно быть отменено исключение, позволяющее органам государственной власти субъектов Российской Федерации распоряжаться земельными участками в столицах (административных центрах) этих субъектов, о чем уже давно и справедливо говорят руководители крупных городов. Необходимы местному самоуправлению и полномочия по созданию муниципальных информационных систем, обеспечивающих решение вопросов местного значения.
Четвертая часть вопросов местного значения содержит такие формулировки, как «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию» и т.п. Подобный подход не всегда позволяет определить объем полномочий органов местного самоуправления в соответствующих сферах. Необходимо уточнение (там, где это возможно сделать) правового содержания данной терминологии. При этом, однако, нельзя допустить чрезмерного ограничения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, в том числе – и прежде всего – при использовании программно-целевых методов и «бюджетов развития» в комплексном социально-экономическом развитии муниципалитетов.
В рамках программы научно-исследовательской работы Государственной Думы, проведенной по инициативе Комитета Государственной Думой по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления осенью 2012 года, было обработано 567 федеральных закона, касающихся вопросов местного самоуправления, и в 203 из них выявлены полномочия, осуществление которых тем или иным образом возложено на органы местного самоуправления в различных сферах общественных отношений.
Обнаружилось, что в целом ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возложены полномочия, явно выходящие за пределы вопросов местного значения (не являющиеся по своей природе муниципальными) и при этом не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных государственных полномочий. Например:
регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (статья 4 Закона Российской Федерации 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»);
прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (статья 58 Налогового кодекса Российской Федерации);
регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями – физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (статья 303 Трудового кодекса Российской Федерации);
выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (часть 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федерации);
участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17, 19, 61 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);
учет личных подсобных хозяйств и ведение похозяйственных книг (статья 7 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»);
приостановление работ, связанных с пользованием недрами, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых и иные полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования (статья 5 Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах»);
организация проведения профилактических прививок, включенных в Национальный календарь профилактических прививок (статья 6 Федерального закона от 17 сентября 1998 года № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»);
полномочия в области мобилизационной подготовки и мобилизации, кроме организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования (статья 8 Федерального закона от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»);
формирование списка народных заседателей (статья 2 Федерального закона от 2 января 2000 года № 37-ФЗ «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации») и некоторые другие.
За органами местного самоуправления такие полномочия, в соответствии с конституционными положениями, должны быть закреплены как государственные с предоставлением соответствующих субвенций на их исполнение.
В то же время полномочия, установленные «отраслевыми» федеральными законами и выходящие за «рамки» вопросов местного значения, которые по своей природе являются муниципальными, вполне могут быть отнесены к соответствующим вопросам местного значения, что, очевидно, в ходе дальнейшей работы по совершенствованию Федерального закона № 131-ФЗ и должно быть сделано. Речь идет, например, о полномочиях в сфере экологической экспертизы, по установлению территорий традиционного природопользования, по распоряжению участками недр местного значения и др.
Надо сказать, что сходные проблемы существуют и на уровне регионального законодательства, когда субъекты Российской Федерации в ходе правового регулирования тех или иных отношений по предметам совместного ведения, по существу, возлагают на органы местного самоуправления дополнительные функции. Между тем региональными законами полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в отличие от федеральных законов, вообще регулироваться не могут.
Наряду с этим существует ряд полномочий с неопределенной правовой природой –полномочий, прямо закрепленных за органами местного самоуправления, но вызывающих сложности в однозначном отнесении с тем или иным вопросом местного значения (например, содействие поиску и устройству безнадзорных животных; постановка на учет, содержание бесхозяйного недвижимого имущества, а также оформление права муниципальной собственности на него в случае необнаружения собственника; размещение социальной рекламы и др.). В данном случае необходимо четко определиться, следует ли вообще возлагать данные полномочия на органы местного самоуправления, и внести соответствующие законодательные поправки: либо исключить их из компетенции органов местного самоуправления, либо инкорпорировать в перечень вопросов местного значения.
Наконец, в ряде случаев имеет место неопределенность в принадлежности полномочий –это случаи, когда функция прописана, а к чьей конкретно компетенции она относится, не ясно. Такова, например, ситуация со скотомогильниками (биотермическими ямами), бесхозяйными гидротехническими сооружениями, отловом и иммунизацией безнадзорных животных, организацией спецстоянок для хранения задержанных транспортных средств и др. Это приводит к тому, что в одних местах этим занимаются региональные власти, в других – муниципальные, в третьих – никто не занимается. В ходе прокурорских проверок и судебных разбирательств данные положения получают различное истолкование и по-разному определяется ответственный за эти «бесхозяйные» функции уровень власти. А ведь многое даже из названного выше – это не какие-то второстепенные, а жизненно важные проблемы, грозящие неблагоприятными последствиями вплоть до экологических катастроф.
Не единичны случаи, когда за разными уровнями власти закреплены однородные функции и сферы ответственности, полномочия четко не разграничены. В ряде случаев формулировки как базового, так и отраслевого законодательства при описании вопросов ведения разных уровней власти, а также разных видов муниципалитетов практически идентичны или схожи до степени смешения. В результате невозможно определить границы компетенции и ответственности каждого уровня власти в соответствующей сфере. Это касается, например, охраны окружающей среды, поддержки сельскохозяйственного производства, поддержки малого и среднего предпринимательства, культуры, искусства, народных художественных промыслов, деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, терроризма и экстремизма, работы с детьми и молодежью.
Статьями 141, 151, 161 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено порядка 10 прав каждого вида муниципальных образований (создание музеев поселения, муниципального района, городского округа; совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству и ряд других), что соответствует трети объема вопросов местного значения муниципальных образований, закрепленных статьями 14, 15, 16 того же Закона. При этом такие права закрепляются не только в базовом, но и в отраслевом законодательстве. Более того, с учетом изложенных выше проблем разграничения компетенции, это ведет к тому, что не всегда можно однозначно определить природу той или иной функции, понять, как она соотносится с вопросами местного значения и не является ли она в действительности государственным полномочием, не переданным в установленном порядке. Закрепление значительного объема прав по решению вопросов, не отнесенных законом к вопросам местного значения, ведет к размыванию ответственности за их решение, перекладыванию политической и социальной ответственности государства на нижестоящий уровень власти, который не всегда способен в должном объеме это реализовать.
Стали отмечаться также случаи, когда органы прокурорского надзора требуют от органов местного самоуправления в обязательном порядке исполнения полномочий (т.е. не только прав, но и обязанностей) по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.
Требуется государственное поручениепо проведению работы по дальнейшей оптимизации, уточнению и разграничению полномочий между уровнями публичной власти, между видами муниципальных образований. Необходимо надлежащим образом урегулировать полномочия, не подпадающие под вопросы местного значения – либо в установленном порядке передать их на местный уровень, установив в Федеральном законе № 131-ФЗ соответствующий им вопрос местного значения, либо изъять из компетенции органов местного самоуправления, предав его на соответствующий государственный уровень. Исключить закрепление в законе одинаковых или сходных полномочий за разными уровнями публичной власти и/или разными видами муниципальных образований одновременно. В тех случаях, когда сделать это в законе принципиально невозможно либо нецелесообразно в связи с возникающим при этом ограничениям возможностей муниципалитетов по комплексному социально-экономическому развитию, уместно заключать публичные договоры между органами власти разных уровней, а также между органами местного самоуправления муниципального района и поселений по разграничению полномочий между ними в рамках установленных законом компетенций, для чего требуется ввести в право институт «публичного договора».
Считаем целесообразным разделить в Федеральном законе № 131-ФЗ вопросы местного значения для городских поселений и для сельских поселений.
Требуется неукоснительно соблюдать норму статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой при возложении на органы местного самоуправления новых расходных обязательств либо увеличении имеющихся одновременно должны определяться источники и порядок финансирования соответствующих дополнительных расходов; исключить из практики Государственной Думы принятие к рассмотрению в первом чтении законопроектов, не содержащих соответствующих положений, установив данное правило в Регламенте Государственной Думы.
Необходимо провести системную и масштабную работу по расчету стоимости полномочий местного самоуправления применительно к каждому субъекту Российской Федерации или их группам (например, по федеральным округам).
Считаем необходимым уточнить в Федеральном законе № 131-ФЗ компетенции органов местного самоуправления внутри одного муниципального образования. Целесообразно законодательно установить общее правило, что представительный орган муниципального образования осуществляет нормативное правовое регулирование по вопросам, отнесенным к компетенции муниципального образования, а местная администрация регулирует эти вопросы в случаях и в порядке, установленном принятыми нормативными правовыми актами; и неукоснительно соблюдать этот подход в практике правоприменения.
Представительному органу должны принадлежать законодательно установленные исключительные полномочия по утверждению планов и программ, как комплексного социально-экономического развития муниципального образования, так и планов и программ по направлениям муниципальной деятельности, по утверждению тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, по определению порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений.
Полагаем целесообразным законодательно предоставить необходимые полномочия главе муниципального образования как его высшему должностному лицу по обеспечению осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, включая возможность координации деятельности органов местного самоуправления и их регулярной отчетности перед главой в соответствии с процедурой, установленной уставом муниципалитета.
Устойчивой тенденцией является заметный рост числа государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления.
В настоящее время количество государственных полномочий, переданных с федерального уровня, невелико (первичный воинский учет в местностях, где отсутствуют военные комиссариаты, составление списков кандидатов в присяжные заседатели). В то же время большую часть делегированных на уровень местного самоуправления государственных полномочий составляют государственные полномочия субъектов Российской Федерации. К таким полномочиям относятся, например, создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их права, организация деятельности данных комиссий, социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных категорий граждан, полномочия в сфере здравоохранения, организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству, формирование и содержание архивных фондов, поддержка сельскохозяйственного производства и ряд других.
Во многих случаях субъектами Российской Федерации передаются не отдельные государственные полномочия, а целые блоки полномочий, по факту практически все полномочия в определенной сфере. Проблема заключается в том, что при принятии полномочия, с одной стороны, расширяется поле деятельности органов местного самоуправления, и это имеет определенную целесообразность, но, с другой стороны, нередко сужаются возможности муниципалитетов для решения задач местного значения.
Ситуация усугубляется тем, что во многих «отраслевых» законах, принимаемых в последнее время, субъектам Российской Федерации разрешается передавать на местный уровень переданные им федеральные государственные полномочия. Это предусмотрено, например, Федеральными законами «Об актах гражданского состояния», «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи», «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» и др. Такая ситуация крайне усложняет и запутывает распределение и реализацию соответствующих функций.
Доля средств, передаваемых местным бюджетам из бюджетов вышестоящего уровня в виде субвенций в целях финансового обеспечения делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий составляет по итогам 2012 года 28,4% консолидированных доходов местных бюджетов, или 893,6 млрд. рублей (данные Министерства финансов РФ).
В то же время реализация делегированных государственных полномочий на основе субвенций из бюджетов вышестоящего уровня не способствует укреплению налогового потенциала муниципальных образований, не стимулирует органы местного самоуправления к эффективному исполнению переданных (не собственных) полномочий, возложенных на них без их согласия и зачастую без достаточного финансового и материального обеспечения. Делегирование полномочий нижестоящим уровням публичной власти представляет собой вторичный механизм перераспределения компетенции, а потому является следствием неэффективного первичного разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти.
Полагаем целесообразным разработать и принять новую редакцию главы 4 Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующую наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в которой:
определить основные принципы и случаи делегирования государственных полномочий местному самоуправлению;
подтвердить, что государственные полномочия передаются исключительно законом;
определить, что делегируются только полномочия по предоставлению услуг, при этом нормативно-правовое регулирование осуществления полномочий, включая нормативы и стандарты услуг, социальные льготы, равно как и финансирование предоставления услуг, основанное на оценке стоимости передаваемого полномочия, включая накладные расходы, устанавливаются тем уровнем власти, который делегирует данные полномочия со всей полнотой ответственности за их финансирование;
исключить возможность «двойной» передачи государственных полномочий (с федерального уровня – на региональный, а затем с регионального – на местный): передавать можно, как принцип, только полномочия своего уровня власти, иной подход ослабляет ответственность за исполнение полномочий;
предусмотреть возможность предварительного согласования передачи полномочий органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления муниципальных образований с советом муниципальных образований субъекта РФ.
Необходимо провести ревизию перечня полномочий субъектов Российской Федерации, установленных статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления, с целью его сокращения.
Необходимо также урегулировать, наконец, застарелый вопрос о регистрации граждан по месту жительства при отсутствии органов федеральной миграционной службы, оформив его как делегированное федеральное государственное полномочие, и предусмотреть выделение субвенций на его реализацию.
С совершенствованием системы компетенций местного самоуправления неотъемлемо связан процесс формирования единой системы качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Актуальной остается проблема, связанная с отсутствием единых принципов и методических рекомендаций выделения, классификации и стандартизации муниципальных услуг. В отсутствии таких стандартов на государственном уровне органы местного самоуправления вынуждены самостоятельно вырабатывать подходы к определению и классификации услуг, что замедляет внедрение нормативного финансирования муниципальных услуг. Необходимо привести во взаимное соответствие положения Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" в части определения и соотнесения понятий «муниципальная услуга», «муниципальная функция». Необходимо выработать на федеральном государственном уровне единые принципы и методические рекомендации выделения и классификации муниципальных услуг, единые подходы к установлению стандартов оказания услуг и их стоимостной оценки.
Комфортность предоставления услуг зависит, в первую очередь, от оперативности решения вопроса, с которым обращается человек, и от того, сколько времени и усилий затрачивает заявитель на общение с органами власти по этому поводу. В этой связи, во-первых, повсеместно должны быть приняты административные регламенты. В июле 2012 года истек отведенный Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" срок для принятия всех необходимых регламентов, а также для приведения ранее принятых регламентов в соответствие с данным Законом. Административные регламенты должны устанавливать совершенно четкие нормативы: по срокам рассмотрения вопроса, по нормам времени ожидания в очереди, по порядку взаимодействия разных органов власти. И главное: эти правила должны неукоснительно соблюдаться, должна быть отлажена система контроля и жесткого реагирования на случаи нарушения установленных правил.
Во-вторых, должна быть создана соответствующая институциональная, организационная среда, которая позволяла бы людям минимизировать затраты времени и сил. Для этого нужно активно отрабатывать и шире внедрять модель многофункционального центра.
Однако неурегулированным остается вопрос финансирования деятельности многофункциональных центров, которые, как правило, существуют как учреждения субъекта Российской Федерации либо муниципальные учреждения. Соответственно, в законодательстве Российской Федерации необходимы отсутствующие ныне правовые механизмы, обеспечивающие возможность софинансирования их деятельности из бюджетов разного уровня.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 796, в населенных пунктах с численностью населения свыше 50 тыс. человек в многофункциональном центре (МФЦ) должно быть не менее 20 окон для приема и выдачи документов. При этом предусмотрено, что площадь МФЦ в таких городах должна составлять, как правило, не менее 800 кв.м. Однако выполнение данных требований затруднительно для большинства малых и средних городов в связи с дефицитом свободных помещений, находящихся в муниципальной собственности.
Полагаем, что необходимы региональные программы создания многофункциональных центров в муниципальных образованиях региона с возможным целевым софинансированием создания МФЦв тех муниципальных образованиях, возможности которых по созданию МФЦ в соответствии с требованиями и сроками, определенными законодательством, ограничены.
Полагаем, что поскольку вопрос повышения эффективности предоставления муниципальных услуг и связанный с ним вопрос о работе МФЦ является одним из ключевых для местного самоуправления, необходимо постоянное внимание к нему со стороны публичных властей всех уровней и устранения правовых и организационных препятствий на пути его реализации.
Вопросы финансово-экономических основ местного самоуправления
Наиболее остро обсуждается – и сегодня, и уже немало лет – вопрос о необходимом и достаточном финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований. Муниципалитетам – и это подтвержденный многолетней практикой и широким экспертным мнением факт – собственных доходов местных бюджетов повсеместно не хватает даже на текущую деятельность, не говоря уж о перспективном развитии соответствующих территорий. Налоговая и бюджетная политика, да и вся система межбюджетного регулирования недостаточно ориентирована на стимулирование органов местного самоуправления в комплексном развитии территорий муниципальных образований, в увеличении налогооблагаемой базы на соответствующих территориях. В связи с этим на современном этапе решение вопроса об увеличении доходной базы местных бюджетов и создание стимулов для органов местного самоуправления к наращиванию экономического потенциала муниципальных образований является необходимым условием для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
С начала административно-бюджетной и муниципальной реформ 2003-2004 годов формирование финансовых основ муниципальных образований осуществляется с учетом основных принципов бюджетной системы Российской Федерации - разграничения расходных обязательств между всеми уровнями публичной власти в Российской Федерации и закрепления на постоянной основе доходных источников за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.
В то же время для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований принципиальное значение имеет не только наличие у муниципальных образований собственных налоговых доходов, но и их объем в общей структуре доходов местных бюджетов. Хотя в Федеральном законе № 131-ФЗ нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии данного Закона. Этот принцип утверждается Европейской хартией местного самоуправления (п. 2 ст. 9 Хартии). При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению, равно как и определять ставки местных налогов и сборов в пределах, установленных законом (пп. 1 и 3 ст. 9 Хартии).
Как выше уже отмечалось, в процессе административно-бюджетной и муниципальной реформы не удалось решить важные проблемы в сфере финансового обеспечения муниципалитетов.
В течение ряда лет сохраняется тенденция значительной централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. Указанная централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете с последующим перераспределением их части в бюджеты субъектов Российской Федерации (и оттуда далее в местные бюджеты) в виде межбюджетных трансфертов не стимулирует социально-экономическое развитие муниципалитетов.
По данным Минфина России, межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2012 году составили 46,5% (1045,0 млрд. рублей). Таким образом, финансовое положение муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий, а от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, а также эффективности и обоснованности механизмов их распределения между бюджетами муниципальных образований.
В совокупности поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов (4,0% от земельного налога и 0,5% от налога на имущество физических лиц). Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на администрирование которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния.
Распределение собственных доходов по типам муниципальных образований в 2012 году, как и в предыдущие годы, характеризуется неравномерностью: в бюджеты городских округов поступило 1134,5 млрд. рублей (50,6%), в бюджеты муниципальных районов – 795 млрд. рублей (35,4%), в бюджеты поселений – 315,3 млрд. рублей (14,0 процента). Получается, что наибольшая доля собственных доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных экономически развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований – городские и сельские поселения – имеет очень незначительный объем собственных доходов. И это при том, что в большинстве бюджетов поселений основная доля расходов состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам.
В этих условиях значительная часть поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу. Получается, что выстроенная таким образом налоговая политика приводит к деградации отечественной провинции.
И при этом консолидированный объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Так, в 1997 году данный объем составлял 10,9 % к ВВП, то в 2012 году только – 5,1 %.
Несмотря на передачу полномочий в области охраны здоровья и финансовому обеспечению дошкольного образования с муниципального и региональный уровень публичной власти необходимо учитывать то, что в течение нескольких лет, прошедших после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, более чем в полтора раза увеличились перечни вопросов местного значения всех видов муниципалитетов. При этом не производились не только компенсация возросших расходов на их решение, но и расчет «стоимости» этих новых полномочий. Кроме того, в ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возложены полномочия, явно выходящие за пределы вопросов местного значения (не являющиеся по своей природе муниципальными) и при этом не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных полномочий (т.е., по существу, это так называемые нефинансируемые государственные мандаты, неполный перечень которых указан в разделе III настоящего документа).
За органами местного самоуправления такие полномочия могут быть закреплены только в случае наделения их в установленном порядке государственными полномочиями, с предоставлением соответствующих субвенций на их исполнение местным бюджетам.
Доля средств, передаваемых местным бюджетам из бюджетов вышестоящего уровня в виде субвенций в целях финансового обеспечения делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий составляет около 28,4 % консолидированных доходов местных бюджетов или 893,6 млрд. рублей. В то же время реализация делегированных государственных полномочий на основе субвенций из бюджетов вышестоящего уровня не способствует укреплению налогового потенциала муниципальных образований, не стимулирует органы местного самоуправления к эффективному исполнению переданных (не собственных) полномочий, возложенных на них без их согласия и зачастую без достаточного финансового и материального обеспечения.
Следует отметить, что в прошлом году Государственной Думой было принято ряд законодательных инициатив направленных на увеличение доходной базы местных бюджетов. Так, нормами Федерального закона от 25 июня 2012 г. № 94-ФЗ были внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие зачисление с 1 января 2013 года поступлений от налога, взимаемого виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения в бюджеты муниципальных районов и городских округов в размере 100 % доходов соответственно, а также увеличение нормативов отчислений от единого сельскохозяйственного налога в бюджеты поселений и муниципальных районов до 50 % доходов соответственно (в бюджеты городских округов до 100 % доходов).
Государственной Думой также был принят Федеральный закон от 03 декабря 2012 г. № 244-ФЗ, положения которого предусматривают:
увеличение с 1 января 2016 года размера нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от доходов в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду с 40 % до 55 %;
увеличение с 1 января 2014 года размера нормативов отчислений в бюджеты городских округов от доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков и доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена с 80 % до 100 %;
зачисление с 1 января 2013 года сумм денежных взысканий (штрафов) за несоблюдение муниципальных правовых актов в бюджеты муниципальных образований, которыми приняты соответствующие муниципальные правовые акты, по нормативу 100 процентов;
обязанность органов государственной власти субъекта Российской Федерации установить с 1 января 2014 года дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.
Кроме того, принятый Федеральный закон от 29 ноября 2012 г. № 202-ФЗ, предусматривает включение в число объектом обложения земельным налогом (с налоговой ставкой в размере, не превышающем 0,3 процента кадастровой стоимости земельного участка) земельных участков, ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд.
За счет перераспределения указанных налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации по оценке Правительства Российской Федерации доходы местных бюджетов должны возрасти на 67,6 млрд. рублей или на 2,2 % роста к общим доходам местных бюджетов в 2012 году (3138,4 млрд. рублей).
В рамках реализации второго этапа перераспределения доходов бюджетов бюджетной системы в пользу местных бюджетов Правительством Российской Федерации рассматривается вопрос о передаче в бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в размере 15 %, 20 % и 35 % доходов соответственно. Кроме того, прорабатывается вопрос о введении местного транспортного налога в отношении физических лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения по этому налогу. По оценке Правительства Российской Федерации он должен увеличить доходы местных бюджетов на 52,3 млрд. рублей. Доходы от данного налога предлагается зачислять в бюджеты муниципальных районов и поселений в равной пропорции, а в бюджеты городских округов в размере 100 %. При этом поступления от транспортного налога, взимаемого с юридических лиц, по-прежнему будут зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации и он сохранит статус регионального налога.
В рамках реализации второго этапа мер по укреплению доходной базы местных бюджетов, внесение указанных и других планируемых Правительством Российской Федерации изменений в бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации также позволит увеличить доходную базу местных бюджетов. В данном случае общий объем дополнительных доходов местных бюджетов должен составить 119,0 млрд. рублей или на 3,8% роста к общим доходам местных бюджетов в 2012 году (3138,4 млрд. рублей).
В то же время необходимо отметить, что принятые меры явно недостаточны и не могут полностью обеспечить соответствие доходной базы местных бюджетов объемам расходов местных бюджетов, необходимых для решения вопросов местного значения.
В соответствии с финансово-экономическим обоснованием к Федеральному закону № 131-ФЗ, сделанном в 2003 году, оценка расходов местных бюджетов составляла 8,1 % от объема валового внутреннего продукта (ВВП). Поскольку после принятия указанного Федерального закона перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения значительно расширился, то имеются все основания использовать данный показатель как базовый ориентир фактической стоимости расходных обязательств местных бюджетов по решению вопросов местного значения. Более точные расчеты финансовых потребностей муниципальных образований сделать затруднительно, поскольку:
а) не определены в едином реестре все установленные полномочия органов
местного самоуправления по вопросам местного значения (в настоящее время, по экспертным оценкам, данные полномочия содержаться в 203 отраслевых федеральных законах);
б) данные полномочия не сертифицированы (либо сертифицированы только выборочно), т.е. нет механизмов объективной оценки их стоимости.
В России в 2012 году объем ВВП составил 60,6 трлн. рублей. Таким образом, расходы местных бюджетов, необходимые для исполнения органами местного самоуправления своих полномочий, можно оценить в сумме 4,9 трлн. рублей. В то же время в 2012 году доходы местных бюджетов составили лишь 3,1 трлн. рублей, что на 1,8 трлн. рублей меньше фактических финансовых потребностей муниципалитетов. При этом в 2012 году доля доходов федерального бюджета по отношению к ВВП составила 20,9 %, то есть увеличилась по сравнению с 1997 годом на 7 процентных пунктов, или в 1,5 раза. В то же время доля доходов местных бюджетов по отношению к ВВП, как уже выше отмечалось, сократилась в 2012 году по сравнению с 1997 годом с 10,9 % до 5,1 %, или более чем в 2 раза. При этом в 2012 году объем долговых обязательств муниципальных образований составил 10,9 % от собственных доходов местных бюджетов, в 2007 году – 7,1 %, в 2008 году – 5,6 процента.
Ряд других мер и законодательных инициатив также не могут однозначно существенно улучшить финансовое положение муниципалитетов несмотря, на то, что формально они направлены на сокращение расходов или увеличение доходов местных бюджетов.
Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ предусматривается снижение на 10 % норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемого в доходы местных бюджетов, с одновременным увеличением норматива отчислений от данного налога, зачисляемого в доход бюджета субъектов Российской Федерации, в связи с передачей с 1 января 2014 года с местного на региональный уровень власти полномочий по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).
При этом в результате внесения указанных изменений будут уменьшены с 10 % до 5 % и с 20 % до 15 % единые нормативы отчислений от данного налога, установленные соответственно для бюджетов всех муниципальных районов и городских округов. Кроме того, с 20 % до 15 % будет уменьшена доля налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от налога на доходы физических лиц, подлежащая распределению органами государственной власти субъектов Российской Федерации между местными бюджетами по единым и (или) дополнительным нормативам отчислений. Полагаем, что увеличение доходов региональных бюджетов в связи передачей им указанных дополнительных полномочий исключительно за счет сокращения доходной базы местных бюджетов представляется необоснованным.
Следует отметить, что согласно финансово-экономическому обоснованию к Федеральному закону от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», передача указанных полномочий субъектам Российской Федерации увеличит расходы субъектов Российской Федерации, а, следовательно, сократит расходы местных бюджетов на 112,6 млрд. рублей. В то же время в результате внесения указанных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации доходы местных бюджетов сократятся на 160 млрд. рублей. При этом фактическая несбалансированность местных бюджетов и так составляет 1,8 трлн. рублей.
Уменьшение размеров единых нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты негативно повлияет на стабильность доходной базы бюджетов муниципальных районов и городских округов и сократит стимулы для органов местного самоуправления данных муниципальных образований по развитию налоговой базы на соответствующих территориях. В связи с этим в 2015 году необходимо восстановить размеры указанных единых нормативов отчислений до уровня 2013 года, снизив при этом с 15 % до 10 % долю налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от налога на доходы физических лиц, подлежащую распределению по решению органов государственной власти субъектов Российской Федерации между местными бюджетами. В дальнейшем норматив отчислений от этого налога в местные бюджеты возможно увеличить до 50 %, как это было предусмотрено в ранее действующем Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
Явно недостаточен и размер имущественного взноса в Фонд содействия развитию ЖКХ для увеличения лимитов предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации. В проекте федерального закона № 348499-6 «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» предусмотрено на данные цели в 2014 году – 43,3 млрд. руб., в 2015 году – 30,9 млрд. руб., в 2016 году – 10,0 млрд. руб. Вместе с тем следует отметить, что согласно финансово-экономическому обоснованию к Федеральному закону от 25.12.2012 № 270-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» общий объем средств Фонда содействия развитию ЖКХ, необходимый только для полного переселения граждан из аварийного жилья, признанного таковым в срок до 1 января 2012 года, с учетом строительства энергоэффективных домов должен составить 217,0 млрд. рублей. При этом объемы финансирования на данные цели за счет всех источников должны составить 354 млрд. рублей. С учетом перехода на комплексный и системный ремонт многоквартирных домов средняя по Российской Федерации цена за 1 кв. м соответствующих работ, по экспертным данным, составит 3,1 тыс. рублей. В этом случае объем финансовых ресурсов, необходимых для ликвидации потребности в проведении капитального ремонт жилищного фонда, оценивается в сумме 3,6 трлн. рублей.
Перспективным источником формирования доходов местных бюджетов является местный налог на недвижимость, который предполагается взимать на основе оценки рыночной стоимости недвижимого имущества. Его предлагается устанавливать взамен земельного налога и налога на имущество физических лиц. При этом налог на недвижимое имущество будет, во-первых, взиматься со всех объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности физических лиц, а во-вторых, его базой будет выступать кадастровая стоимость этих объектов, а не инвентаризационная, как в настоящее время. В 2012 году объем поступлений от земельного налога составил 124,9 млрд. рублей, а налога на имущество физических лиц – 15,8 млрд. рублей. По предварительным оценкам Правительства Российской Федерации в результате введения местного налога на недвижимость вместо этих двух налогов планируется рост налоговых поступлений в 1,5 раза (211,0 млрд. рублей).
При этом необходимо, чтобы введение данного налога, с одной стороны, обеспечило более справедливое распределение налоговой нагрузки между объектами недвижимого имущества с разной рыночной стоимостью, а с другой стороны, было социально приемлемым и осуществлялось с учетом сложившегося уровня доходов населения, не привело к росту налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан. Необходимо также, чтобы 100 % поступлений от этого налога зачислялись в местные бюджеты. Эти меры должны привести к тому, чтобы установление данного налога позволило увеличить доходы местных бюджетов, а также перераспределило налоговую нагрузку по налогообложению недвижимости таким образом, чтобы собственники дорогой недвижимости и больших земельных участков платили обоснованные налоги.
Проект Федерального закона № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» принят Государственной Думой в первом чтении 10 июня 2004 года. Вместе с тем местный налог на недвижимость планируется включить в налоговую систему Российской Федерации уже не первый год. Введение данного налога возможно после завершения работ по кадастровой оценки объектов капитального строительства. «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», одобренные Правительством Российской Федерации 30 мая 2013 года, предусматривают значительный переходный период до 1 января 2018 года, предполагающий лишь постепенное введение налога на недвижимое имущество на всей территории Российской Федерации по мере готовности муниципальных образований к его введению.
В основных направлениях бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов указывается, что необходимо особое внимание уделить вопросам повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, создания условий для получения больших результатов в условиях рационального использования имеющихся ресурсов за счет их концентрации на проблемных направлениях. Для достижения таких целей предлагается осуществлять совершенствование территориальной организации местного самоуправления, оптимизацию формирования и организации управленческой структуры органов местного самоуправления, направленную на устранение дублирования реализации властных полномочий на одной территории.
Однако такой подход подменяет собой решение требуемой задачи – создание стимулирующей развитие бюджетно-налоговой системы для местного уровня власти, не приводит к реальной экономии финансовых средств, и несет в себе целый ряд неучитываемых рисков.
Так, упразднение местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района, повлечет увеличение полномочий местной администрации муниципального района и, скорее всего, штатной численности данной администрации и расходов бюджета данного муниципального района на организацию её деятельности. В результате данной меры (если ее рассматривать лишь как меру бюджетной экономии) расходы консолидированного бюджета муниципального района могут существенно не сократиться.
Расширение территории муниципального образования формально действительно приводит к расширению налоговой базы соответствующего местного бюджета. Однако одновременно происходит пропорциональное увеличение нагрузки на местный бюджет в целях обеспечения потребностей возросшего числа жителей этой увеличившейся территории. Все это объективно не позволяет обеспечить реальный рост налоговых доходов муниципалитетов, так как, и это очевидно, кардинально не меняет сложившейся в нем социально-экономической ситуации.
При распределении доходных источников между уровнями бюджетной системы должен соблюдаться принцип: за бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами должны закрепляться налоговые доходы, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления соответствующих территорий.
Так, например, передача местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 2 процентов, суммы поступлений от которой в настоящее время зачисляются в федеральный бюджет, позволит увеличить доходы муниципалитетов более чем на 200 млрд. руб. и будет стимулирующим факторов для муниципалитетов, особенно крупных, по развитию производств на своей территории.
В настоящее время значительно сокращают доходную базу местных бюджетов льготы по местным налогам (прежде всего речь идет о земельном налоге), установленные федеральным законодательством для крупных государственных собственников. Отмена таких льгот (или их «монетизация») – это не только переход к более справедливому способу распределения собственных налоговых доходов между уровнями публичной власти, но и способ повышения налоговой автономии местных властей, а значит – и ответственности за принимаемые ими решения. Данная мера приведет к увеличению размеров поступлений в местные бюджеты более чем на 19,0 млрд. руб. ежегодно.
Малое и среднее предпринимательство за последние годы стало важнейшим сектором экономики, который оказывает значительное влияние на социально-экономическую ситуацию в России. Именно в этом секторе экономики динамично создаются новые рабочие места, привлекаются инвестиции, а также создаются товары, предоставляются услуги, которые жизненно необходимы населению муниципальных образований. Успешное и эффективное развитие малых и средних предприятий на территории муниципальных образований позволяет в значительной степени обеспечить основные жизненные потребности населения на соответствующих территориях в работах, услугах и товарах. При этом именно на местном уровне возможно учесть многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также эффективно применять к ним механизмы финансовой поддержки и системы налогообложения.
Положения Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» предусматривают финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, поддержку в области инноваций и промышленного производства, поддержку в сфере сельскохозяйственной деятельности. Поэтому принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, уплачиваемые организациями малого и среднего бизнеса, что, очевидно, является стимулирующим фактором для муниципалитетов по развитию малого и среднего бизнеса на своих территориях. Передача в полном объеме местным бюджетам отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, увеличит доходы таких бюджетов на 180,0 млрд. руб.
В настоящее время назрела целесообразность возврата полномочий органов местного самоуправления в сферу недропользования. Предоставление органам местного самоуправления права распоряжаться общераспространенными полезными ископаемыми (в первую очередь, песком, глиной, гравием, торфом) не только укрепит минерально-сырьевую базу местного дорожного и гражданского строительства, а также энергетики, но и положительно скажется на доходах муниципальных образований. Для сельских поселений это может стать одним из основных источников наполнения их бюджетов. При этом субъекты Российской Федерации своими законами могли бы устанавливать конкретный перечень полезных ископаемых, являющихся на их территории общераспространенными. Передача местным бюджетам доходов от налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых даст им 4,9 млрд. рублей.
Представляется целесообразным изучить вопрос о предоставлении муниципальным образованиям вводить на своей территории местные сборы (например, за благоустройство).
В настоящее время доходы от налога на доходы физических лиц зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от этого налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно-развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, а не в бюджеты этих муниципалитетов. Вместе с тем предоставление указанным гражданам необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных общественных услуг осуществляется по месту их жительства. Таким образом, в настоящее время порядок зачисления поступлений от налога доходы физических лиц значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских поселений и малых городов, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. С учетом того, что НДФЛ – самый крупный налоговый доход для местных бюджетов, можно с большой долей уверенности сказать, что развитие малых муниципалитетов без изменения порядка зачисления налога на доходы физических лиц (не по месту основной работы, а по месту жительства граждан) невозможно. Следует отметить, что норма о зачислении налога на доходы физических лиц по месту жительства граждан впервые была изложена в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Необходимо принять план поэтапного перехода к взиманию (или зачислению) подоходного налога по месту жительства граждан.
С другой стороны, передача местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 2 процентов позволила бы компенсировать выпадающие доходы бюджетов крупных промышленно-развитых городов от изменения порядка уплаты налога на доходы физических лиц. При этом в целях более равномерного распределения поступлений от налога на прибыль организацией между местными бюджетами необходимо проработать вопрос об изменении порядка его взимания, установленного в Налоговом кодексе Российской Федерации.
Все перечисленные меры позволят дополнительно привлечь в местные бюджеты порядка 827,2 млрд. рублей или 26,4 % от объема суммарных доходов местных бюджетов (с учетом введения местного налога на недвижимость (211,0 млрд. рублей) и местного транспортного налога в отношении физических лиц (52,3 млрд. рублей), которые за 2012 год составили 3138, 4 млрд. рублей.
Принятые в 2012 году на законодательном уровне положения по расширению доходов местных бюджетов в 2013-2016 годах и изменению системы межбюджетных отношений будут учитываться в 2014 году и последующие два года при оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований и в качестве источников доходов для реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. В связи с этим внесение предлагаемых в настоящем разделе дополнительных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации может быть рассмотрено только после оценки результатов реализации принятых на федеральном уровне мер по перераспределению доходов и полномочий между уровнями публичной власти.
Таким образом, считаем целесообразным государственное поручение по продолжению подготовки предложений по внесению изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации, а также в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах в целях укрепления финансового положения муниципальных образований и создания для органов местного самоуправления стимулов по обеспечению устойчивого и комплексного развития территорий муниципальных образований,основываясь изложенных выше предложениях.
Также требуется осуществление на федеральном и региональном уровнях постоянного и тщательного мониторинга финансового положения муниципальных образований, изменений основных параметров их бюджетов, структуры расходов, муниципального долга.
Вопросы стратегий и механизмов устойчивого