Основы конституционно-правового статуса РФ и ее субъектов
Конституция РФ устанавливает не только принципы федеративного устройства России, но и более конкретно закрепляет важнейшие черты статуса как федерации, так и ее субъектов, разграничение компетенции между ними.
Конституционный статус Российской федерации включает наряду с рассмотренными выше фундаментальными положениями и некоторые другие главнейшие черты российской федеративной государственности.
Это, прежде всего, имеющиеся у Российской Федерации государственно-правовые признаки, характерные для федеративного государства:
Ø Государственная территория, целостная и неприкосновенная, состоящая из территорий всех субъектов федерации, внутренних вод и территориального моря, воздушного пространства над ними (на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств);
Ø Суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию и проявляющийся в верховенстве федеральных Конституции и законов;
Ø Федеральная Конституция и федеральные законы. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы;
Ø Федеральные органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные), чьи полномочия распространяются на всю территорию Российской Федерации;
Ø Единое гражданство Российской Федерации;
Ø Государственный язык;
Ø Единые Вооруженные Силы РФ;
Ø Единая денежная единица — рубль (введение и эмиссия других денег в РФ не допускается, денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком России);
Ø Государственные символы: государственный флаг, герб и гимн Российской Федерации;
Ø Столица Российской Федерации.
Эти важнейшие элементы конституционного статуса Российской Федерации обусловливают характер и содержание ее компетенции, включающей конкретные полномочия и предметы ведения.
Оставаясь суверенным государством, Российская Федерация в то же время может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.
Территория Российской Федерации состоит из территории ее субъектов. В России несколько видов субъектов федерации, это ее особенность. Согласно статье 5 Конституции РФ субъектами являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.
Следует сказать, что термин «субъекты Российской Федерации» стал использоваться в нашем конституционном законодательстве сравнительно недавно. Впервые он был применен в ряде актов текущего законодательства, принятых в 1991 году, затем - в одном из дополнительных протоколов к Федеративному договору. Действующая Конституция РФ использует этот термин применительно ко всем составным частям Российской Федерации и провозглашает их равноправие.
Под конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации, на наш взгляд, следует понимать устойчивое правовое положение субъекта, закрепленное и гарантированное Конституцией РФ, федеральным законодательством, характеризующееся способностью субъекта Российской Федерации приобретать права и реализовывать юридические обязанности, вступать во взаимоотношения с Федерацией и субъектами Федерации, нести ответственность за свои действия.
Конституционно-правовое положение субъекта РФ характеризуется с одной стороны, общими чертами, присущими всем субъектам как составным частям Федерации, с другой, - различные виды субъектов имеют свои особенности.
Для начала охарактеризуем основы конституционно-правового статуса субъектов, а затем перейдем к рассмотрению особенностей отдельных видов.
Ø Все субъекты — неотъемлемые части Российской Федерации. Они не обладают государственным суверенитетом и правом выхода из состава РФ. Так, в Уставах Ставропольского и Хабаровского краев содержится императивная норма, предусматривающая, что край является равноправным субъектом Российской Федерации, ее неделимой частью и не имеет права выхода из состава Российской Федерации.[54] Как нами уже указывалось, Конституционный Суд РФ 7 июня 2000 г. постановил, что в федеративном государстве не может быть двух уровней суверенных властей;
Ø На все субъекты Федерации распространяется принцип территориальной целостности. В данном случае следует, однако, различать изменение границ, связанное с изменением территории РФ (например, уступка части территории субъекта РФ иностранному государству) и изменение границ между субъектами внутри государственной территории РФ. В первом случае такое изменение невозможно без согласия Федерации. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67) в порядке установленном Федеральным конституционным законом;
Ø Согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Следует согласиться с тем, что «исходя из формулировки данной статьи, предполагается различие в статусах субъектов Федерации, иначе какой смысл менять имеющиеся статусы?».[55] Однако Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 28 ноября 1995 г. подчеркнул, что изменение статуса субъекта Федерации не может приравниваться к изменению его наименования.[56]
Ø Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают деление своей территории, создают административно-территориальные единицы, осуществляют нормативное и организационное регулирование деятельности местного самоуправления, которое должно соответствовать Конституции РФ и ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[57];
Ø Субъекты РФ обладают собственной государственной властью. Однако эта власть имеет ограниченный и иерархически подчиненный характер, поскольку, важнейшие вопросы общественной и государственной жизни отнесены Конституцией РФ к исключительным предметам ведения Федерации, в принципе верховенства федерального права, в возможности использования федерального вмешательства в случае нарушения субъектами Конституции и федеральных законов;
Ø Конституция РФ устанавливает, что все субъекты РФ равноправны, в том числе и в отношениях с федеральными органами государственной власти. Все субъекты Российской Федерации обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В составе Федерации не может быть субъектов, имеющих в данных взаимоотношениях какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. Субъекты Российской Федерации различаются по ряду других признаков - уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческим традициям, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно - правовой статус субъекта Российской Федерации;
Ø Субъекты обладают собственной разветвленной правовой системой, которая позволяет им полностью регулировать вопросы их собственного ведения, а также вопросы совместного ведения с Федерацией, если они не урегулированы ею.
В основе правовой системы республик находятся их конституции, других субъектов Федерации - уставы. В настоящее время в большинстве субъектов существует развернутая и массивная система собственного законодательства, состоящая из кодифицированных источников, законов, подзаконных актов. При всех условиях, однако, правовая система каждого из субъектов Федерации является частью федеральной системы и не может находиться в противоречии с ней.
Ø Субъекты Федерации самостоятельно создают собственные органы государственной власти - законодательные (представительные) органы, избирают президентов (только в республиках, и не во всех), создают свои правительства (далеко не все). Собственной судебной системы и прокуратуры у них нет, но все-таки мировые судьи назначаются ими (законодательными органами).[58] Создавая свои органы, субъекты должны действовать в соответствии с принципами Конституции РФ и исходить из федеральной схемы отношений органов законодательной и исполнительной власти, как это постановил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 января 1996 г.[59];
Ø Субъекты Федерации имеют собственную сферу предметов ведения. Как отмечалось, за пределами исключительной компетенции Федерации и в сфере совместной компетенции, в той части, где не приняты федеральные законы, они вправе самостоятельно регулировать соответствующие отношения. В сфере совместной компетенции действует приоритет федерального права, но в сфере исполнительной (остаточной) компетенции субъектов верховенство имеет закон субъекта РФ.
Ø Субъекты участвуют в решении федеральных вопросов. Для этого они имеют равное количество представителей в Совете Федерации, право законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, постоянные представительства республик в центре, вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения. При нарушении этих прав они могут обратиться за защитой в Конституционный Суд РФ. Кроме того, согласно статье 136 Конституции РФ поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации;
Ø Субъекты РФ имеют свою собственность. В их собственности может находиться различное имущество, кроме объектов, отнесенных к исключительной федеральной собственности. Федеральное имущество может передаваться в собственность субъектов, их владение, пользование и распоряжение. Кроме того, доходы от федеральной собственности могут делиться между Федерацией и соответствующим субъектом (субъектами) в определенной пропорции, если эта собственность находится, в частности, на территории субъекта. Таким образом, распределяются, например, доходы от добычи полезных ископаемых на территории субъекта Федерации. Собственность субъекта может передаваться в муниципальную собственность, во владение, пользование, распоряжение муниципальных образований. Однако в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. субъект Федерации не вправе объявлять своим достоянием природные ресурсы на своей территории (эти вопросы Конституцией РФ отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов).[60]
Ø Все субъекты РФ вправе участвовать в международных и внешнеэкономических связях, а также заключать внутрифедеративные договоры, в том числе с Федерацией. Однако субъекты не могут заключать между собой и с другими государствами договоры политического характера, образовывать внутренние федерации. Что же касается других Договоров, то согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г.[61], международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта, заключаются по согласованию с органами власти заинтересованного субъекта. При подготовке договоров РФ с другими государствами, если положения договоров относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, учитываются мнения заинтересованных субъектов, а представители последних по согласованию с федеральными органами могут участвовать в переговорах. Торгово-экономические договоры, заключенные субъектами с другими государствами (наибольшее их количество подписано со странами СНГ), должны предварительно согласовываться с Министерством иностранных дел РФ.
В 1999 г. был принят Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»[62]. В соответствии с ним субъекты РФ могут осуществлять связи с субъектами федераций иностранных государств и их административно-территориальными образованиями. С согласия Правительства РФ они могут осуществлять такие связи и с органами иностранных государств. Они вправе заключать соответствующие соглашения, но процедуру соглашений определяют органы РФ (Министерство иностранных дел). МИД регистрирует эти соглашения. Они не являются международными договорами, федеральные органы не несут ответственности по ним (кроме соглашений с иностранными государствами, заключенными с разрешения Правительства РФ). Субъекты РФ могут по согласованию с МИД России иметь свои представительства за рубежом. Такие представительства не обладают статусом дипломатических представительств, информация об их деятельности должна представляться органам РФ. Соглашения субъекта с зарубежными субъектами федерации (административно-территориальными единицами) может быть оспорено органами РФ в суде. До решения суда Федерация вправе приостанавливать такие соглашения.
Ø Субъекты Федерации имеют свою символику - герб и флаг, гимн (например, в Мурманской, Пензенской, Саратовской, Архангельской областях).[63] Субъекты имеют свои административные центры - столицы.
Наряду с общими признаками в правовом положении различных субъектов РФ есть свои особенности. В целом можно выделить три группы субъектов:
Ø республики;
Ø территориально-государственные образования по существу русскоязычного населения, хотя в них проживают лица разных национальностей (края, области, города федерального значения);
Ø территориально-государственные образования этнического характера, созданные малочисленными коренными народами (автономные округа, автономная область).
Для рассмотрения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации перейдем к анализу отдельных групп.