Теория административного процесса в России и зарубежных странах
Изучая данный вопрос студент не может не обратить внимания на то, что в российском правоведении идет достаточно острая дискуссия о том, что следует понимать под административным процессом. Во всем многообразии концепций административного процесса следует выделить два основных подхода к его интерпретации: а) широкий или управленческий и б) узкий или юрисдикционный.
Согласно широкому подходу под административным процессом понимается исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления по разрешению конкретных административных дел и применению мер административного принуждения. Среди основных моментов, характеризующих этот подход, следует выделить:
а) круг субъектов административного процесса ограничивается лишь органами государственного управления (исполнительной власти). Суд в число этих субъектов не включается, а если включается, то его деятельность рассматривается как исполнительно-распорядительная, а не правосудная;
б) различается административный процесс и административное судопроизводство в судах, т.е. административное судопроизводство не рассматривается как административный процесс.
в) не проводится различие между управленческим и административным процессом.
Следует иметь в виду, что данный подход сложился в советский период и в значительной мере носит отпечаток того времени.
Узкий или юрисдикционный подход рассматривает административный процесс как регламентированную законом деятельность компетентных органов по разрешению административных споров и привлечению к административной ответственности за административные правонарушения.
К числу основных характерных черт этого подхода относятся:
а) субъектом, осуществляющим административный процесс, является суд или иной юрисдикционный орган;
б) содержание понятия «административный процесс» трактуется по анологии с понятиями «гражданский процесс», «уголовный процесс»;
в) предметом данного процесса является административно-правовой конфликт;
г) административный процесс как судопроизводство следует отличать от управленческого процесса, представленного административными процедурами.
Юрисдикционный подход в контексте становления в России института административной юстиции и трактовки административного процесса в зарубежной доктрине следует считать более предпочтительным и перспективным.
При этом более строго следует разграничивать:
а) управленческий и б) административно-юрисдикционный процессы.
Управленческий процесс представляет собой совокупность административных процедур, определяющих порядок деятельности органов исполнительной власти по разрешению неконфликтных (бесспорных) административных дел и принятию нормативно-правовых актов. Основными характеристиками этого процесса являются:
а) состоит из административных процедур, предполагающих по своей модели участие двух субъектов (без участия третьей) стороны: «субъект публичного управления – частное лицо» либо «частное лицо – субъект публичного управления»;
б) реализует осуществление ненарушенных прав;
в) регламентируется административно-процедурными нормами.
Административно-юрисдикционный или административный процесс в собственном смысле слова представляет собой деятельность юрисдикционных органов (судебных или квазисудебных) по разрешению административно-правовых конфликтов в виде административного спора или административного правонарушения.
Его основные характеристики:
а) осуществляется с участием третьей стороны (суда или иного органа), опосредующей взаимодействие конфликтующих сторон;
б) реализует нарушенные или оспоренные права;
в) осуществление этих прав носит принудительный для неисполняющей обязанности стороны характер и направлено на их восстановление;
г) регулируется административно-процессуальными нормами.
Студенту следует обратить внимание на то, что эти два вида процессов – управленческий и административно-юрисдикционный - в современных государствах регулируются, как правило, нормативно-правовыми актами двух видов: Германия: Закон об административных процедурах 1976 г. и Закон об административных судах 1960 г.; Испания: Закон о юридическом режиме публичной администрации и общей административной процедуре 1992 г. и Закон об административно-спорной юрисдикции 1998 г.; Финляндия: Закон об управленческой процедуре 1982 г. и Закон об административном судопроизводстве 1996 г. и т.д.
Следует иметь в виду, что и в России намечается на законотворческом уровне подобное разграничение управленческого и юрисдикционного процессов. В Госдуму РФ внесены законопроекты об административных процедурах и проект Кодекса административного судопроизводства.
При изучении административно-юрисдикционного процесса необходимо обратить внимание на две его основные формы: административно-наказательный и административно-спорный процессы. Административно-наказательный процесс связан с разрешением дел об административных правонарушениях (в смысле ст. 2.1 КоАП РФ) и применением мер карательной ответственности – административных наказаний. Он регулируется главами 24-29 КоАП РФ. Административно-спорный процесс связан с разрешением административных споров, обозначаемых в действующем законодательстве как дела, возникающие из административных правоотношений. Он регулируется ГПК РФ, АПК РФ и гл. 30 КоАП РФ.
При изучении административного процесса студенту следует обратить внимание еще на одну особенность.
Разрешение административных споров в зависимости от системы административной юстиции, может осуществляться в двух процессуальных формах: а) гражданско-процессуальной и б) в форме административного процесса в его двух разновидностях - судебной и квазисудебной.
Гражданско-процессуальная форма используется прежде всего в странах, где рассмотрение административных вопросов осуществляется общими судами (например, в Китае, Малайзии). В этом случае предполагается, что разрешение административных споров в основном не отличается от разбирательства гражданских дел, за исключением оговорок о некоторых особых правилах. Этим обусловлено отсутствие каких-либо существенных изменений в структуре и составе обычного суда, а также в самой процедуре разрешения споров. Эта процедура строится на принципах устности, гласности, равенства сторон, состязательности, а бремя доказывания лежит на обращающейся стороне.
Процедура разбирательства дел в административных судах, как правило, унифицирована и законодательно регламентирована. В Германии, например, специальные процессуальные правила разбирательства административных дел установлены Законом об административном судопроизводстве 1960 г. (в ред. 1997 г.). Однако наличие этих правил не исключает использования гражданско-процессуальных норм. В Законе об административном судопроизводстве устанавливается (§ 173): в той части, в какой данное положение не содержит предписаний процессуального характера, должны применяться закон о судебном устройстве и ГПК, если принципиальные отличия обоих видов судопроизводства не исключают этого.
Административный процесс в квазисудебных органах и трибуналах характеризуется отсутствием единой общей формы. В англосаксонских странах каждый из них действует, как правило, на основе своих собственных процедурных правил.