Вопрос 40. Европейская городская политика
Современное общество высокоурбанизированно: большинство населения проживает в городах разных размеров. Города оказывают все большее влияние на культуру, политику, экономику, науку и другие важнейшие сферы жизнедеятельности человека.
Однако и большинство проблем концентрируется в городах. Несмотря на то, что города различаются между собой по размерам, функциям, местоположению и другим параметрам, многие городские проблемы имеют схожие корни. Для того, чтобы города выполняли функции "моторов", "полюсов роста", могли справляться с возникающими проблемами, во многих странах проводится так называемая городская политика. Этот термин является достаточно неопределенным и неустоявшимся.
Городскую политику мы понимаем как целенаправленную, институционально и законодательно оформленную деятельность всех уровней власти (межнационального, национального, регионального и местного), направленную на достижение сбалансированного развития системы городов и на решение городских проблем. Осуществляя городскую политику, различные уровни власти могут повысить конкурентоспособность определенных городов, стимулировать использование собственных городских ресурсов, сгладить различия между населенными пунктами по уровню жизни населения. Таким образом, выделяется федеральная, региональная и локальная городская политика, которую чаще всего считают городским управлением.
Кроме того, городскую политику разделяют на прямую и косвенную (эксплицитную и имплицитную). Под первой понимают все действия, попадающие под декларируемую государством городскую политику, проводимую специально созданными для этого органами управления; вторая представляет собой совокупный и зачастую противоречивый результат воздействия на город всех прочих проводимых государством политик (промышленной, транспортной, жилищной и т.п.).
В России в настоящее время отсутствует практика прямой, явно выраженной городской политики на федеральном уровне, однако деятельность в этом направлении начинает разворачиваться. Об этом свидетельствует и введение должности заместителя Председателя Правительства РФ, контролирующего деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам регионального развития и местного самоуправления, архитектуры и строительного дела, развития городов, жилищной политики и реформы жилищно-коммунального хозяйства, развития ипотечного дела. В целом подходы к решению городских проблем постепенно становятся вопросами общегосударственной значимости. Поэтому мы можем стать свидетелями зарождения полноценной, эксплицитной федеральной городской политики в России. В связи с этим опыт европейских стран и Евросоюза в целом по проведению городской политики на национальном и межнациональном уровнях может оказаться востребованным.
В данной статье кратко анализируются важнейшие этапы, основные задачи и структура европейской городской политики.
Значительный толчок формированию городской политики в рамках мирового сообщества был дан на конференции по поселениям человека Хабитат II в Стамбуле в 1996 г., проведенной под эгидой ООН, где были приняты Стамбульская декларация и Повестка Хабитат (HABITAT), в которых был утвержден достаточно обширный план действий.
Первым шагом в формировании прямой (эксплицитной) городской политики ЕС стали следующие два документа.
В 1997 г. Комиссия ЕС приняла важнейший документ, посвященный формированию городской политики: "О городской политике стран-членов ЕС", в котором было высказано намерение изучить проводимую ЕС политику с точки зрения ее влияния на города и в дальнейшем усилить влияние политики на городском уровне. Было отмечено, что большинство проводимых ЕС действий оказывают заметное влияние на города, что невозможно игнорировать.
На Форуме городов в Вене (ноябрь 1998 г.) был обсужден и принят второй основополагающий для европейской городской политики документ: "Устойчивое развитие городов Европейского Союза: руководство к действию". В нем провозглашалась необходимость проведения прямой городской политики, а также были установлены ключевые принципы и направления городской политики: субсидиарность, предполагающая принятие решений на самом нижнем из возможных уровней; партнерство, подразумевающее широкое вовлечение граждан, частного и государственного секторов в решение городских проблем; экологическая устойчивость; рыночная эффективность, предполагающая разумную опору на рыночные механизмы.
Взаимосвязанные цели городской политики были сгруппированы по следующим четырем направлениям:
- экономическое процветание и занятость, подразумевающее усиление роли городов как центров регионального экономического развития; рост производительности и уровня занятости населения; развитие межгородской кооперации; формирование диверсифицированной, гибкой и конкурентоспособной городской экономики с особым упором на человеческий капитал, инновации, предпринимательство и развитие малого и среднего бизнеса на основе высокого качества жизни и деятельности населения;
- социальное равенство, ликвидация сегрегации и возрождение городских территорий, направленное на предоставление равных возможностей различным группам населения и сокращение дискриминации населения по различным признакам. В рамках этого направления также осуществляется поддержка проблемных городских территорий (с более высоким, чем в среднем по ЕС, уровнем безработицы, с высоким уровнем бедности, с деградирующей средой обитания, с высоким уровнем преступности и низким уровнем образования населения);
- защита и улучшение среды обитания: в направлении к местному и глобальному устойчивому развитию, направленное на сохранение и улучшение среды обитания в самом широком смысле и включающее: улучшение качества воды и воздуха, борьбу с шумом, сокращение объема отходов и минимизацию экологических рисков; снижение вредного влияния транспорта на окружающую среду; устойчивое энергопользование; сохранение культурного наследия; экономию природных и земельных ресурсов;
- повышение качества управления городами и увеличение потенциала граждан как участников этого процесса путем: распространения информации о городской политике между городскими органами власти и другими участниками этого процесса; обмена опытом между городами; вовлечения городов в реализацию стратегий ЕС; поощрения интеграции как по вертикали, так и по горизонтали; поддержки сетевой деятельности местных органов управления; формирования баз данных по городам с использованием новых информационных технологий.
Кроме указанных документов, необходимо принять во внимание следующие шаги, напрямую не относящиеся к городской политике, но так или иначе оказавшие влияние на ее формирование:
- Амстердамский договор, в котором устойчивое развитие провозглашалось в качестве непосредственной цели ЕС;
- Повестка 2000 для сильного и расширяющегося Союза - бюллетень ЕС 1997 г., предложивший новые правила регулирования структурных фондов с акцентом на проблемные городские ареалы;
- пересмотр 5-й программы действий по окружающей среде, обеспечивающей применение комплексного подхода к городским проблемам;
- Национальный план занятости и Руководство по проблемам занятости;
- тематическая программа "Город будущего и культурное наследие";
- Коммюнике Комиссии ЕС "К Европе знаний", в котором были установлены цели для переформирования программ по образованию и переподготовке.
В настоящее время можно говорить о достаточно сформированном механизме городской политики, который включает: законодательные инициативы в рамках компетенции ЕС; меры по воздействию на рынок; разработка ноу-хау в области городской политики и обмен опытом; финансирование, в особенности через структурные фонды ЕС; разработка стратегий городского развития и т.п.
Европейская городская политика входит в систему региональной политики ЕС, является частью и важнейшим направлением проводимых ЕС региональных мероприятий. Финансирование городской политики, так же как и региональной политики, осуществляется из структурных фондов ЕС, в значительной степени из Европейского фонда регионального развития (European Regional Development Fund), созданного в 1975 г. Таким образом, города рассматриваются как один из типов проблемных территорий. Однако в последнее время все большую поддержку находит идея формирования самостоятельной городской политики. Комиссия ЕС подчеркивает важность увеличения эффективности структурных фондов как средства поддержки городского развития; провозглашается, что в региональном планировании должны быть ясно выделены городские цели. Многие считают, что для большей эффективности необходим специальный уполномоченный по городской политике.
С конца 1980-х годов ЕС целенаправленно разрабатывает и проводит специальные действия, нацеленные на города, наиболее концентрированными из которых являются инициативы сообщества URBAN, направленные на социальное и экономическое возрождение кризисных городов и пригородов в странах ЕС. Данные инициативы являются своего рода рамочными программами (мега-программами), объединяющими значительное количество конкретных программ и проектов общими целями и ресурсами. Так, 13 инициативных программ сообщества (в том числе и URBAN I), реализуемых в 1994-1999 гг., включали в себя более 500 программ и проектов. За период 1994-1999 гг. в рамках URBAN I были профинансированы программы в 118 городских ареалах на сумму 900 млн. евро.
На конференции "Сближение городов" в Лондоне (2002 г.) были обсуждены первоначальные результаты инициативы URBAN и подписана декларация, призывающая усилить общеевропейскую городскую политику для решения важнейших проблем: снижения уровня безработицы, сокращения уровня преступности, повышения качества среды обитания и адаптации этнических меньшинств.
За период 2000-2006 гг. в рамках URBAN II на поддержку устойчивого экономического и социального развития планируется направить 730 млн. евро в 70 городских ареалах. Несмотря на то, что сумма финансирования сократилась по сравнению с первым этапом, это не означает сворачивания программы, а скорее говорит о модификации ее структуры. Так, URBAN II дополнена программой URBACT - Европейская сеть для обмена опытом (2002-2006 гг.), нацеленной на обмен опытом между европейскими городами1. В рамках этой программы намечено истратить в целом 24,76 млн. евро на изучение практики управления городами и обмен опытом. Предполагается стимулировать организацию городами-участниками разнообразных тематических сетей с помощью новейших информационных технологий. В качестве управляющего агента было назначено французское министерство возрождения городов.
Кроме того, существует программа поддержки городских пилотных проектов (Urban Pilot Projects - UPP), нацеленная на поддержку инновационных проектов для стимулирования городского развития. За период 1989-1999 гг. 368 млн. евро из европейского фонда регионального развития были направлены на поддержку 59 проектов. В качестве примера можно назвать проект конверсии исторического здания в Хельсинки (Финляндия) в новый центр экономической и культурной активности. Интересным для России в этом проекте является то, что здание было построено в 1936 г. в форме традиционного для отечественной культуры барака - как дань современной архитектуре. В процессе реновации участники проекта постарались сохранить по возможности все черты здания. В настоящее время в центре размещается более 20 компаний, в которых занято около 200 человек. В центре можно получить доступ к новейшим информационным технологиям, имеются библиотека, книжный магазин. Обычно в месяц насчитывается около 100 тыс. посетителей, но в период проведения Хельсинкского фестиваля это число удваивается. Реконструкция пространства около центра позволила создать место для встреч и общения людей, вовлеченных в культурную жизнь города. Таким образом, город получил еще одну "горячую точку" (hot spot), стимулирующую экономическое, социальное и культурное развитие в целом.
Важнейшим направлением городской политики является разработка методики системы индикаторов социально-экономического развития городов и их мониторинг. В 1978 г. Организацией европейского сотрудничества и развития были разработаны социально-экономические индикаторы, предназначенные для оценки эффективности управления городским развитием. Начиная с 1994 г., в рамках Программы ООН по поселениям человека Хабитат был начат проект по городской статистике и мониторингу (Global Urban Observatory and Statistics), целью которого стало создание комплексной системы мониторинга социально-экономического развития городов. В 1989 г. была создана Европейская сеть городских исследований, объединившая специалистов из стран ЕС в целях консолидации усилий по созданию единой базы индикаторов состояния городов. В 1997 г. Европейской Комиссией была начата программа "Городской аудит", целью которой было измерение качества жизни в 58 городах ЕС по следующим пяти направлениям: социально-экономическое развитие; степень участия населения в политической жизни; уровень и возможности для образования и повышения квалификации; состояние окружающей среды; развитие культуры и сферы услуг2. Программа "Городской аудит-2", начатая в 2002 г., охватывает уже более 180 городов.
На формирование городской политики ЕС оказывает влияние множество заинтересованных организаций, таких, как городские ассоциации, союзы, политические движения и партии и т.п.
Одним из крупнейших акторов является Союз европейских городов, объединяющий более 100 крупнейших городов Европы (EUROCITIES). Такие организации являются в определенной степени движущей и подталкивающей силой, поворачивающей наднациональные органы власти лицом к городским проблемам.
Можно выделить следующие важнейшие черты современного этапа европейской городской политики:
Городская политика проводится не только на общеевропейском уровне, но и на национальном. Многие европейские страны уже имеют достаточно четко выраженные национальные городские политики. Наиболее рано урбанизированные страны, такие как Великобритания, Франция и Германия, первыми, еще в 1960-х гг., начали разрабатывать достаточно целостную систему национальной городской политики. В 80-х и 90-х гг. ХХ в. большинство стран осознало необходимость проведения подобной политики, хотя ее масштабы, сложность и направления до сих пор варьируют в значительной степени. Поэтому одной из важнейших задач европейской городской политики является координация действий различных стран в этом направлении.
Наблюдается тенденция к децентрализации функций и ответственности. Один из основных принципов городской политики - вовлеченность в проводимые действия местных органов власти. Если в период действия URBAN I большинством программ управляли национальные уровни власти самостоятельно или через их представительные органы на местах, то для URBAN II из 70 программ у одной трети городская администрация является управляющим агентом, для другой трети местные органы власти являются партнером национального правительства. Например, в Англии программой управляет центральный уровень власти, однако текущее администрирование передано на локальный уровень. В Испании и Греции подобные отношения существуют между министерством финансов и муниципалитетами. В оставшейся части программ городские органы власти входят в оценочный комитет, как, например, в Германии и Португалии. Такое партнерство с местными органами власти является не просто данью местной демократии, но и обеспечивает большую эффективность городской политики.
Городская политика нацелена на формирование городской сети, которая рассматривается как новый способ управления, как решающий фактор, ведущий к устойчивому социально-экономическому развитию. Так, одним из важнейших механизмов городской политики ЕС является постоянный обмен опытом и идеями между городами, распространение опыта и внедрение наилучших инициатив.
Все в большей степени осознается важность использования собственного городского потенциала. Европейская городская политика смещает свои акценты с просто помощи проблемным городам на активизацию городских ресурсов, на рост их привлекательности и конкурентоспособности. Усиливается роль городов как центров инноваций и экономического роста.
В целом политика, влияющая на развитие городов, распределяется очень широко среди многих министерств и является в основном секторальной, лишь косвенно ориентированной на города. Однако в последнее время наблюдается стремление перейти от секторальной (отраслевой) политики (жилищной, транспортной, социальной и т.п.) к более комплексному горизонтально интегрированному подходу, включающему все аспекты городской политики, учитывая их взаимодействие и взаимное влияние.
Провозглашается принцип тесных взаимоотношений между городской и региональной политикой. Сотрудничество между городскими и региональными властями, между соседними городами, объединенными в городской ареал (агломерацию), позволит в большей степени удовлетворить потребности населения за счет объединения всех имеющихся ресурсов.
Все эти отличительные черты формируют новую систему городской политики, которая строится на новых принципах сотрудничества между различными уровнями власти, общественными организациями, бизнесом, политическими партиями и другими важнейшими акторами городского развития. Применяя к городской политике принципы стратегического менеджмента, маркетинга и других технологий развития бизнеса, ЕС тем не менее не перестает утверждать, что городское развитие имеет значительные отличия от коммерческих проектов и не может полностью базироваться на коммерческих основах, нацеливаться на получение прибыли; что важнейшими целями городской политики продолжают оставаться социальные цели, повышение качества среды обитания населения, сокращение социального и экономического неравенства между различными группами населения в городе и между различными населенными пунктами. Эта политика социальной справедливости в определенной степени противоречит принципам экономической эффективности.
Безусловно, деятельность ЕС в целом по реализации городской политики заслуживает пристального внимания, но, пожалуй, для российских городов не меньший интерес представляют собственно городские инициативы и опыт межгородского сотрудничества. Объединение потенциала местных властей в решении насущных городских проблем при хронической нехватке финансовых, административных и иных ресурсов может дать синергетический эффект и в конечном счете повысить качество среды обитания городского населения.