Правовые основы национальной беопасности, просто читать
Правоотношения национальной безопасности, как и другие виды
правоотношений, всегда выступают в форме связи между их субъектами, связанными между собой правами и обязанностями. Как и всякая правовая норма, данные нормы имеют предоставительно-обязывающий характер.
Общим признаком правоотношений национальной безопасности является и то, что они имеют волевой характер. Так, тот или иной акт действия в сфере национальной безопасности возможен лишь при условии волеизъявления, которое, как правило, выражается в форме реализации интересов. При этом волевой характер свойственен всем участникам правоотношений, т.е. как людям, так и государству, регулирующему и проектирующему процессы в сфере национальной безопасности, именно по той причине, что и человек, и государство имеют соответствующие интересы в данной сфере.
Последнее объясняет и тот факт, что данные правоотношения охраняются государством. Тем не менее, они всегда строго персонифицированы и индивидуализированы, так как права и обязанности, выражаемые нормами законодательства, не абстрактны и соотнесены с конкретными носителями. Это формирует институциональную структуру национальной безопасности.
Так, основой законодательной базы в сфере обеспечения националь-ной безопасности Российской Федерации сегодня является Закон «О безопасности» от 5 марта 1992 года. В нем находят свое юридическое закрепление такие понятия, как «безопасность», «жизненно важные интересы», «угрозы безопасности», «субъекты обеспечения безопасности». Безопасность законом определяется как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз». При этом угроза безопасности рассматривается как «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства». Важно то, что для создания и поддержания на должном уровне защищенности объектов безопасности Закон предусматривает разработку системы правовых норм, регулирующих правоотношения в данной сфере, определяет основные направления деятельности органов государственной власти и управления, формирование и преобразование органов обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.
Основным концептуальным рядом Закона выступают «личность», «общество» и «государство», которые отражают главные объекты национальной безопасности. Это системообразующие категории Закона, наряду с определением источников опасности.
Система безопасности структурируется в соответствии со ст. 8 названного Закона, рассматривающей ее элементы. Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в данной сфере. Законом определяются следующие функции этой системы:
1. Выявление и прогнозирование внешних и внутренних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долгосрочных мер по их предупреждению и нейтрализации.
2. Создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности.
3. Управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях.
4. Осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате чрезвычайной ситуации.
5. Участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией.
Исходя из содержания закона, обеспечение безопасности Российской Федерации есть целенаправленная деятельность государственных и общественных институтов, а также граждан по выявлению, предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства и предупреждению этих угроз. Положения Закона в качестве главной цели обеспечения безопасности Российской Федерации определяют создание и поддержание необходимого уровня защищенности всех объектов безопасности.
Говоря о субъектах обеспечения национальной безопасности, нужно констатировать, что основным субъектом является государство, которое осуществляет функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Законодательство определяет в качестве главной функции государства обеспечение безопасности каждого гражданина на всей территории Российской Федерации и за ее пределами. Для осуществления этих функций ст. 12 Закона предусматривает соответствующие силы и средства. Силы обеспечения безопасности включают в себя: вооруженные силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечение безопасности органов законодательной, исполнительной и судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы, службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны, пограничные войска, внутренние войска, органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве, службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства. При обеспечении безопасности используются все имеющиеся в стране средства: политические, экономические, правовые, военные, организационные и ресурсные. Непосредственным основанием для создания тех или иных средств обеспечения национальной безопасности являются решения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соответствующие долгосрочные и краткосрочные программы в этой сфере. Так, в соответствии с Законом создание органов обеспечения безопасности, не установленных федеральными законами, не допускается (ст. 8). Кроме того, руководители органов обеспечения безопасности несут ответственность за нарушение установленного порядка их деятельности (ст. 12).
Пожалуй, основным лейтмотивом Закона является мысль, что обеспечение безопасности страны является задачей не только силовых структур, органов государственной, исполнительной и судебной власти, но и всего общества и каждого гражданина Российской Федерации. Настоящий Закон является общим (рамочным) основанием для принятия последующих законодательных актов в данной сфере отношений. Многие исследователи сегодня указывают на необходимость принятия нового закона о безопасности, при этом рассматриваются самые разные изъяны действующего закона, в том числе несовершенство институционализируемой системы безопасности. Характерно также то, что Закон, принятый в 1992 году прошлого века, некоторыми нормами противоречит Конституции РФ, которая, как известно, принята в 1993 году.
Кроме того, следует указать на то обстоятельство, что применение Закона затруднительно в силу того, что он достаточно абстрактно определяет объекты безопасности. Очень важной в этой связи представляется ст. 8 Закона, устанавливающая, что создание органов обеспечения безопасности, не установленных федеральными законами, не допускается. При этом Закон приводит далеко не полный перечень субъектов обеспечения безопасности. Так, в отношении демографической безопасности нельзя привести ни одного субъекта его обеспечения, за исключением, пожалуй, органов охраны здоровья населения. Однако какие именно органы подразумеваются Законом, не уточняется. При этом важно, что в российском законодательстве термин «органы охраны здоровья населения» отсутствует. В этом смысле можно заключить, что в отношении многих видов безопасности Закон не создает институциональных рамок, в силу чего формирование их правового обеспечения идет вне доминанты реализации жизненно важных интересов страны.
Тем не менее, следует признать, что Законом создана нормативная основа функционирования системы безопасности, с определением ее функций, субъектов и объектов безопасности. В целом необходимо признать также важность этого документа для формирования сил и средств военной безопасности, имеющей в то же время ключевое значение в контексте нормативно-правового закрепления политического суверенитета страны. В этой связи следует предположить, что в первую очередь Закон решал именно эту задачу.
Полагаем, что в отличие от Закона «О безопасности» 1992 года, другой документ играет большую институционализирующую роль в отношении формирования системы национальной безопасности страны. Этот документ – Концепция национальной безопасности Российской Федерации, принятая в 2000 году (Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24). Это уже третья по счету редакция Концепции, начиная с принятия Конституции РФ, которая, по общепринятому мнению, является более удачной, в сравнении с предыдущими. Концепция не является юридическим документом, но поскольку в ней сформулированы основные направления политики Российской Федерации, она имеет концептуально-правовое значение для формирования российского законодательства вообще и для законодательства, регулирующего отношения безопасности, в частности.
Документ дает определение национальным интересам как совокупности «сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах…», которые «…носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства» [1]. При этом раскрывается содержание интересов личности, общества и государства. Системность совокупности интересов придается выделением экономического развития в качестве основы и главного условия реализации национальных интересов: «Реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики. Поэтому национальные интересы России в этой сфере являются ключевыми» [2].
Для выяснения концептуального вектора Концепции как стратегического документа государственной политики важно то, как раскрываются в ней интересы во внутриполитической сфере. В документе указано, что «во внутриполитической сфере национальные интересы России состоят в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, в обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единства правового пространства, правопорядка и в завершении процесса становления демократического общества, а также в нейтрализации причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий – социальных, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма». В связи с этим отметим, что в сферу национальной политики, сконцентрированной на завершении формирования политического строя и достижении политической стабильности, не входит целый ряд насущных проблем, в числе которых и проблемы демографической безопасности.
Тем не менее, Концепция в третьем разделе «Угрозы национальной безопасности» признает важность данной проблемы для функционирования социума, отмечая, что «последствиями глубокого социального кризиса являются резкое сокращение рождаемости и средней продолжительности жизни в стране, деформация демографического и социального состава общества, подрыв трудовых ресурсов как основы развития производства, ослабление фундаментальной ячейки общества – семьи, снижение духовного, нравственного и творческого потенциала населения» [3].
Между тем весьма важное для формирования концептуальных оснований демографической политики положение не раскрывается в следующем разделе документа – «Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации», излагающем основные задачи государственной политики по предотвращению угроз национальным интересам страны. Таким образом, демографическая безопасность как часть или вид национальной безопасности остается без концептуального обоснования. В целом это означает разрыв институциональной связи между законодательством по обеспечению национальной безопасности и законодательством, регулирующим демографические отношения. Поэтому следует констатировать, что контекст концептуально-правового обеспечения национальной безопасности России не позволяет признать кризисную демографическую ситуацию в стране вопросом национальной безопасности, в силу чего иные заявления и оценки государственной власти демографической ситуации в стране как кризисной остаются декларативными.