Немного истории
Выборы, установленные конституцией как обязательное массовое мероприятие, должны быть обеспечены государственными ресурсами и, в частности, должны организовываться органами власти (государственными или муниципальными органами). В мире наблюдается значительное разнообразие способов организации выборов. Во многих странах с давно устоявшимися демократическими традициями выборы организует исполнительная власть (администрация). Так, например, в Германии и Великобритании этим занимается министерство внутренних дел, в Швеции важнейшую роль в организации выборов играют налоговые органы. В Бразилии и Польше организация выборов возложена на органы, состоящие из судей. Но это не означает, что к организации выборов не привлекаются общественные организации и отдельные граждане: для работы на избирательных участках в день голосования требуется довольно много людей.
Для России со времен выборов в Учредительное собрание в 1917 году характерна система организации выборов через структуру избирательных комиссий. Избирательные комиссии – это специальные органы, на которые возложены полномочия по организации выборов и установлению итогов голосования. Совершенно очевидно, что для исполнения этих полномочий избирательные комиссии должны быть наделены немалыми ресурсами и должны быть независимы от других органов власти. И почти в каждой стране, где существуют избирательные комиссии, указанные условия закреплены за ними законодательством.
Одно существенное обстоятельство отличает избирательные комиссии от других органов власти. Дело в том, что выборы не являются постоянным мероприятием и проводятся время от времени. Избирательные комиссии в полном своем составе не могут быть постоянно действующими органами. Поэтому система избирательных комиссий вынуждена быть полугосударственным-полуобщественным институтом. При таких обстоятельствах чрезвычайно сложно соблюсти принцип независимости избирательных комиссий от исполнительной власти.
История избирательных комиссий в Советской России начинается с расформирования Всероссийской по выборам в Учредительное собрание комиссии «ввиду отказа работать совместно с комиссаром, назначенным СНК». Вплоть до 1937 года выборы, как по закону, так и на практике проводились, главным образом, исполкомами, тем не менее, избирательные комиссии сохранялись как формальный атрибут выборов. С 1925 года избирательное законодательство содержало положение о том, что избирательные комиссии создаются «при исполкомах». Даже формальные полномочия избирательных комиссий в этот период были крайне урезаны. Несмотря на это, советская власть строго следила за составами избирательных комиссий. Вот, например, выдержка из журнала «Советское государство и революция права» (№1,1930):
«В отдельных районах наблюдалась засоренность избирательных комиссий чуждым элементом, вследствие невнимательности ряда местных советских и общественных организаций к персональному подбору членов избиркомов и несвоевременного изучения состава избиркомов со стороны вышестоящих исполкомов и избирательных комиссий». «Выявление засоренности (избирательных комиссий) производилось работниками, посланными в деревню для проверки выполнения директив вышестоящих органов». Работа, судя по всему, была проведена значительная: например, из 127 проверенных избиркомов Северного Кавказа «вычищено» 267 человек, из 4422 избиркомов Сибирского края – 1657 человек, из 351 сельизбиркома Средневолжской области было полностью распущено 127 комиссий, в Чеченской автономной области состав сельизбиркомов был обновлен на 35% и т.д.
Как известно, в 1936-1937 годах в СССР была проведена конституционная реформа: выборы стали всеобщими. Избирательные комиссии формально перестали числиться «при исполкомах», было построено некоторое подобие «вертикали» избирательных комиссий, но их роль от этого не повысилась. Избирательные комиссии, хотя и были объявлены основными организаторами выборов, формировались исполкомами, их руководители назначались также исполкомами. Все избирательные комиссии создавались исключительно на период выборов и не имели собственного аппарата. В таком виде избиркомы просуществовали до начала 90-х годов.
Ситуация с избиркомами в послевоенный период (впрочем, как и с выборами в целом) представляется явно искусственной. Например, в 1977 году было образовано 2 254 869 избирательных комиссий, в состав которых входило 9 228 397 человек. Большинство избирательных комиссий были окружными, единственная практическая функция которых заключалась в том, чтобы «зарегистрировать» одного безальтернативного кандидата. Размер большинства избирательных округов по выборам в местные Советы был меньше размера избирательного участка.
Стоит заметить, что в соответствии с существовавшей в СССР иерархией, идеологическими организаторами выборов и «высшей инстанцией» были не исполкомы, а располагавшиеся над ними райкомы КПСС.
В перестроечный период произошли радикальные изменения всей избирательной системы. Коснулось это и собственно процесса организации выборов. Главными организаторами выборов по закону остались специальные органы – избирательные комиссии, но роль их была повышена. Постепенно формировалась более самостоятельная и более обеспеченная ресурсами система избирательных комиссий (см. раздел «Система избирательных комиссий в РФ»). Эта система, несомненно, играет определенную роль на российских выборах. Но в целом можно сказать, что эта система фактически встроена в исполнительную ветвь власти, и, с учетом российской специфики – собственных политических амбиций исполнительной власти – не позволяет в полной мере реализовать честные справедливые выборы.
Важнейшим фактором повышения роли избирательных комиссий стало то, что «костяк» системы избирательных комиссий – Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации, территориальные комиссии – стали постоянно действующими. Точнее говоря, важно то, что у этих комиссий появились собственные аппараты, а в составах комиссий появились штатные руководители (что, впрочем, не относится ко многим территориальным комиссиям).
Следует отметить, что российские реформаторы целенаправленно стремились к повышению роли избирательных комиссий, поскольку они надеялись, что эти, сформированные из новых, не имеющих советского аппаратного опыта, людей органы смогут честно организовать выборы. В перестроечный период была законодательно укреплена самостоятельность комиссий: они могли сами выбирать своего председателя; полномочия по их формированию были переданы представительным органам или вышестоящим комиссиям. Существенно расширились и полномочия избирательных комиссий. Все это заставило крепнущую российскую бюрократию обратить внимание на составы избирательных комиссий и вернуться к участию в формировании комиссий.
Другая ярко выраженная тенденция 90-х годов – привлечение к административной избирательной кампании коммерческих политтехнологов. Администрации, располагавшей организационными, информационными и финансовыми ресурсами, не хватало опыта проведения агитационных кампаний. И она воспользовалась опытом коммерческих политтехнологических и рекламных фирм. Соединение административного ресурса с профессиональным опытом рекламщиков сделало мало успешной работу тех политтехнологов, которые действовали без «административной крыши».
Важнейшую роль в становлении административных избирательных технологий сыграло осознание влияния СМИ на результаты выборов. Бесплатно распространяемые огромными тиражами государственные и муниципальные СМИ стали массовыми агитаторами «административных» кандидатов. Постепенно под контроль государства переходили крупнейшие телекомпании и издательства, возникали СМИ, не учрежденные государством, но курируемые и косвенно спонсируемые им. Увеличивалось административное давление на нелояльные СМИ.
Правоприменительная практика выборов конца 90-х и начала века все больше и больше расходилась с законом. После выборов послушной Государственной Думы в 2003 году началось активное реформирование избирательного законодательства в направлении приведения его в соответствие с практикой.