В советский и постсоветский периоды
В конце 1917 г. в административно-территориальном устройстве России произошли серьезные изменения. На месте упраздненной Российской империи возникло новое государство – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР), которая в 1922 г. вошла в состав Союза Советских Социалистических Республик (СССР) в качестве союзной республики. По форме правления РСФСР и СССР стали федеративными республиками. При образовании СССР в его состав, кроме РСФСР, на правах союзных республик вошли Украинская ССР, Белорусская ССР и Закавказская Советская Федеративная Социалистическая Республика (ЗСФСР). В 1925 г. к ним присоединились Узбекская ССР и Туркменская ССР, а в 1929 г. была образована Таджикская ССР. В 1936 г. в составе СССР были образованы Казахская ССР и Киргизская ССР, а вместо ЗСФСР возникли Азербайджанская ССР, Армянская ССР и Грузинская ССР. В 1940 г. в состав СССР вошли Латвийская ССР, Литовская ССР, Эстонская ССР и Молдавская ССР. Таким образом, СССР превратился в федерацию 15 союзных республик.
Территория РСФСР по сравнению с территорией Российской империи существенно сократилась. Во-первых, при распаде в 1917 г. Российской империи от нее отделились 25 западных губерний, из которых составились новые независимые государства (Польша, Финляндия, Эстония, Латвия и Литва). Во-вторых, вследствие претворения ленинской национальной политики обширные территории с высокой долей русского населения (Донбасс, Харьковщина, Луганщина, Новороссия, Крым, земли уральских казаков) оказались вне РСФСР, в составе братских союзных республик. Считалось, что административные и государственные границы – явление временное и постепенно отмирающее, а потому не столь важно, где и как их проводить.
Коренным образом изменились акценты при формировании административно-территориального устройства Советской России и Советского Союза: территориально-экономический принцип был отвергнут и заменен национально-территориальным. Теперь при формировании основных административно-территориальных единиц государства во главу угла ставился национальный признак. В связи с этим внедрялась и утверждалась новая, советская система административно-территориального деления: область, край, автономная республика, автономная область и автономный округ
В последний этап существования РСФСР в составе этой союзной республики находилось 86 административно-территориальных единиц высшего ранга: 49 областей, 6 краев, 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Однако административно-территориальное деление, внешние и внутренние административные границы в различные этапы существования РСФСР неоднократно изменялись.
Внешние границы РСФСР расширялись в результате войн или добровольного вхождения некоторых территорий. Так, победа в кровопролитной советско-финляндской войне 1939-1940 гг. позволила отодвинуть государственную границу СССР и РСФСР от городской черты Ленинграда (России была возвращена часть Карельского перешейка с городом Вы́боргом).
В 1944 г. в состав СССР вступила Тувинская Народная Республика, получившая статус автономной республики РСФСР. В 1945 г. из состава Эстонской ССР в состав Псковской области РСФСР был передан город Пе́тсери (ныне Печо́ры) с прилегающим районом, а из состава Латвийской ССР – город А́брене (Яунтлатга́ле, ныне Пыта́лово) с прилегающим районом.
В 1945 г. по решению Ялтинской и Потсдамской конференций в состав СССР и РСФСР из состава Германии была передана Восточная Пруссия (ставшая Калининградской областью), а из состава Финляндии – ряд территорий вдоль прежней советско-финляндской границы. Например, к Мурманской области РСФСР отошел город Петса́мо (Пе́ченга) и полуостров Рыбачий на Кольском полуострове, а к Карелии – город Сердобо́ль (Со́ртавала).
После разгрома в 1945 г. милитаристской Японии в состав СССР и РСФСР были включены Южный Сахалин и Курильские острова. Вместе с Северным Сахалином они образовали Сахалинскую область РСФСР.
Существуют и примеры изменения внутренних и внешних границ РСФСР, которые привели к уменьшению ее территории. Так, в 1921 г. южная часть Кубанской области России (площадью 1,485 квадратных верст, или почти 1,7 км2), была передана в состав Грузинской Республики. Образованная в 1920 г. в составе РСФСР Киргизская АССР (с 1925 г. – Казахская АССР) благодаря «сталинской» Конституции СССР (1936 г.) вышла из состава РСФСР и получила статус союзной республики. Примерно тоже произошло и с Киргизией. В 1924 г. в составе РСФСР была образована Кара-Киргизская АО (с 1925 г. – Киргизская АО, с 1926 г. – Киргизская АССР). По Конституции СССР (1936 г.) Киргизская АССР получила статус союзной республики. Но, если в советское время Казахская ССР и Киргизская ССР были братскими республиками Советского Союза, в пределах которого границы не играли большой роли, то теперь Казахстан и Кыргызстан стали суверенными государствами. Таким образом, за рубежом оказались территории с компактным русским населением (например, Северо-Казахстанская, Восточно-Казахстанская и Павлодарская области Казахстана, земли уральских и семиреченских казаков в Казахстане и Кыргызстане).
В 1940 г. Карельская АССР была выведена из состава РСФСР и преобразована в союзную республику – Карело-Финскую ССР. В результате этого политического акта площадь РСФСР уменьшилась более чем на 170 тыс. км,2 а число союзных республик в СССР возросло. Однако статус-кво был восстановлен в 1956 г.: Карело-Финскую ССР упразднили, а вместо нее образовали Карельскую АССР в составе РСФСР.
В 1954 г., в ознаменование 300-летия воссоединения Украины с Россией, из состава РСФСР в состав УССР была передана Крымская область. В результате площадь РСФСР сократилась на 27 тыс. км.2 После развала СССР в 1991 г. Крымская область (с городом Севастополем – морским портом и крупной военно-морской базой) оказалась в составе независимой Украины.
Внутренние административные границы РСФСР были весьма подвижными. Границы и наименования административно-территориальных образований нередко устанавливались на основе волюнтаристских или политических решений; их могли неоднократно изменять по конъюнктурным соображениям без учета мнения местного населения (без проведения референдума).
Наиболее серьезные административно-территориальные изменения произошли во время Великой Отечественной войны, когда по решению Советского руководства был ликвидирован ряд автономных республик и областей, а их титульные нации были переселены в восточные районы страны. Ликвидации подверглись: в 1941 г. – АССР Немцев Поволжья, в 1943 г. – Калмыцкая АССР и Карачаевская АО, в 1944 г. – Чечено-Ингушская и Кабардино-Балкарская АССР,[24] в 1945 г. – Крымская АССР. Территории ликвидированных автономий были присоединены к соседним республикам и областям РСФСР. На месте Чечено-Ингушской АССР была образована новая Грозненская область, которой было передано несколько административных районов, ранее не входивших в состав упраздненной автономии. Кроме того, высокогорные районы упраздненной Чечено-Ингушской АССР передали из состава РСФСР в состав другой союзной республики – Грузинской ССР.
В 1957 г. все упраздненные автономии РСФСР, кроме АССР Немцев Поволжья, были восстановлены в прежних правах. Однако границы некоторых возрожденных автономий были частично изменены. Например, в состав восстановленной Чечено-Ингушской АССР включили населенные терскими казаками и ногайцами Каргали́нский, Шелковско́й и Нау́рский районы, которые никогда прежде в состав Чечни и Ингушетии не входили. С другой стороны, Пригородный район, который до 1944 г. административно относился к Чечено-Ингушетии, оставили в составе Северо-Осетинской АССР.
Динамика административно-территориального устройства в конце советского периода и в начальный этап постсоветского периода приобрела новую направленность. В период политического противоборства М.С. Горбачёва и Б.Н. Ельцина в РСФСР набирал обороты так называемый «парад суверенитетов». Многие российские автономии принимали собственные конституции, в которых они объявляли себя суверенными, независимыми государствами. Региональная политика Б.Н. Ельцина, заключавшаяся в передаче суверенитета автономиям в желаемых ими объемах, ставила под угрозу существование Российской Федерации как единого государства.
В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, зафиксировавшая в составе государства 89 субъектов высшего ранга (49 областей, 6 краев, 21 республику, 10 автономных округов, 1 автономную область, 2 города федерального подчинения) (Приложение 1).
Из этого перечня видно, что число субъектов федерации в сравнении с советским периодом несколько увеличилось за счет разделения прежде единой Чечено-Ингушской АССР на две республики (Чеченскую и Ингушскую), а также придания статуса субъектов федерации Москве и Санкт-Петербургу.
Определенные изменения произошли и в статусе субъектов Российской Федерации: 4 автономные области (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская) повысили свой административный статус и стали республиками (Адыгея, Алтай, Карачаево-Черкесия, Хакасия). Статус автономной области Российской Федерации сохранился только за Еврейской АО, образованной на юге Дальнего Востока в 1934 г. по политическим мотивам (предполагалось, что она станет национальным «домом» евреев мира), и в которой еврейское население всегда составляло абсолютное меньшинство.
Унаследованная от РСФСР прежняя, советская система административно-территориальных единиц после поспешного принятия новой, «ельцинской» Конституции (1993 г.) стала во многом не только архаичной, но и причиной возникновения «бюджетного сепаратизма».
Архаичность прежней системы административно-территориальных единиц в условиях действия новой конституции проиллюстрируем на примере понятия «край». В советский период краем именовалась административно-территориальная единица РСФСР, населенная в основном русскими, но заключающая территорию компактного проживания какого-либо коренного народа, образующего в пределах края автономную область (иногда автономную область вместе с автономными округами).[25] Так, в составе Краснодарского края РСФСР находилась Адыгейская АО, а в составе Красноярского края – Хакасская АО, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа. С принятием Конституции Российской Федерации (1993 г.) Адыгея и Хакасия получили статус национальных республик, и вышли из состава соответствующих краев. После этого понятие «край» как субъект Российской Федерации потеряло всякий смысл, так как нынешние Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Ставропольский и Хабаровский края, лишенные прежних автономий, ничем не отличаются от российских областей.
Явление «бюджетного сепаратизма», распространившееся в середине 90-х гг. XX в. в богатых нефтегазовым и горнорудным сырьем автономных округах России, связано было как с несовершенством Конституции (1993 г.) в части административно-территориального деления Российской Федерации, так и сохранявшейся с советского времени практикой взаимной соподчиненности административно-территориальных единиц. Так, в советское время в состав Тюменской области РСФСР входили Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Сложившаяся десятилетиями практика подчиненности этих округов областному центру де-факто сохранялась и в постсоветское время. Однако Конституция (1993 г.) внесла сомнения в правильность этого положения: Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа де-юре были прописаны в числе 89 субъектов Российской Федерации высшего ранга, обладающих равным статусом. Следовательно, можно было предполагать, что эти автономные округа отныне получили равнозначный юридический статус с Тюменской областью. С другой стороны, в Конституции (1993 г.) ничего не говорилось о том, входят ли эти округа в состав Тюменской области, или нет. Поэтому руководство автономных округов и областное руководство стали по-разному интерпретировать Основной Закон.
Неопределенность и нечеткость Основного Закона в части административно-территориального устройства Российской Федерации породило «бюджетный сепаратизм»: руководство донорских автономных округов отказывалось от перечисления части валютных доходов от продажи экспортных углеводородов в бюджет Тюменской области. Руководство автономных округов настаивало на том, чтобы экспортный доход делить не на три части (для своей автономии, областного центра и федерального центра), а на две части (для своей автономии и федерального центра). В тоже время областное руководство считало Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа составными частями Тюменской области, и на этом основании требовало «своей» доли дохода от экспортной продажи углеводородов. При «расползании» «бюджетного сепаратизма» по регионам России в одном узле переплелись юридические, политические, административные и финансовые противоречия, вызванные общей слабостью и непоследовательностью федерального центра.
Явление «бюджетного сепаратизма» имело место и в других регионах Российской Федерации (например, во взаимоотношениях нефтегазодобывающего Ненецкого автономного округа и Архангельской области, горнодобывающего Таймырского автономного округа и Красноярского края). «Бюджетный сепаратизм» никак не проявился во взаимоотношениях дотационных автономных округов с областями, к которым они де-факто и де-юре относились в советское время (например, между Коми-Пермяцким автономным округом и Пермской областью, Усть-Ордынским автономным округом и Иркутской областью, Корякским автономным округом и Камчатской областью).
Усиление государственной власти и нарастание центростремительных тенденций во время президентства В.В. Путина прекратило «парады суверенитетов» и «бюджетный сепаратизм» как негативные сепаратистские явления переходного периода. Для эффективного организационно-хозяйственного и политического руководства регионами было создано 7 федеральных округов (Дальневосточный, Приволжский, Северо-Западный, Сибирский, Уральский, Центральный и Южный). На уровне субъектов Российской Федерации начался процесс укрупнения регионов. Знаменательно, что в этом процессе доминирующим принципом явился не национально-территориальный, а территориально-экономический. В результате процесса укрупнения регионов количество субъектов Российской Федерации к настоящему времени уменьшилось до 88: Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ официально образовали единый субъект, получивший название Пермского края. В результате этого объединительного процесса, происшедшего на основе волеизъявления населения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа через проведение референдумов, число краев в составе Российской Федерации возросло до 7, а число областей и автономных округов соответственно уменьшилось до 48 и 9. Таким образом, в настоящее время в составе Российской Федерации насчитывается 48 областей, 7 краев, 21 республика, 1 автономная область, 9 автономных округов и 2 города федерального значения.
Однако подобный субъектный состав Российской Федерации нельзя считать окончательным. Процесс укрупнения регионов на основе территориально-экономического принципа затронул еще несколько российских субъектов. В частности, разные стадии объединительного процесса «переживают» сегодня Красноярский край и Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа, Камчатская область и Корякский автономный округ, Иркутская область и Усть-Ордынский автономный округ. В результате предполагаемого слияния этих и других регионов уменьшится общее число субъектов Российской Федерации и изменится их статусный состав.
Объективно укрупнение российских регионов призвано способствовать следующим положительным тенденциям: сокращению бюрократического чиновничьего аппарата на местах, улучшению хозяйственных связей внутри новых субъектов и экономическому росту в их дотационных территориях.
Потеря элементов национальной государственности (зачастую имевших декларативный характер) прежних автономных округов должна компенсироваться улучшением материального благосостояния их населения и общим развитием социально-экономической сферы за счет помощи нового регионального центра. При этом новый региональный центр сохраняет гарантии свободного развития национальной культуры, образования, вероисповедания и языка коренных народов прежних автономных округов.