Разработка и принятие в связи с образованием СССР новой Конституции РСФСР 1925г
Поскольку в связи с образованием СССР правовой статус России изменился, возникла необходимость его конституционного закрепления, что и было сделано в 1925 г. Новая Конституция РСФСР воспроизводила конституцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежними основными законами. Та же двойственная структура: Всероссийский съезд Советов – ВЦИК, их право принимать к рассмотрению любой вопрос, относящийся к компетенции республики, то же неравенство городских и сельских избирателей и т.д. Однако произошли некоторые изменения в объеме компетенции законодательных органов. К исключительным полномочиям съезда, помимо установления и изменения основных конституционных начал, теперь относилось право окончательного утверждения частичных изменений Конституции РСФСР, принятых сессиями ВЦИК, а также окончательного утверждения конституций автономных советских социалистических республик (ст. 16).
Если первое полномочие свидетельствует об усилении демократических начал в деятельности законодательных органов и о зарождении в России элементов двухпалатного парламента, то второе не может получить однозначной положительной оценки. Скорее всего его наличие говорит об обратной недемократической тенденции. Конституционное закрепление права Всероссийского съезда Советов на окончательное утверждение конституций автономных республик можно считать оправданным только в том случае, если рассматривать это полномочие как своеобразную форму конституционного контроля. Но именно в тот период в СССР действовал один из самых демократичных видов конституционного контроля: эта функция была возложена на Верховный суд Союза. По аналогии ее могли бы выполнять и Верховные суды союзных и автономных республик.
В связи с вступлением России в состав СССР уменьшился объем полномочий ВЦИК, поскольку многие ранее принадлежавшие этому органу права перешли к компетенции ВЦИК СССР. Тем не менее к его ведению, согласно ст. 17 Конституции РСФСР 1925 г., относились следующие вопросы: общее руководство хозяйством РСФСР; установление границ АССР, утверждение (предварительное – до решения съезда Советов) их конституций и решение споров между ними; общее административное разделение территории РСФСР и областных объединений; установление плана народного хозяйства республики и отдельных его отраслей; утверждение бюджета РСФСР; установление государственных и местных налогов, заключение внутренних и внешних займов; верховный контроль над государственными доходами и расходами РСФСР; утверждение кодексов; право амнистии; отмена постановлений нижестоящих съездов Советов, нарушающих Конституцию и постановления верховных органов РСФСР.
Как видно из приведенного перечня, к полномочиям законодательного органа, как и прежде, относилась лишь небольшая часть вопросов ведения ВЦИК. Решение большинства из них, как показывает мировой опыт, – это компетенция органов исполнительной власти.
Новая Конституция внесла значительные изменения в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. Верховный Совет традиционно именовался «высшим органом государственной власти» (ст. 22). Причем, «советская» идея «высшего органа власти» проведена более последовательно, чем в предшествующих. В частности, это проявилось и в закреплении в основном законе компетенции Верховного Совета. Она определена весьма своеобразно: в ст. 19 перечислены вопросы, относящиеся к ведению РСФСР, в ст. 33 и 45 закреплены полномочия соответственно Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета народных комиссаров (с марта 1946 г. – Совета Министров РСФСР), а в ст. 23 указано, что Верховный Совет осуществляет все права, которыми обладает республика в соответствии с Конституцией, кроме тех, которые входят в компетенцию названных подотчетных ему органов. Таким образом, главенство Верховного Совета над всеми другими органами государственной власти подчеркнуто дважды.
К числу достоинств рассматриваемой Конституции необходимо отнести содержащееся в ст. 24 указание на то, что Верховный Совет является единственным законодательным органом РСФСР. Впервые в Основном законе закреплен ряд процедурных моментов: число голосов, необходимых для принятия закона (ст. 26), порядок оформления законов (ст. 27), порядок и сроки созыва Верховного Совета (ст. 30, 38) и др. На конституционном уровне закреплен институт депутатской неприкосновенности (ст. 36). Но, пожалуй, самым главным достижением Конституции РСФСР 1937 г. можно считать закрепление института всеобщих, равных, прямых выборов Верховного и других Советов при тайном голосовании (ст. 138). Этот институт является неотъемлемой составной частью законодательного органа, и его появление – свидетельство того, что Верховный Совет России наконец становится похожим на него. Тем не менее в его правовом положении все еще присутствуют черты, не совместимые со статусом законодательного органа. Помимо уже упомянутого положения «высшего органа государственной власти», противоречащего принципу разделения властей, следует указать на весьма своеобразную практику законодательной деятельности, сложившуюся после принятия Конституции.
При прежней двухступенчатой структуре законодательных органов государственной власти основная законотворческая работа была прерогативой постоянно действующего ВЦИК. Главным недостатком такого порядка являлось отсутствие гласности и недемократический порядок формирования ВЦИК: отстранение от этой процедуры избирателей. С целью завуалировать столь явно авторитарный характер политического режима, продемонстрировать внешний «демократизм» советской власти и был образован единый и единственный законодательный орган – Верховный Совет, избираемый всем населением страны. Формальные признаки законодательного органа налицо. Роль ВЦИК в новой конструкции государственной власти выполнял Президиум верховного Совета. Он издавал указы, содержащие важнейшие нормативные предписания, в том числе и вносящие изменения в действующее законодательство, которые затем выносились на утверждение (проходившее, как правило, без обсуждения и завершавшееся единогласным одобрением) Верховного Совета, сессии которого созывались этим же Президиумом два раза в год. за Президиумом Верховного Совета Конституция закрепляла и еще одно немаловажное в законодательном процессе полномочие – право толкования законов РСФСР.
При подобной практике фактически законодательным органом государственной власти в стране оказывался не Верховный Совет, а избираемый из его состава в соответствии с жесткими требованиями, установленными Конституцией (ст. 31), Президиум. В дополнение к этому необходимо отметить и практику выборов депутатов Верховного Совета, исключавшую возможность выдвижения нескольких кандидатов на один мандат. Формально Положение о выборах в Верховный Совет СССР предусматривало включение в избирательный бюллетень всех зарегистрированных кандидатов (ст. 66), а также возможность обжалования в административном порядке отказа избирательной комиссии в регистрации кандидата (ст. 64). Однако эти нормы оказались невостребованными.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что в России в период с октября 1917 г. по октябрь 1989 г. сложилась не имеющая аналогов в развитых странах система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже – Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако целый ряд элементов их правового положения противоречил статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно:
- полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей;
- недемократичный юридически (до 1937 г.) и на практике порядок их формирования;
- присвоение ряда полномочий, которые, с точки зрения логики здравого смысла, должны принадлежать органам исполнительной власти.