Состав и режимы осуществления доходов и расходов бюджетной системы

 

Бюджет состоит из двух частей — доходной и расходной. До­ходы и расходы бюджета — это особые экономические формы последовательного распределения и перераспределения части ВВП, концентрируемой в руках соответствующего органа госу­дарственной власти, это объективно обусловленные экономиче­ские категории, каждая их которых имеет свое специфичное общественное значение: доходы служат финансовой базой дея­тельности соответствующего органа государственной власти, а расходы — удовлетворению общественных потребностей.

Доходы бюджетов всех уровней наряду с доходами внебюд­жетных фондов и доходами Банка России представляют собой долю национального дохода, а также средств заимствования, которая поступает в адрес государства и муниципалитетов.

Бюджетный кодекс дает подробную характеристику доходов бюджетов всех уровней по видам, а также по каждому уровню бюджетной системы. Отношения по доходам бюджетов регули­руются нормами бюджетного и налогового права. В Бюджетном кодексе содержатся лишь некоторые нормы, определяющие ре­жим поступления налогов в бюджеты. Основной объем положе­ний, регулирующих налоговый механизм государства, содержит­ся в Налоговом кодексе РФ и других нормативных актах нало­гового законодательства.

Все доходы бюджетов в зависимости от источников форми­рования и способов поступления классифицируются на налоговые, неналоговые и безвозмездные перечисления. Отдельный правовой режим имеют доходы в виде остатка денежных средств на конец предыдущего года.

В категорию налоговых доходов включаются все налоги, по­ступление которых предусмотрено налоговым законодательст­вом федерального, регионального и местного уровней, а также пени и штрафы, взимаемые за нарушения налогового законода­тельства. В настоящее время налоговые доходы составляют бо­лее 80% общих поступлений в бюджеты всех уровней.

Неналоговые доходы подразделяются на следующие группы:

— доходы от использования имущества, находящегося в го­сударственной или муниципальной собственности;

— доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципаль­ной собственности. Эти доходы подлежат зачислению в соответ­ствующий бюджет в полном объеме. Доходы, полученные от использования режима приватизации имущества, подлежат пе­речислению в бюджет в соответствии с нормативами и в поряд­ке, определенными законодательством о приватизации;

— доходы от платных услуг, оказываемых как самими орга­нами власти, так и бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении. В эту же группу доходов Бюджетный кодекс включил средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответст­венности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектамРФ, муниципальным образо­ваниям. Бюджетный кодекс допускает применение других при­нудительных изъятий в пользу бюджета;

— доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, которые могут быть получены из бюджета другого уровня. Со­гласно ст. 44 БКРФ финансовая помощь между бюджетами в форме дотаций, субвенций, субсидий либо иной форме безвоз­вратной и безвозмездной передачи денег подлежит учету в дохо­дах бюджета — получателя средств.

Допускается поступление и иных неналоговых доходов. На­пример, безвозмездные перечисления в бюджет от физических и юридических лиц, международных организаций и др.

К категории безвозмездных перечислений относятся средства, получаемые бюджетами из вышестоящего уровня в режиме вза­имных расчетов после утверждения закона о бюджете. Под вза­имными расчетами понимается передача денег в качестве ком­пенсации дополнительных расходов при передаче другому бюд­жету полномочий, а также в случае изменения бюджетного и налогового законодательств.

Переход к рыночной экономике снизил значение неналого­вых источников пополнения бюджетных доходов, что не соот­ветствует интересам государства. В большинстве случаев имуще­ство государства, переданное в качестве долевого взноса в раз­личные коммерческие структуры, не дает казне никакой отдачи. Более того, это имущество иногда разворовывается. Для исправ­ления сложившейся ситуации Бюджетный кодекс вводит поря­док, согласно которому должны возрасти доходы от использова­ния имущества, находящегося в собственности государства или муниципалитетов. В данную категорию доходов входят:

— средства, полученные от аренды или сдачи во временное пользование государственной либо муниципальной собственности;

— средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюд­жетных средств на счетах в кредитных организациях;

— средства, полученные от передачи в залог либо довери­тельное управление государственного или муниципального имущества;

— средства, поступившие в виде возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд. К этой же категории доходов относятся средства, полученные от продажи имущества, которое ранее передали получатели кредитов в каче­стве обеспечения своих обязательств;

— плата за пользование бюджетными средствами на услови­ях срочности, возвратности, платности;

— доходы в виде прибыли, которая приходится на доли в ус­тавных капиталах хозяйственных товариществ или обществ, а также дивидендов по акциям, принадлежащим государству или муниципалитетам;

— часть прибыли унитарных предприятий, которая осталась У них после уплаты всех налогов. Порядок и нормы отчислений Для предприятий, находящихся в федеральной собственности, устанавливаются Правительством РФ;

— другие возможные доходы от использования имущества.

Бюджетный кодекс установил порядок, согласно которому доходы бюджетных учреждений, которые они вправе получать от предпринимательской и иной деятельности, подлежат в пол­ном объеме учету в смете доходов и расходов этих учреждений, а также должны учитываться в доходах соответствующего бюд­жета в категории доходов от использования имущества либо как доходы от платных услуг. В данном случае речь идет о доходах, получаемых учреждениями прежде всего от сдачи помещений и другого имущества в аренду и т.п. В большинстве случаев эти доходы разрешают оставлять в самих учреждениях, чтобы хоть как-то помочь бюджетным учебным заведениям, НИИ и другим учреждениям.

Отдельно определяется порядок зачисления доходов в бюд­жет. Статья 40 Бюджетного кодекса конкретно указывает, с ка­кого момента доходы считаются бюджетными. При этом от­дельно устанавливается момент, когда доходы считаются упла­ченными плательщиком, и момент, когда средства считаются зачисленными в бюджет. Неналоговые доходы и иные неналого­вые поступления считаются уплаченными в бюджет или вне­бюджетный фонд с момента списания денежных средств со сче­та плательщика в кредитной организации. Что касается налого­вых доходов, то момент их уплаты определяется налоговым за­конодательством. Кстати, проблема определения момента пере­хода средств в адрес бюджета имеет большое значение, посколь­ку одновременно считается, что плательщик выполнил перед бюджетом свои обязательства надлежащим образом.

Режим уплаты денег в бюджет следует отличать от режима зачисления на счета бюджета. Денежные средства считаются за­численными в доход бюджета или внебюджетного фонда в мо­мент совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению этих средств на счет органа, уполно­моченного исполнять соответствующий бюджет или бюджет внебюджетного фонда.

Применительно к каждому уровню бюджетной системы до­ходы бюджетов подразделяются на собственные и регулирую­щие. Собственные доходы бюджетов — это виды доходов, закре­пленные на постоянной основе полностью или частично за со­ответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации (ст. 47 БКРФ). К собственным доходам бюджетов относятся налоги и другие обязательные платежи, полностью или частично в твердо фиксированной доле (в процентах) или по разделенным ставкам закрепленные за соответствующими бюджетами федеральными законами, законами субъектовРФ и решениями органов местного самоуправления.

Регулирующие доходы — это доходы, поступающие в режиме федеральных и региональных налогов и иных платежей, по ко­торым в законодательном порядке на долговременной основе (не менее чем на три года) устанавливаются нормативы отчис­лений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня (ст. 48 БК РФ).

Собственные доходы федерального бюджета представлены налоговыми источниками и поступлениями от использования федерального имущества. Налоговые доходы федерального бюджета составляют те налоги и сборы, ставки которых уста­навливаются налоговым законодательством Российской Федера­ции, а сами налоговые поступления в определенной пропорции через механизм бюджетного регулирования распределяются ме­жду бюджетами разных уровней в соответствии с федеральным законом о бюджете на очередной год. В ту же группу налоговых доходов федерального бюджета Бюджетный кодекс включил та­моженные пошлины, сборы и иные таможенные платежи, а также государственную пошлину, взимаемую в соответствии с российским законодательством.

Федеральные органы исполнительной власти имеют право вносить изменения в совокупную долю налоговых поступлений в федеральный бюджет путем предоставления налоговых креди­тов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и других обяза­тельных платежей. Объем предоставленных льгот при этом не может превышать установленного федеральным законом о бюд­жете соответствующего лимита на указанные льготы. Порядок предоставления налоговых льгот не должен противоречить на­логовому законодательству.

Пересмотр перечня доходов федерального бюджета в сторону увеличения новых видов налогов или их отмены возможен толь­ко при одновременном внесении соответствующих изменений в налоговое законодательство. Такой же режим установлен для изменения перечня неналоговых источников доходов. Феде­ральные органы законодательной власти вправе вносить изменения в перечень неналоговых доходов при условии получения положительного заключения исполнительных органов власти и одновременном внесении изменений в Бюджетный кодекс.

Для федерального бюджета возможны иные виды доходов в виде остатков средств на конец предыдущего года. К доходам федерального бюджета относятся также поступления от внешне­экономической деятельности и реализации государственных за­пасов и резервов и др. Особый режим зачисления в федераль­ный бюджет имеют доходы в виде прибыли Банка России по нормативам, установленным федеральными законами. Бюджет­ный кодекс также допускает возможность поступления в феде­ральный бюджет доходов от средств по взаимным расчетам с другими бюджетами.

Если доходы бюджета федерального уровня представлены только двумя их категориями: собственными и заимствованны­ми, то доходы бюджетов субъектовРФ включают еще и регули­рующие доходы. В виде регулирующих источников выступают налоговые доходы, передаваемые из федерального бюджета. Иными словами, не все доходы федерального бюджета поступа­ют на покрытие его собственных расходов. Часть их в соответ­ствии с нормативами, предусмотренными федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и Федеральным зако­ном «О финансовых основах местного самоуправления», подле­жит передаче в качестве регулирующих доходов или иных режи­мов в бюджеты нижестоящего уровня.

Аналогичный режим действует для бюджетов субъектов РФ. Субъекты РФ обязаны передавать в местные бюджеты на посто­янной или временной основе на срок не менее трех лет часть доходов своих бюджетов, поступивших от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федераль­ных налогов и сборов. Эти доходы передаются полностью или частично — в процентной доле, утверждаемой законодательны­ми органами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, налоговые доходы бюджетов субъектов РФ регламентируются как федеральным, так и региональным зако­нодательством. Они включают налоговые доходы, закрепленные на постоянной основе за региональными бюджетами, в том чис­ле поступления от региональных налогов и сборов. В эту же группу доходов входят отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Рос­сийской Федерации по нормативам, определенным федераль­ным законом о федеральном бюджете на очередной финансо­вый год, за минусом отчислений, передаваемых в порядке бюд­жетного регулирования в местные бюджеты.

Бюджетный кодекс однозначно решил проблему закрепле­ния за бюджетами субъектов РФ всех доходов от использования имущества, находящегося в собственности этих субъектов. Имеются в виду доходы в виде прибыли от унитарных предпри­ятий, созданных субъектами РФ, а также от сдачи в аренду имущества субъектов РФ и др. Аналогичный порядок установ­лен для доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государствен­ной власти субъектов РФ.

Доходы местных бюджетов формируются из поступлений в нескольких режимах: собственных доходов, отчислений из бюд­жетов федерального и регионального уровней за счет регули­рующих налогов, заимствований и иных режимов. К налоговым доходам местных бюджетов относятся собственные налоговые доходы от местных налогов и сборов, закрепленные федераль­ными законами за местными бюджетами, а также отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов по нормативам, установленным не менее чем на три года. Сюда же включаются поступления от государственной пошлины, за исключением той доли, которая идет целиком в федеральный бюджет.

В налоговые полномочия органов местного самоуправления входит право устанавливать местные налоги из того перечня, который содержится в Налоговом кодексе РФ. Помимо этого они вправе вносить изменения в режим взимания местных на­логов, в частности, снижать налоговые ставки и устанавливать дополнительные налоговые льготы в пределах прав, определен­ных федеральным налоговым законодательством. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов лимитируют­ся квотой, установленной нормативным актом о местном бюд­жете. В случае если налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки, предоставляемые муниципальными органами власти, касаются сумм федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляе­мых в местные бюджеты, то они возможны только при условии отсутствия задолженности по бюджетным ссудам соответствую­щего муниципального бюджета перед вышестоящими бюджета­ми, а также соблюдении предельного размера дефицита мест­ного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексомРФ.

Согласно ст. 60 БК РФ в местные бюджеты разрешено за­числять все доходы от использования или продажи имущества, находящегося в собственности муниципалитетов. Органы мест­ного самоуправления вправе устанавливать для муниципальных унитарных предприятий норму отчислений, остающуюся у них после уплаты налогов. Кроме того, в муниципальные бюджеты поступают доходы от предоставления платных услуг, которые оказываются самими органами местного самоуправления, а так­же бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении.

В доходы местных бюджетов поступают и ассигнования на финансирование отдельных государственных полномочий, кото­рые обязаны передавать федеральные и региональные органы власти в случае делегирования муниципалитетам полномочий органов государства, а также при возложении на органы мест­ного самоуправления обязанностей по исполнению федераль­ных и региональных законов. Помимо этого муниципальные образования имеют право включать в доходы собственных бюд­жетов ассигнования в режиме компенсаций, поступающие из вышестоящих бюджетов в случае принятия органами государст­ва решений, в результате которых уменьшаются доходы или увеличиваются расходы муниципальных бюджетов. Допускается поступление в муниципальные бюджеты иных неналоговых до­ходов по нормативам, установленным федеральными или регио­нальными законами, а также правовыми актами органов мест­ного самоуправления.

Наряду с регулирующими доходами, в бюджеты нижестоя­щих уровней передаются:

§ дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюдже­ту другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов;

§ субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целе­вых расходов;

§ субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня бюджетной системы Российской Федера­ции, физическому или юридическому лицу на условиях доле­вого финансирования целевых расходов.

Со второго квартала 1994 г. в практике бюджетной работы стали использоваться трансферты — оказание финансовой по­мощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой под­держки регионов (ФФПР), образуемого в составе федерального бюджета.

Трансферты были введены взамен традиционной системы регулирования «сверху» доходов территорий, жесткой регламен­тации расходов по каждой статье их расходов, ограничения прав и возможностей органов власти на местах в вопросах бюджет­ной политики, что объективно приводило к снижению их ответ­ственности за обоснованность и реальность собственных бюд­жетов. Суть трансфертов, имеющих конечной целью выравни­вание уровней финансовой обеспеченности регионов, состоит в том, что за счет законодательно определенной части аккумули­руемых на федеральном уровне общегосударственных доходных источников образуется единый трансфертный фонд. Объем пре­доставления финансовой помощи через трансферты определяет­ся по единому для всех субъектов Федерации принципу, специ­альной формуле, что полностью исключает принятие волюнта­ристских решений по финансовому наполнению одних террито­рий за счет других.

Практика функционирования механизма трансфертов пока­зала не только его несомненные достоинства, но и необходи­мость совершенствования в целях дальнейшей децентрализации финансовых ресурсов, повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развития инвестиционной активности, проведе­ния структурных преобразований в экономике регионов.

Финансовая помощь в виде трансфертов оказывается тем субъектам Российской Федерации, душевой доход в которых ниже среднедушевого по всем субъектамРФ. Для них установ­лен статус «нуждающихся в поддержке».

С учетом существенных различий между регионами по объ­ективным причинам (природно-климатические, отдаленность от Центральных районов при отсутствии железнодорожного и автомобильного сообщения, более длительный отопительный се­зон, ограниченные сроки завоза товаров и др.) выравнивание душевых бюджетных доходов отстающих регионов было бы бо­лее обоснованно осуществлять в разрезе соответствующих групп территорий. Но существующая группировка субъектов Федера­ции по экономическим районам устарела. Ее необходимо пере­смотреть с учетом экономического потенциала региона, его гео­графического положения и природно-климатических условий.

Если с учетом предоставляемого трансферта в бюджете субъ­екта Федерации не хватало доходов для покрытия текущих рас­ходов (без капитальных вложений), предусматривалось оказать ему дополнительную помощь, и он получал статус «особо нуж­дающегося в поддержке».

В связи с этим Федеральный фонд поддержки регионов был разделен на две части для выделения трансфертов субъектам Федерации того и другого статусов. Перечисление трансфертов из ФФПР производится ежемесячно исходя из фактических на­логовых поступлений в федеральный бюджет.

Чтобы создать единый механизм выравнивания доходов тер­риторий на всех уровнях бюджетной системы, межбюджетные отношения федерального бюджета и бюджетов субъектовРФрекомендовано распространить на взаимоотношения между ре­гиональными и местными бюджетами.

Таким образом, доходы бюджета каждого уровня формиру­ются в соответствии с налоговым законодательством Россий­ской Федерации и ежегодно утверждаемыми законами о бюдже­те в части установления нормативов отчислений от регулируе­мых доходов в бюджет нижестоящего территориального уровня, прямой финансовой помощи в различных формах, других до­ходных источников.

Расходы бюджетов представляют собой сложившийся меха­низм отношений, способов и приемов, благодаря которым сред­ства из них поступают по своему назначению. Это — именно то свойство бюджетов, с помощью которого реализуются цели всей бюджетной деятельности. Основным потоком расходования средств из бюджетов является режим финансирования. В этом случае бюджетные средства расходуются на обеспечение самого государства, бюджетных учреждений, а также для финансовой поддержки ряда отраслей народного хозяйства с целью воздей­ствия на макроэкономические пропорции в экономике и другие задачи.

Одним из серьезных недостатков действующей бюджетной системы следует назвать неэффективный контроль за расходо­ванием средств из бюджетов всех уровней. К числу недостатков в этой области относится и финансирование бюджетных расхо­дов методом взаимозачетов, а также платежными средствами различной степени ликвидности, что приводит к недофинансированию отдельных получателей бюджетных средств. Негативно сказывается сохраняющаяся практика неэффективных расходов, по сути ненужных с точки зрения интересов общества и госу­дарства. Поэтому Правительство РФ ставит перед собой задачу инвентаризации и сокращения государственных расходов при условии полного выполнения бюджетных обязательств.

Бюджетный кодекс устанавливает порядок формирования расходов бюджетов всех уровней на базе единых методологиче­ских основ и установленных Правительством РФ нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, а также нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг*. Органы власти субъектов РФ и муниципалитетов вправе увеличивать нормативы на оказание государственных и муниципальных ус­луг, если у них есть соответствующие финансовые ресурсы.

* В процессе составления бюджета каждому главному распорядителю, распоря­дителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования конкретного главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств, бюджетного учреждения, государственного или муници­пального унитарного предприятия. (См. ст. 176 БК РФ.)

 

Содержание расходов должно коррегироваться с бюджетной классификацией. Например, в зависимости от экономического содержания расходы всех уровней бюджетов подразделяются на текущие и капитальные, которые, в свою очередь, устанавлива­ются экономической классификацией расходов бюджетов.

Капитальные расходы бюджетов предназначены для обеспе­чения расширенного воспроизводства и обеспечивают иннова­ционную и инвестиционную деятельность, включая инвестиции в виде бюджетных кредитов в деятельность юридических лиц в соответствии с инвестиционными программами. Такой режим применяется прежде всего при осуществлении расходов на про­ведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством. К капи­тальным расходам относятся и расходы, предназначенные для увеличения государственного или муниципального имущества. Возможны и иные направления расходов, включенные в катего­рию капитальных, в соответствии с экономической бюджетной классификацией.

Важнейшей составной частью капитальных расходов бюдже­тов является бюджет развития, средства которого используются для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Порядок формирования и использо­вания бюджета развития определяется федеральным законом. Однако в действующем Федеральном законе «О Бюджете разви­тия Российской Федерации» от 26 ноября 1998 г. сказано лишь о Бюджете развития Российской Федерации, включаемом в со­став капитальных расходов федерального бюджета. Закон не регламентирует создание бюджетом развития как части бюдже­тов субъектов РФ и местных. Объем денежных средств, направ­ляемых в Бюджет развития, устанавливается федеральным зако­ном о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Текущие расходы бюджетов предназначены для обеспечения текущих, ежегодно возобновляющихся расходов. С их помощью государство распределяет средства на различные функциональ­ные задачи. Получателями текущих расходов становятся органы исполнительной власти на всех уровнях власти, бюджетные уч­реждения и другие получатели средств из бюджета в режиме финансирования. Из этой категории расходов средства посту­пают на обеспечение межбюджетного механизма перераспреде­ления средств в виде дотаций, субвенций, субсидий и др.

В бюджете текущих расходов может быть предусмотрено вы­деление защищенных статей бюджета, расходы по которым производятся независимо от снижения объема поступлений до­ходов бюджета. Несмотря на то что в Бюджетном кодексе РФ не предусмотрено их выделение, законы о бюджете субъектов РФ по-прежнему включают защищенные статьи бюджета. Как пра­вило, это такие расходы, сокращение финансирования которых ведет к исключительно неблагоприятным последствиям. Напри­мер, в соответствии с Законом г. Москвы «О бюджете города Москвы на 2000 год» приоритетному финансированию подлежат оплата труда работников бюджетной сферы г. Москвы, бесплат­ный отпуск молочных продуктов детям, субсидии на строитель­ство и приобретение жилья, оплата жилищно-коммунальных услуг малоимущих, расходы по обслуживанию и погашению го­сударственного долга города и др.

Статья 69 Бюджетного кодекса определила исчерпывающий перечень форм осуществления расходов бюджетов. К ним отно­сятся:

— ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

— средства на оплату товаров, производимых на основе гра­жданско-правовых договоров между органами власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами — с другой.

Третьей формой расходов названы трансферты, которые в свою очередь состоят из следующих ассигнований:

— на реализацию муниципалитетами обязательных выплат населению на условиях, определенных федеральным и регио­нальным законодательством, а также правовыми актами пред­ставительных органов местного самоуправления;

— на осуществление отдельных государственных полномо­чий, делегируемых на нижестоящие органы власти;

— на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и приводящих к увеличению бюджетных расходов или умень­шению бюджетных доходов.

В содержательном плане трансферты представляют собой бюджетные средства, предназначенные для обеспечения обяза­тельных выплат населению, в том числе на пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другие социальные выплаты в соответ­ствии с законодательными актами федерального, регионального и муниципального уровней.

В категорию бюджетных расходов также включены:

— бюджетные кредиты юридическим лицам, включая нало­говые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и дру­гих обязательных платежей;

— субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;

— инвестиции из бюджетов в уставные капиталы юридиче­ских лиц;

— средства в виде дотаций, субвенций и субсидий бюджетам Других уровней, а также внебюджетным фондам;

— кредиты иностранным государствам;

— средства, связанные с отношениями кредита, предназна­ченные для погашения процентов по долгам, осуществления других расходов по обслуживанию и погашению долговых обя­зательств, в том числе долговых обязательств, возникших вслед­ствие применения института гарантии по обеспечению долговых обязательств других субъектов.

Что касается расходов бюджетных учреждений, то Бюджет­ный кодекс определил закрытый перечень целей, на которые разрешено данным субъектам использовать бюджетные средства. Расходование бюджетных средств на другие цели запрещено. Конкретно бюджетные учреждения вправе расходовать средства государства или муниципальных образований только на оплату труда персонала, начисление страховых взносов во внебюджет­ные фонды, выделяемые на фонд оплаты труда. Они также вправе выплачивать командировочные расходы и иные компен­сационные выплаты работникам. В случаях, указанных законо­дательством, бюджетные учреждения обязаны производить рас­ходы из бюджетных средств на выплату трансфертов населению.

Бюджетные учреждения наделены правом производить по­купки товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств. В це­лях обеспечения большего контроля установлен порядок, со­гласно которому закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2 тыс. минимальных размеров оплаты труда должны осуществ­ляться только на основе государственных или муниципальных контрактов. От имени государства или муниципального образо­вания такие контракты вправе заключать на конкурсной основе управомоченные органы государственной власти или бюджет­ные учреждения.

В интересах обеспечения контроля получатели бюджетных средств, осуществляющие закупки товаров, работ и услуг на сумму не более 1 тыс. минимальных заработных плат за один вид товаров или услуг (в пределах одного контракта), обязаны вести реестры закупок. В частности, предписывается указывать наименование закупаемых товаров, работ или услуг, реквизиты поставщиков, подрядчиков или исполнителей, цену и дату заку­пок. Такой реестр должны вести и органы власти всех уровней, и бюджетные организации. В целом эти структуры имеют у себя государственное имущество на правах оперативного управления.

Целям обеспечения бюджетной дисциплины служит поря­док, согласно которому устанавливается жесткая связь между выполнением условий получения бюджетных средств и факти­ческим их предоставлением. Органы исполнительной власти, прежде всего министр финансовРФ, обязаны прекратить даль­нейшее финансирование субъектов на любом его этапе в случае невыполнения получателем средств условий их получения.

Одной из форм бюджетных расходов выступает бюджетный кредит, под которым в ст. 76 Бюджетного кодекса понимаются налоговые кредиты. Возврат средств в бюджет в случае предос­тавления бюджетного кредита и уплата процентов за его пользо­вание приравниваются к обязательным платежам в бюджет. В кодексе определена обязанность исполнительных органов власти либо уполномоченных ими структур вести соответствующий ре­естр получателей бюджетных кредитов.

Основные условия выделения кредитов определяются бюд­жетами соответствующих уровней, в которых указываются: це­ли. порядок предоставления кредитов, лимиты, срок (он, как правило, не может быть больше одного года), категории получа­телей. Предоставление бюджетных кредитов сверх определенных лимитов не допускается. За нарушение условий предоставления бюджетных кредитов виновные должностные лица могут быть привлечены к юридической ответственности.

Бюджетный кредит от имени государства или муниципаль­ных образований вправе предоставлять соответствующие органы исполнительной власти и бюджетные учреждения, которые обя­заны предварительно изучить финансовое состояние потенци­ального заемщика. Кроме того, в любое время действия кредит­ных отношений они вправе проводить проверки на предмет це­левого использования бюджетных средств.

Бюджетный кодекс устанавливает два режима предоставле­ния бюджетного кредита в зависимости от категории получате­лей. Большие льготы предоставляются государственным и муни­ципальным предприятиям. Только на условиях возмездного ха­рактера бюджетный кредит может предоставляться юридическим лицам, не относящимся к категории государственных или му­ниципальных унитарных предприятий, а также бюджетных уч­реждений. Бюджетным кодексом запрещено предоставлять бюджетный кредит тем юридическим лицам (не относящимся к категории унитарных предприятий), которые имеют просрочен­ную задолженность по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.

Всем категориям юридических лиц, за исключением унитар­ных предприятий, бюджетные средства выделяются на основе гражданско-правового договора возмездного характера и при обязательном условии предоставления заемщиками обеспечения возврата кредита в виде банковской гарантии, поручительства или залога. Допускается использовать в качестве залога имуще­ство, акции, иные ценные бумаги, паи. Но в любом случае средством обеспечения обязательств может быть только высоко­ликвидное имущество. Кредит не предоставляется при неспо­собности заемщика обеспечить обязательства по договору о бюджетном кредите.

Порядок предоставления бюджетного кредита предусматри­вает обязательное зачисление бюджетных средств на бюджетный счет заемщика в кредитной организации. Расходование указан­ных средств заемщик осуществляет самостоятельно в соответст­вии с условиями договора о предоставлении кредита. Прежде всего имеется в виду соблюдение условий целевого характера кредита.

Отдельный режим имеют инвестиции за счет бюджетных средств. Бюджетный кодекс определяет порядок составления целевых программ осуществления инвестиций. При этом все инвестиционные программы на федеральном уровне, расходы на которые составляют не менее 200 тыс. минимальных разме­ров оплаты труда, подлежат рассмотрению и утверждению в по­рядке, предусмотренном для финансирования федеральных це­левых программ.

Иной режим имеют инвестиции юридическим лицам, не от­носящимся к государственным или муниципальным унитарным предприятиям. Он оформляется через участие государства или муниципалитета в уставных капиталах юридических лиц при одновременном возникновении права государственной или му­ниципальной собственности на эквивалентную часть уставных или складочных капиталов и имущества этих лиц. Созданные при участии государства или муниципальной собственности объекты должны управляться вместе с другими объектами государственного и муниципального имущества комитетами по управлению имущества.

Предварительным условием выделения средств для инвести­ций в уставные капиталы юридических лиц является их обяза­тельное технико-экономическое обоснование, разработка проектно-сметной документации, планов передачи недвижимости и т.п. Участие государства и муниципалитетов в указанных ин­вестициях должно оформляться соответствующим договором между органами власти и юридическим лицом. Причем сам до­говор подлежит подписанию не позднее двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете. При отсутствии такого договора инвестиции должны блокироваться.

В плане обеспечения инвестиционной деятельности Бюд­жетный кодекс также предусматривает выделение субсидий и субвенций хозяйствующим субъектам, в том числе индивиду­альным гражданам-предпринимателям. Субсидии и субвенции выделяются строго в соответствии с определенными целевыми программами и законодательством соответствующего уровня на условиях и в порядке, установленными законами о бюджете того или иного уровня. В случае использования субсидий и суб­венций не по назначению или их неиспользования они подле­жат возврату в бюджет соответствующего уровня. Унитарным предприятиям и бюджетным учреждениям субсидии и субвен­ции не предоставляются.

Одна из важнейших задач бюджета состоит в том, чтобы учесть все доходы и расходы государства. Тем самым решается проблема создания стабильной предсказуемой экономической политики государства. По крайней мере в пределах одного фи­нансового года. Эта политика в значительно большей степени, чем это было раньше, привязывается к утвержденным законом параметрам бюджета на очередной год. Вводить какие-либо су­щественные новации в течение финансового года практически не допускается. Более того, устанавливается жесткий механизм внесения изменений в действующий порядок определения рас­ходов по различным направлениям. Так, в ст. 83 БК РФ отмеча­ется, что если каким-либо законом на федеральном уровне вво­дятся новые, неучтенные законом о бюджете на очередной год расходы, причем если они не финансируются и не финансиро­вались также и другими уровнями бюджетов, то предписывается одновременно указывать в этом нормативном акте источники и порядок финансирования данных расходов.

Такой порядок дополнительного финансирования должен соблюдаться также в том случае, если дополнительные расходы по причине принятия подобных законов на федеральном уровне возникают у нижестоящих бюджетов. Одновременно запрещает­ся увеличивать дефицита бюджетов при определении источни­ков финансирования новых видов расходов. Поэтому устанавли­вается порядок, согласно которому разрешается финансировать новые расходы не ранее чем с начала будущего финансового года при условии включения их в расходы бюджета.

Однако не все можно предусмотреть. Нередко случаются чрезвычайные происшествия, на ликвидацию негативных по­следствий которых требуются непредвиденные расходы. В этих целях Бюджетный кодекс предусматривает создание на всех уровнях бюджетной системы специальных резервных фондов, правом распоряжения которыми обладают исполнительные ор­ганы власти. На федеральном уровне такие фонды создаются Президентом РФ и Правительством РФ.

Резервный фонд Президента РФ составляет 1% от всех расхо­дов федерального бюджета. Средства этого фонда расходуются на основе распоряжений Президента РФ на финансирование непред­виденных расходов, а также дополнительных расходов, если они предусмотрены указами Президента РФ. Запрещено расходовать средства указанного фонда на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ.

Учитывая, что БК РФ устанавливает для федерального бюд­жета трехпроцентный предел этих фондов от всех расходов бюджета, можно сделать вывод, что резервный фонд Правитель­ства РФ будет составлять 2% от всей суммы расходов федераль­ного бюджета.

Вопрос об установлении размеров резервных фондов регио­нального уровня находится в компетенции органов власти субъ­ектовРФ. Хотя Бюджетный кодекс и не определяет порядок установления параметров аналогичных фондов на муниципаль­ном уровне, можно предположить, что он будет таким же, как и на региональном уровне. При этом указывается обязанность ис­полнительных органов власти муниципалитетов ежеквартально информировать представительные органы власти муниципальных образований о результатах расходования средств из резерв­ных фондов.

Ряд расходов подлежит финансированию исключительно из федерального бюджета. Их перечень определен на основе кон­ституционного механизма разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и нацелен на обеспе­чение закрепленных за федеральным центром задач.

К расходам федерального бюджета относятся расходы на обеспечение деятельности федеральных органов власти, в том числе: Президента РФ, Федерального собрания, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии, органов исполни­тельной власти, включая их территориальные структуры, а так­же финансирование учреждений, находящихся в федеральной собственности. В эту категорию входят расходы на федеральную судебную систему, оборону и обеспечение безопасности, фи­нансирование фундаментальных научных исследований, финан­совое обеспечение межгосударственных интересов, в том числе на международное сотрудничество федеральных органов испол­нительной власти, и др. Финансированию из федерального бюджета подлежат расходы на организацию выборов и проведе­ние референдумов Российской Федерации.

Часть средств из расходов федерального бюджета разрешено использовать на формирование федеральной собственности, обеспечение федеральной инвестиционной программы. К кате­гории расходов, финансируемых исключительно из федераль­ного бюджета, также относятся расходы на государственную поддержку железнодорожного, воздушного и морского транс­порта, атомной энергетики, на ликвидацию последствий чрез­вычайных ситуаций и стихийных бедствий общероссийского масштаба. В соответствии с классификацией долга государства на государственный (на федеральном уровне) и долг субъектов РФ из расходов федерального бюджета обслуживается и погаша­ется государственный долг. Из федерального бюджета также финансируются сделки, нацеленные на пополнение государст­венных запасов драгоценных металлов и камней, в целом госу­дарственного материального резерва.

За счет расходов федерального бюджета в соответствии с за­конодательствомРФ подлежат денежному обеспечению компен­сации государственным внебюджетным фондам для выплаты государственных пенсий, пособий, других социальных выплат. К числу расходов федерального бюджета Бюджетный кодекс от­нес также денежные средства, изымаемые в пользу нижестоя­щих бюджетов. В эту категорию расходов включены средства, передаваемые в порядке обеспечения реализации решений фе­деральных органов власти, следствием чего стало увеличение расходов нижестоящих бюджетов или уменьшение их доходов. Помимо этого к расходам федерального бюджета отнесены де­нежные средства, передаваемые в нижестоящие бюджеты в ре­жиме обеспечения осуществления отдельных полномочий, де­легируемых на другие уровни власти*. Кроме того, в системе расходов федерального бюджета названы денежные средства, передаваемые в нижестоящие бюджеты в режиме финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

* Именно об этом механизме обеспечения делегируемых муниципалитетам пол­номочий говорится в части второй ст. 132 КонституцииРФ, где, в частности, сказано, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдель­ными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуще­ствления материальных и финансовых средств.

 

В соответствии с механизмом распределения полномочий, определенным КонституциейРФ, в исключительное ведение бюджетов субъектовРФ переданы расходы на финансирование органов власти субъектовРФ, проведение выборов и референ­думов на уровне субъектовРФ, финансовое обеспечение меж­дународных и внешнеэкономических связей субъектовРФ, атакже их средств массовой информации.

Финансированию из бюджетов субъектов РФ подлежат и расходы на формирование государственной собственности субъ­ектов РФ, обеспечение региональных целевых программ, содер­жание и развитие предприятий, учреждений и организаций, от­носящихся к ведению региональных органов власти, а также об­служивание и погашение государственного долга субъектов РФ.

Субъектам РФ также предписывается включать в систему своих бюджетных расходов средства, предназначенные для пе­редачи в муниципальные бюджеты. Речь идет о финансовой по­мощи муниципальным бюджетам, финансовом обеспечении де­легируемых муниципалитетам государственных полномочий, режима компенсаций дополнительных расходов или уменьшен­ных доходов, если это произошло вследствие решений, приня­тых органами власти регионального уровня. Бюджетным кодек­сом допускаются иные виды расходов, если они связаны с обес­печением деятельности органов власти субъектовРФ.

По аналогии с вышестоящими бюджетами к исключитель­ным расходам из местных бюджетов относятся расходы на со­держание органов власти местного самоуправления, финансовое обеспечение выборов и местных референдумов, противопожар­ной безопасности, финансирование средств массовой информа­ции, муниципальной милиции, муниципальных архивов, других организаций, находящихся в ведении муниципальных образований.

Из экономического блока расходов местных бюджетов сле­дует назвать расходы на формирование муниципальной собст­венности и управление этим имуществом, организацию транс­портного обслуживания населения, финансирование целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления, обслуживание и погашение муниципального долга.

К социальным расходам муниципалитетов относятся расхо­ды на финансирование учреждений образования, здравоохране­ния, культуры, спорта. Бюджетным кодексом предусмотрен и такой вид муниципальных расходов, как целевое дотирование населения. Большие затраты несут муниципалитеты на органи­зацию и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, которые согласно БК РФ финансируются исключи­тельно из расходов местных бюджетов.

В обязанности муниципальных органов власти включены также расходы на охрану окружающей среды, благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований, затраты на утилизацию и переработку бытовых отходов. В перечень расхо­дов муниципального уровня могут включаться и иные расходы по решению представительных органов власти. Общим ограни­чением перечня расходов муниципального уровня служит бюд­жетная классификация Российской Федерации.

Статья 85 БК РФ содержит подробный перечень расходов, подлежащих совместному финансированию из бюджетов всех уровней, который сформирован на основе принципа, закреп­ляющего совместное решение ряда важных вопросов с участием всех уровней власти. Прежде всего это вопросы, указанные в ст. 72 КонституцииРФ, в которой дан перечень совместных полномочий Российской Федерации и субъектовРФ*.

* В перечень вопросов совместного ведения включены:

— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

— природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологиче­ской безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

— общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

— координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцов­ства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

— осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпи­демиями, ликвидация их последствий;

— административное, административно-процессуальное, трудовое семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

— кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

— защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочис­ленных этнических общностей;

— установление общих принципов организации системы органов государствен­ной власти и местного самоуправления;

— координация международных и внешнеэкономических связей субъектовРФ,выполнение международных договоров Российской Федерации и др.

 

В первый блок этих расходов включены расходы экономиче­ского характера. К ним относятся расходы, осуществляемые в режиме государственной поддержки отраслей промышленно­сти*, строительства и строительной индустрии, сельского хозяй­ства, автомобильного и речного транспорта, предприятий связи, дорожного хозяйства, а также метрополитены. Заботой всех ор­ганов власти всех уровней, обеспечиваемой расходами соответ­ствующих бюджетов, является решение одной из определяющих проблем рыночной экономики - развитие рыночной инфра­структуры. В расходы бюджетов всех уровней включены также вопросы финансирования воспроизводства природных ресурсов. Кстати, для этих расходов Налоговым кодексом РФ предназна­чены целевые доходы в режиме сборов на воспроизводство при­родных ресурсов.

* Атомная энергетика не включена в эту категорию. Она финансируется исклю­чительно за счет федерального бюджета.

Второй блок расходов, покрываемых из бюджетов всех уров­ней, предназначен для финансирования целей административного характера. В их число входит финансирование правоохра­нительной деятельности, обеспечение противопожарной безо­пасности, охраны окружающей среды, охраны природных ре­сурсов, гидрометеорологической деятельности. В число совме­стно финансируемых расходов входит обеспечение предупреж­дения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и сти­хийных бедствий межрегионального масштаба.

Особую роль играют расходы, предназначенные для финан­сового обеспечения развития федеративных и национальных отношений. Такое же значение имеют расходы на финансовое обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ. Причем последняя категория расходов подлежит детализа­ции законодательством Российской Федерации.

К совместным расходам всех бюджетов относятся расходы, обеспечивающие научно-технический прогресс, в том числе фи­нансирование научно-исследовательских, опытно-конструк­торских и проектно-изыскательских работ. К категории объек­тов, подлежащих совместному финансированию всех уровней бюджетов, относятся средства массовой информации.

В число совместно финансируемых расходов включены рас­ходы на социальные вопросы, связанные с социальной защитой населения. Этот блок расходов в наибольшей степени требует детальной конкретизации направлений и количественных пара­метров финансирования, что должно решаться через более со­вершенный механизм межбюджетных отношений.

Следует отметить, что перечень совместно финансируемых расходов из всех уровней бюджетов не носит закрытого характе­ра. К ним можно отнести любые расходы, предназначенные для обеспечения вопросов, отнесенных КонституциейРФ, другими актами законодательства к совместному ведению.

Бюджетный кодекс указывает конкретный механизм разгра­ничения участия каждого бюджета в финансировании вышена­званных расходов. В частности, в ч. 2 ст. 85 БК РФ определен порядок согласования участия каждого уровня бюджета по фи­нансовому обеспечению своей доли расходов, который состоит в передаче части обязанностей по обеспечению определенных расходов вышестоящим бюджетом на нижестоящий уровень от­дельного бюджета. Это также подтверждается положением о не­обходимости утверждения результатов распределения обязанностей по расходам законами о бюджетах, принимаемыми органа­ми власти вышестоящего уровня. Альтернативой данного пути называется возможность решения этой проблемы методом со­гласования между органами власти различных уровней. Порядок согласования между федеральным и региональным уровнями бюджетов определяется ПравительствомРФ.

Именно этот механизм разграничения бюджетных полномо­чий между различными уровнями власти стал причиной зависи­мости нижестоящих бюджетов от вышестоящих. При общей не­хватке средств типичной стала ситуация, когда многие расходы в обязательном порядке передаются в нижестоящие бюджеты без их достаточного финансового обеспечения.