Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

 

Подготовленный и утвержденный Правительством РФ (органом исполнительной власти другого уровня) проект бюд­жета вместе с сопроводительными документами поступает в за­конодательные (представительные) органы власти для дальней­шего прохождения. Порядок рассмотрения и утверждения про­ектов бюджетов на региональном и муниципальном уровнях регламентируется соответствующим законодательством субъек­тов РФ и правовыми актами муниципальных образований. Бюджетный кодекс детально регламентирует эту стадию бюд­жетного процесса лишь на федеральном уровне.

Существенным моментом данного этапа бюджетного про­цесса является предлагаемое изменение порядка прохождения всех проектов документов — только через исполнительные ор­ганы власти. Так, в случае возникновения разногласий исполни­тельных органов власти с законодательными, судебными и кон­тролирующими органами по поводу составления смет расходов на эти структуры последним предоставляется возможность пред­ставить на рассмотрение и утверждение наряду с правительст­венным свой вариант сметы*.

* На федеральном уровне в случае возникновения таких разногласий Правитель­ство РФ дополнительно к сметам представляет протокол разногласий по поводу расходов названных органов, не согласованных с Правительством РФ.

 

Порядок рассмотрения проектов законов (решения) о соответ­ствующих бюджетах и их утверждении основан на том, чтобы обеспечить их рассмотрение и утверждение до начала очередного финансового года. Такие же требования установлены для проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Если проект закона о бюджете не будет принят своевремен­но, то Бюджетным кодексом допускается введение режима вре­менного управления бюджетом. Это предполагает наделение ис­полнительных органов власти правом осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательст­вом, на продолжение финансирования инвестиционных объек­тов, государственных контрактов, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы при условии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более одной четвертой ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более одной двена­дцатой — в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.

В этом случае по прошлогодним ставкам разрешается произ­водить перечисление части регулирующих налогов в бюджеты других уровней, а также применять иные тарифы и ставки на­логов, если они утверждаются законом о бюджете. Не меняются также размеры финансовой помощи другим субъектам. Однако допускается возможность не финансировать расходы, не преду­смотренные проектом закона о бюджете на будущий год.

Если закон о бюджете не вступит в силу и через три месяца после начала финансового года, то исполнительный орган пра­вомочен осуществлять расходы, распределять доходы и осущест­влять заимствования на указанных выше условиях, при допол­нительных ограничениях направлять бюджетные средства на инвестиционные цели, предоставлять бюджетные средства на возвратной основе, субвенции негосударственным юридическим лицам, осуществлять заимствования в размере более одной восьмой объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал, формировать резервные фонды органов исполнительной власти и производить расходы из этих фондов.

Но после того, как закон о бюджете все-таки будет принят, не позже двух недель после этого, органы исполнительной вла­сти обязаны представить в законодательный орган проект зако­на о внесении изменений в уже принятый закон с учетом ре­альных результатов исполнения бюджета за период с начала го­да до момента принятия бюджета.

Детальный порядок прохождение проектов бюджетов в зако­нодательных структурах до момента их утверждения регулирует­ся Бюджетным кодексом только на федеральном уровне.

В частности, не позднее 15 августа текущего года Правитель­ствоРФ обязано представить в Государственную ДумуРФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год вместе с названными выше сопроводительными документа­ми и материалами, а также проектами федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах, о бюджетах государ­ственных внебюджетных фондов Российской Федерации*. Что касается государственных внебюджетных фондов, то проект фе­дерального закона о тарифах страховых взносов в эти фонды должен быть представлен в Государственную Думу РФ еще раньше — до 1 августа текущего года.

* Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ.

 

В случае предполагаемой индексации минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий ПравительствоРФ одновременно с проектом бюджета обязано внести проекты федеральных законов о повышении минималь­ного размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета госу­дарственных пенсий, о повышении минимального размера оп­латы труда.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете представляются также федеральные целевые програм­мы, финансирование которых намечается за счет средств феде­рального бюджета. Речь идет, во-первых, о программах, утвер­жденных в составе бюджетов в предшествующие финансовые годы, финансирование по которым частично уже состоялось*, во-вторых, о впервые предлагаемых для утверждения и финан­сирования целевых программах**. Отдельный режим имеют фе­деральные целевые программы, финансирование которых пред­лагается прекратить. В этом случае указываются причины прекращения их финансирования, а также объемы финансирования за предшествующие годы, за текущий год и оставшийся объем финансирования.

* В этих программах должна быть отражена информация об объеме финансиро­вания на очередной финансовый год, объеме финансирования за предшествую­щие годы, а также за текущий финансовый год согласно расписанию, принято­му при утверждении каждой указанной программы, и другие показатели.

** В данном случае программы должны содержать следующие данные:

— технико-экономическое обоснование необходимости утверждения проектов указанных программ и целесообразности их финансирования за счет средств федерального бюджета;

— ожидаемые социально-экономические (экологические) результаты реализации указанных программ;

— объем финансирования на очередной финансовый год;

— расписание объемов финансирования на последующие финансовые годы; другие документы и материалы.

 

Ряд документов представляется в Государственную Думу в процессе рассмотрения проекта федерального закона о феде­ральном бюджете. Конкретно не позднее 1 октября текущего года должны быть представлены:

— оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета Рос­сийской Федерации за отчетный финансовый год;

— проекты программ предоставления гарантий Правительст­ва РФ на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий Правительства РФ за истекший период текущего фи­нансового года;

— проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств феде­рального бюджета на возвратной основе за отчетный финансовый год и истекший период текущего финансового года и др.*

* Речь идет о предложениях по расходам на содержание Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, и том числе по расходам на содержание военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных СилРФ,других войск, воинских формирований и органов с указанием их штатной чис­ленности на начало и конец очередного финансового года и поквартальным распределением доходен и расходов федерального бюджета на очередной финан­совый год.

 

Уже после принятия и подписания федерального закона о федеральном бюджете Правительство обязано в течение одного месяца представить в Государственную Думу и Совет Федерации для сведения поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета и поступлений из источников финанси­рования его дефицита.

До 1 октября текущего года в Государственную Думу на­правляет свои документы и Банк России, который представляет проект основных направлений единой государственной денеж­но-кредитной политики на очередной финансовый год*.

* Указанный проект предварительно направляется Президенту РФ и в Прави­тельство РФ.

 

После поступления 15 августа проекта бюджета и сопроводи­тельных документов в Государственную Думу в течение суток со дня внесения все документы направляются в Комитет по бюд­жету с целью подготовки заключения о соответствии представ­ленных документов перечню, утвержденному Бюджетным ко­дексом. Затем на основании данного заключения Совет Госу­дарственной Думы или в период парламентских каникул пред­седатель Государственной Думы принимает решение о принятии либо возвращении на доработку в Правительство РФ проекта федерального закона о бюджете. На доработку законопроекта со всеми необходимыми документами и материалами выделяется 10 дней.

После принятия проекта в течение трех дней он направляет­ся во все комитеты Государственной Думы*, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение. Для обеспечения конфиденциальности рассмотрения отдельных раз­делов и подразделов расходов федерального бюджета и источни­ков финансирования дефицита федерального бюджета Государ­ственная Дума утверждает персональный состав рабочих групп, члены которых несут ответственность за сохранение государст­венной тайны.

* Каждый комитет Государственной Думы по традиции прежде всего отвечает за рассмотрение профильных разделов и подразделов бюджета. Для рассмотрения каждого раздела (в отдельных случаях подраздела) функциональной классифи­кации расходов бюджетов Российской Федерации должно быть назначено не менее двух профильных комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету.

 

Бюджетный кодекс утвердил порядок рассмотрения Государ­ственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях*. Параллельно на этапе второго чте­ния федерального закона о бюджете должны быть приняты фе­деральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повыше­нии минимального размера оплаты труда, что призвано обеспечить соответствие бюджетов внебюджетных фондов, размера пенсии и минимальной оплаты труда федеральному бюджету.

* При этом не следует забывать, что федеральные законы о внесении измене­ний и дополнений в законодательные акты о тарифах страховых взносов в госу­дарственные внебюджетные фонды должны быть приняты Государственной Ду­мой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении.

 

Выше уже отмечалось, что до начала процесса принятия проекта федерального закона о бюджете в первом чтении долж­ны быть приняты (если они предусмотрены порядком принятия бюджета) федеральные законы о внесении изменений и допол­нений в налоговое законодательство, в законодательство о та­рифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Если эти нормативные акты не приняты или отклоне­ны, то дальнейшее прохождение бюджета в процессе его утвер­ждения осуществляется с учетом помеченных результатов по названным нормативным актам.

На принятие Государственной Думой проекта федерального закона о бюджете в первом чтении выделяется срок 30 дней, который исчисляется со дня поступления документов в законо­дательный орган. В первые 15 дней все комитеты Государствен­ной Думы обязаны подготовить и направить в Комитет по бюд­жету свои заключения по законопроекту и предложения о при­нятии либо отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. По­сле этого Комитет по бюджету готовит свое заключение по за­конопроекту о бюджете, а также проект постановления Государ­ственной Думы о принятии в первом чтении проекта федераль­ного закона о федеральном бюджете.

Непосредственно предметом первого чтения являются: кон­цепция бюджета и прогноз социально-экономического развития России на очередной год, основные направления бюджетной и налоговой политики на следующий год, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюдже­тов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и другие основные характеристики федерального бюджета, в чис­ло которых включены:

— доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федера­ции;

— распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Россий­ской Федерации;

— дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной фи­нансовый год, а также источники покрытия его дефицита;

— общий объем расходов федерального бюджета на очеред­ной финансовый год.

Процедура первого чтения предполагает заслушивание док­лада Правительства РФ, содокладов Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклада председателя Счетной палаты РФ. Затем депутаты принимают постановление о приня­тии либо отклонении законопроекта о бюджете. Рассматривая проект бюджета, Государственная Дума не имеет права без со­гласия Правительства РФ увеличивать доходы и дефицит феде­рального бюджета.

В случае отклонения в первом чтении законопроекта о бюд­жете Государственная Дума вправе передать его в согласитель­ную комиссию* по уточнению основных характеристик бюджета с целью разработки согласованного варианта бюджета в соответ­ствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в за­ключениях комитетов Государственной Думы, и заключением Комитета по бюджету Совета Федерации. Если этот вариант также не будет принят, то законопроект возвращается в Правительство РФ на доработку или ставится вопрос о доверии Пра­вительству РФ.

* Состав согласительном комиссии представлен кандидатурами от Государствен­ной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ.

 

Согласительная комиссия обязана в течение 10 дней разра­ботать вариант основных характеристик бюджета*, увязав пред­лагаемые ею показатели бюджета с внесенными на рассмотре­ние Государственной Думы законопроектами о налогах и сборах и проектом программы государственных внешних заимствова­ний Российской Федерации в части источников внешнего фи­нансирования дефицита федерального бюджета.

* Решение согласительной комиссии принимается большинством голосов при условии раздельного голосования представителей каждого органа власти. Для принятия решения необходимо согласие представителей всех органов власти.

 

Все пункты законопроекта по бюджету, как одобренные со­гласительной комиссией, так и неодобренные, вносятся Прави­тельством РФ на рассмотрение Государственной Думы РФ.

Принимая утвержденный согласительной комиссией проект фе­дерального закона о бюджете, Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение данной комиссии.

Если депутаты отклонят вариант проекта бюджета, прошед­ший утверждение согласительной комиссией, то он считается повторно отклоненным. Больше проект в согласительную ко­миссию не направляется. В ст. 203 БК РФ подчеркивается, что повторное отклонение законопроекта о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит во­прос о доверии Правительству РФ.

В случае если депутаты не приняли в первом чтении законо­проект о бюджете и вернули его в ПравительствоРФ, то Прави­тельствоРФ обязано в течение 20 дней доработать его и по­вторно представить в Государственную Думу, которая в течение 10 дней рассматривает его в первом чтении.

Отставка Правительства влечет обязанность нового Прави­тельства не позднее 30 дней после его сформирования предста­вить иной вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В течение 15 дней после принятия законопроекта в первом чтении он принимается во втором чтении. Предметом второго чтения является утверждение расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюдже­тов Российской Федерации при условии, что они не должны превышать общий объем расходов федерального бюджета, ут­вержденный в первом чтении. Кроме того, во втором чтении утверждается размер Федерального фонда финансовой поддерж­ки субъектов Российской Федерации.

На этом этапе в Комитет по бюджету Государственной Думы поступают поправки по бюджету от субъектов права законода­тельной инициативы, по разделам функциональной классифи­кации. На основе поправок Комитет готовит проект постанов­ления Государственной Думы во втором чтении. В случае несо­гласия депутатов Комитетом по бюджету они вправе рассмот­реть альтернативные варианты сбалансированного распределе­ния расходов федерального бюджета по разделам функциональ­ной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

На данном этапе работы законодательные и исполнительные органы власти субъектов РФ информируются о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ, утвержденном в первом чтении бюджета, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъек­тов РФ и распределении его средств между субъектами РФ, ут­вержденных во втором чтении.

В случае непринятия Государственной Думой во втором чте­нии проекта федерального закона о бюджете он передается в согласительную комиссию.

Третье чтение проекта федерального закона о федеральном бюджете должно завершиться в течение 25 дней со дня его при­нятия во втором чтении. За это время Комитет по бюджету в течение 10 дней должен провести экспертизу представленных поправок, подготовить сводные таблицы поправок по разделам функциональной классификации и главным распорядителям средств по всем четырем уровням функциональной классифика­ции расходов и направить их в соответствующие профильные комитеты. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключитель­но поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Рассмотрение поправок в третьем чтении проводится не только в Комитете по бюджету, но и в других комитетах по профилю деятельности. При этом голосование по поправкам проводится раздельно по комитетам. Поправка считается приня­той, если ее поддержали и бюджетный, и профильный комитет. Если же единства позиций не достигнуто, разногласия выносят­ся на рассмотрение Государственной Думы*.

* Очень важно, что поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие увеличение расходов на отдельные объекты, бюджетные учреждения и т.п., не предусмотренные законопроектом о бюджете, внесенным Правительством РФ, не рассматриваются. Но если эти поправки предусматри­вают сокращение или исключение расходов, то они рассматриваются как по отдельным объектам, так и в целом по программам, разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов Россий­ской Федерации. Не рассматриваются также поправки субъектов, права законо­дательной инициативы, предусматривающие предоставление средств федераль­ного бюджета негосударственным организациям любых организационно-правовых форм.

 

В содержательном плане третий этап принятия бюджета предполагает утверждение расходов федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюдже­тов России и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классифи­кации расходов бюджетов Российской Федерации, а также рас­пределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по конкретным субъектам РФ*. На этом этапе также утверждаются расходы федерального бюджета на финан­сирование федеральных целевых программ, Федеральной адрес­ной инвестиционной программы. Показатели данных расходов не должны превышать совокупных пределов, утвержденных во втором чтении.

* На этом этапе по вопросам распределения средств Федерального фонда фи­нансовой поддержки субъектов РФ все поправки предварительно рассматрива­ются Комитетом Совета Федерации по бюджету.

 

На третьем этапе принятия бюджета также утверждаются программы предоставления на очередной год гарантий от имени Правительства РФ, программы предоставления средств феде­рального бюджета на возвратной основе по каждому виду расхо­дов и программы государственных внешних заимствований Рос­сийской Федерации на очередной год.

Последний, четвертый, этап принятия бюджета должен за­вершиться в течение 15 дней после принятия его в третьем чте­нии. Предметом четвертого чтения является принятие законо­проекта в целом. Внесение поправок на этом этапе не допуска­ется.

После принятия проекта федерального закона о федераль­ном бюджете в Государственной Думе в течение пяти дней он передается на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федера­ции обязан рассмотреть его в течение 14 дней со дня поступле­ния из Государственной Думы. Предметом рассмотрения зако­нопроекта о бюджете Советом Федерации является одобрение его в целом.

В случае отклонения Советом Федерации законопроекта о бюджете он передается для преодоления разногласий в согласи­тельную комиссию, которая в течение 10 дней выносит на по­вторное рассмотрение Государственной Думы согласованный вариант законопроекта. В этом случае Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете, но только в одном чтении. Если Государственная Ду­ма настаивает на своем варианте законопроекта и не согласна с решением Совета Федерации, то федеральный закон о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год считается при­нятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы. Затем законопроект вновь передается в Совет Федерации для рассмотрения и одобрения.

Одобренный Советом Федерации проект федерального зако­на о федеральном бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае от­клонения Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете он передается для преодоления разногласий в согласи­тельную комиссию, в состав которой включается представитель Президента РФ. После доработки законопроекта согласительной комиссией он повторно принимается в одном чтении Государ­ственной Думой (если депутаты не примут решения о преодоле­нии вето Президента) и Советом Федерации.

В случае непринятия до 1 декабря текущего года проекта федерального закона о федеральном бюджете федеральный за­кон о федеральном бюджете (уже принятый) не вступает в силу до начала очередного финансового года. В других случаях за­держки принятия федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума РФ вправе принять федеральный закон о бюджете на первый квартал очередного года, в соответствии с которым Правительство РФ обязано будет осуществлять расхо­ды федерального бюджета.

Отдельный режим принятия имеют секретные статьи феде­рального бюджета, которые рассматриваются на закрытом засе­дании палат Федерального Собрания. Материалы к секретным статьям рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания РФ и специальными комиссиями па­лат. Помимо секретных статей есть еще специальные секретные программы, которые включаются в состав расходов федераль­ного бюджета и представляются в Федеральное Собрание Пре­зидентом РФ. Порядок их принятия, последующего расходова­ния средств и контроля за исполнением программ также уста­навливается Президентом РФ. Контроль за расходованием средств при реализации специальных секретных программ осу­ществляют только органы, на которые это возложено Президен­том РФ. Итоги проверки расходования средств на специальные секретные программы представляются исключительно Прези­денту РФ, председателям палат Федерального Собрания РФ и специальным комиссиям палат.

Бюджетный кодекс в отдельном режиме регламентирует по­рядок внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, что предполагает разработку Прави­тельством РФ соответствующих проектов федеральных законов, которые вносятся в Государственную Думу РФ. В содержание этих проектов может входить любой аспект бюджетной деятель­ности, если он уже урегулирован федеральным законом о феде­ральном бюджете*. То есть действует принцип совпадения пра­вового поля действующего нормативного акта и проекта норма­тивного акта о его изменении.

* Например, это может относиться к вопросам изменения основных характери­стик федерального бюджета и распределения регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, распределения расходов федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной класси­фикаций расходов бюджетов Российской Федерации.

 

Помимо Правительства РФ такие проекты могут вносить на рассмотрение Государственной Думы другие субъекты права за­конодательной инициативы. Однако содержание их проектов может затрагивать лишь вопросы, изменяющие основные харак­теристики федерального бюджета и распределение регулирую­щих доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; распределение расходов федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов России в конкретных случаях превышения доходов над учтенными расходами федеральным законом о фе­деральном бюджете более чем на 10%, что подтверждено итога­ми исполнения федерального бюджета за первое полугодие те­кущего финансового года*. Кроме того, содержание их проектов может касаться случаев выявления нецелевого и неэффектив­ного использования средств федерального бюджета, подтвержденного ревизиями и проверками Счетной палаты РФ или других контрольных органов, и внесения предложений о сокра­щении либо блокировке расходов по выявленным направлениям неэффективного или нецелевого использования средств феде­рального бюджета.

* При условии, что Правительство РФ не внесло в Государственную Думу соот­ветствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения Государст­венной Думой отчета об исполнении федерального закона о федеральном бюд­жете за первое полугодие.

 

При сокращении или росте расходов федерального бюджета более чем на 10%, что прежде всего связано со случаями сниже­ния или роста ожидаемых поступлений в федеральный бюджет, БК РФ предусматривает обязательный порядок внесения изме­нений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюд­жете.

Снижения поступлений в бюджет ведет к изменению финан­сирования ряда его статей по сравнению с утвержденным вари­антом*. Вместе с проектом изменений в бюджет Правительство РФ обязано представить отчет об исполнении федерального бюджета за период текущего финансового года, а также отчеты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих сбор доходов федерального бюджета. Кроме того, оно обязано представить отчет об использовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ, отчет Минфина РФ и иных уполномоченных органов о предоставле­нии и погашении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов. При этом в данных отчетах должен быть сделан анализ причин и факторов, обусловивших необходимость внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

* Речь идет о случаях изменения реальных показателей бюджета более чем на 10% по сравнению с показателями, определенными федеральным законом о федеральном бюджете.

 

Представленный в Государственную Думу законопроект де­путаты обязаны рассмотреть во внеочередном порядке в течение 15 дней в трех чтениях. Первое чтение проводится не позднее чем через два дня со дня внесения указанного законопроекта*. Второе чтение — не позднее чем через пять дней после завер­шения этапа первого чтения. На этом этапе утверждаются объе­мы ассигнований по разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации. На третье чтение выделяется три дня. Предметом третьего чтения является принятие законопроекта в целом.

* При рассмотрении указанного законопроекта в первом чтении заслушиваются доклад Правительства РФ и доклад Счетной палаты РФ о состоянии поступле­ний доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет.

 

Если эти сроки не соблюдаются, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета впредь до принятия законодательного решения по дан­ному вопросу. В остальных случаях, если речь не идет о расхож­дениях в показателях бюджетов реального и запланированного в размере 10%, проекты федеральных законов о внесении измене­ний и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете рассматриваются в порядке, определенном Регламентом Госу­дарственной Думы, при соблюдении некоторых дополнительных условий*.

* К таким условиям, в частности, относится то, что законопроекты по измене­нию бюджета не могут быть внесены на рассмотрение Государственной Думы до вступления в силу или до отклонения Советом Федерации либо Президентом РФ федерального закона, предусматривающего изменение основных характери­стик федерального бюджета на текущий финансовый год, проект которого был внесен ранее и принят Государственной Думой в первом чтении. Вторым случа­ем является внесение в Государственную Думу двух и более законопроектов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюдже­те. Указанные законопроекты рассматриваются в первом чтении одновременно в качестве альтернативных. При этом в первом чтении может быть принят только один законопроект, а остальные — рассмотрены в качестве поправок к нему.

 

Стадия исполнения бюджета

 

В последние годы государство активно переходит на казна­чейскую систему исполнения бюджетов. Необходимость этого обусловлена неустойчивой деятельностью многих коммерческих банков, в том числе тех, которые уполномочены органами вла­сти различного уровня участвовать в исполнении бюджетов. За­частую коммерческие банки в ущерб интересам государства ис­пользуют бюджетные средства по своему усмотрению, не прово­дят контроль за своевременным зачислением на бюджетные сче­та доходов бюджетов, а также целевым характером осуществле­ния расходов бюджетных средств.

Нередко уполномоченные банки проявляют недостаточную оперативность по зачислению доходных и заемных источников на текущие бюджетные счета, на длительный срок задерживают оплату платежных поручений, передаваемых им уполномоченными плательщиками. Имеют место случаи представления уполномоченными банками искаженной информации об опера­циях с бюджетными средствами.

Но самый главный недостаток банковского исполнения бюджетов заключается в том, что распорядители бюджетных средств практически лишены возможности оперативно манев­рировать финансовыми ресурсами в процессе кассового испол­нения расходов за счет средств соответствующего бюджета.

Потребность в переходе к казначейской системе исполнения бюджетов всех уровней обусловлена также тем, что действую­щий механизм банковского исполнения неспособен обеспечить прозрачность соответствующего бюджета и эффективность кон­троля за правомерным и эффективным расходованием бюджет­ных средств.

Концепция казначейского исполнения бюджетов предпола­гает реализацию правомочий определения направления и режи­ма движения денежных средств, учета всех операций и самих денежных средств через казначейство. Положение ст. 215 Бюд­жетного кодекса РФ устанавливает в стране казначейское ис­полнение бюджетов, что означает вменение в обязанность орга­нам исполнительной власти организовать исполнение бюджетов только через казначейства.

Пока неясно, означает ли это, что на уровне регионов тоже будут созданы свои казначейства (муниципальные образования такие права имеют). Это также не означает, что все три уровня бюджетной системы будут обязаны исполнять свои бюджеты только через Федеральное казначейство РФ.

Как отмечалось выше, реализация этой концепции возможна только на основе соответствующих соглашений. Например, в Щелковском районе Московской области установлен порядок, согласно которому кассовое исполнение бюджетов органов ме­стного самоуправления должно осуществляться в соответствии с договорами администрации с казначейством либо с уполномо­ченными банками*. Кассовое исполнение бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов со стороны Федерального казначейства РФ осуществляется его территориальными органами на возмездной основе. При этом 30% дохода направляется в адрес федерального бюджета, остальные деньги идут на совершенствова­ние материально-технической базы указанных территориальных органов казначейства**.

* Временное положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Щел­ковском районе (утверждено решением Совета депутатов Щелковского района от 26 ноября 1996 г. № 216/41).

** Постановление Правительства РФ от 27 августа 1999 г. № 965 «О порядке ис­пользования средств, получаемых территориальными органами федерального казначейства за кассовое исполнение бюджетов субъектов Российской Федера­ции и местных бюджетов».

 

Для федерального бюджета казначейское исполнение пред­полагает осуществление казначейством регистрации поступле­ний, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджет­ных обязательств, осуществление платежей от имени получате­лей средств федерального бюджета.

Казначейства как элемент в системе органов исполнитель­ной власти принимают на себя обязанности по организации ис­полнения бюджетов, управления счетами бюджетов и всеми бюджетными средствами. Они являются кассирами всех распо­рядителей и получателей бюджетных средств и в этом качестве обязаны осуществлять от имени бюджетных учреждений (при условии представления ими таких поручений) платежи за счет средств соответствующих бюджетов.

Процедура расходования средств бюджетов напоминает обычные платежи, осуществляемые через банки. Ее отличие только в том, что казначейства имеют право давать разрешения на осуществление платежей и проводить соответствующий кон­троль. Коммерческие банки по отношению к своим клиентам таким правом не обладают.

Чтобы понять роль казначейства в организации обращения бюджетных средств, следует отметить, что денежные средства бюджетов обращаются, как правило, в безналичной форме. Ка­значейство обычно не имеет дело с наличными средствами, по­этому и денежные средства у себя не хранит.

Функции хранения денежных средств и непосредственного осуществления денежных операций по переводу денег получате­лям, их зачислению на счет и т.п., как правило, реализуют субъ­екты банковской системы. Все остальное осуществляется или должно осуществляться казначействами. Помимо Банка России бюджетные счета могут открываться на основе гражданско-правовых договоров в других кредитных организациях.

Организационной основой казначейского исполнения бюд­жетов страны является принцип единства кассы, предусматри­вающий зачисление всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Значение этого принципа состоит в усилении контро­ля за движением бюджетных средств. При осуществлении рас­ходов бюджета использование единого счета позволяет учиты­вать фактическое наличие средств на данном счету. Принцип единства кассы должен применяться независимо от наличия или отсутствия казначейского исполнения соответствующего бюдже­та. Но в совокупности с принципом казначейского исполнения бюджетов он предполагает, что единый счет бюджета должен быть закреплен за казначейством.

Еще одним принципом исполнения бюджета является бюд­жетный учет, предполагающий, что все доходы и расходы бюд­жета, источники финансирования его дефицита, а также опера­ции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подле­жат бюджетному учету. Данный учет организуется Минфином РФ (в частности, Федеральным казначейством РФ) или анало­гичными органами на уровне субъектов РФ, муниципалитетов. Бюджетный учет реализуется через применение единого плана счетов, который согласно ст. 240 БК РФ должен устанавливать­ся для всех бюджетов Правительством РФ.

Реализация данного принципа на федеральном уровне вы­ражается в том, что исполнение федерального бюджета осуще­ствляется на основе отражения всех операций и средств бюдже­та в системе балансовых счетов Федерального казначействаРФ.Эти счета используются Федеральным казначейством в целях управления средствами федерального бюджета, государственным долгом и совершения платежей.

Федеральное казначейство РФ открывает также единый счет федерального бюджета в Банке России, на который должны по­ступать все доходы федерального бюджета. Как уже отмечалось, допускается возможность открытия счетов Федерального казна­чейства в других кредитных организациях с оформлением граж­данско-правовых договоров. Определенные особенности в порядок заключения таких договоров вносит бюджетное законода­тельство, предусматривающее, например, проведение конкурса для выбора уполномоченного банка по ведению счетов бюджет­ных средств.

Все операции с денежными средствами федерального бюд­жета, а также другие операции должны фиксироваться в системе балансовых счетов. Запрещено осуществлять операции по ис­полнению федерального бюджета, минуя указанную систему Федерального казначейства.

Федеральному казначейству РФ принадлежит право откры­тия и закрытия счетов федерального бюджета, определения ре­жима их использования. Оно также утверждает план счетов и регистрирует его в Главной книге Федерального казначейства. Без разрешения Федерального казначейства открытие и закры­тие счетов федерального бюджета, изменение их режима не до­пускаются.

Все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлением из источников финансирова­ния дефицита федерального бюджета, а также осуществлением расходов федерального бюджета с использованием балансовых счетов, регистрируются в Главной книге Федерального казна­чейства. Записи в этой книге осуществляются по факту совер­шения соответствующих операций в процессе исполнения феде­рального бюджета.

В соответствии с порядком регистрации и учета получателей средств федерального бюджета, установленным Министерством финансовРФ, Федеральное казначейство в той же Главной книге казначейства обязано вести сводный реестр получателей средств федерального бюджета.

Казначейство, кроме того, должно отражать в регистрах уче­та все доходы и расходы федерального бюджета. Данные Глав­ной книги казначейства являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.

Исполнение бюджетов предполагает для каждого уровня бюджета составление бюджетной росписи. Бюджетная роспись, как уже было отмечено ранее, — это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавли­вающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации (ст. 6БК РФ).

Вначале бюджетная роспись составляется главными распо­рядителями бюджетных средств. В течение 10 дней после утвер­ждения соответствующего бюджета они обязаны составить бюд­жетную роспись по другим распорядителям и получателям бюд­жетных средств с учетом функциональной и экономической классификации расходов бюджетов. Бюджетная роспись также включает поквартальную разбивку доходов и расходов.

Затем подготовленные бюджетные росписи поступают в ми­нистерства финансов или соответствующие финансовые органы (отвечающие за подготовку проектов бюджетов), которые, в свою очередь, составляют сводные бюджетные росписи в тече­ние 15 дней после утверждения соответствующего бюджета. По­сле этого сводные бюджетные росписи в течение двух дней ут­верждаются руководителями указанных органов и направляются в органы, исполняющие и контролирующие бюджет. Данные бюджетной росписи в течение 10 дней после ее утверждения доводятся до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств, чтобы они знали о выделенных им на те­кущий бюджетный год ассигнованиях.

Исполнение бюджета на федеральном уровне начинается с составления Министерством финансов РФ сводной бюджетной росписи в течение 15 дней после принятия федерального закона о бюджете. Затем данный документ передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в Фе­деральное Собрание и Счетную палату РФ.

На основании сводной бюджетной росписи и объема ассиг­нований из федерального бюджета, сообщенных Федеральным казначейством, орган, исполняющий бюджет, в течение 20 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи федерального бюджета уведомляет нижестоящих распорядителей и получате­лей об объемах бюджетных ассигнований. Они, в свою очередь, представляют информацию о подтверждении денежных обяза­тельств на основе утвержденных Правительством РФ перечня и форм документов.

На базе бюджетной росписи для бюджетных учреждений со­ставляются и утверждаются сметы доходов и расходов, на основе которых осуществляется непосредственное расходование бюджетных средств. Бюджетные учреждения в течение 10 дней после получения уведомления о бюджетных ассигнованиях обя­заны представить указанную смету для утверждения вышестоя­щему распорядителю бюджетных средств. Если бюджетное уч­реждение само является главным распорядителем бюджетных средств, то соответствующая смета этого учреждения утвержда­ется руководителем главного распорядителя бюджетных средств. Утвержденная смета доходов и расходов бюджетного учрежде­ния подлежит передаче в орган, исполняющий бюджет.

На основе бюджетной росписи начинается исполнение бюд­жетов по доходам. Это предполагает перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета, распределение регулирующих доходов, возврат в установленных законом случаях излишне уп­лаченных в бюджет сумм доходов и учет доходов бюджета, со­ставление отчетности о доходах соответствующего бюджета. На­пример, исполнение доходов федерального бюджета предусмат­ривает перечисление и зачисление доходов федерального бюд­жета на единый счет федерального бюджета, распределение фе­деральных регулирующих налогов, возврат излишне уплаченных сумм доходов и учет доходов федерального бюджета.

Исполнение бюджетов по расходам означает осуществление определенных процедур санкционирования и финансирования. Оно всегда ограничено фактическим наличием на счету бюджетных средств и занимает несколько этапов. Так, основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов после составления и утверждения бюджетной росписи являются утверждение и доведение сведений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджет­ных средств и бюджетным учреждениям. Следующим этапом является утверждение и уведомление о лимитах бюджетных обя­зательств распорядителей и получателей бюджетных средств*.

* Орган, исполняющий бюджет, доводит лимиты бюджетных обязательств в те­чение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи до всех ниже­стоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. Бюджетный кодекс делает весьма важную оговорку о том, что уведомление о бюджетных ассигнова­ниях не предоставляет права принятия обязательств по осуществлению расходов бюджета и платежей.

 

Затем осуществляется принятие денежных обязательств получа­телями бюджетных средств и подтверждение этого, а также вы­верка исполнения денежных обязательств.

По сути санкционирование представляет собой своего рода особый порядок, предполагающий последовательное соблюде­ние некоторых процедур, применяемых в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным законом о бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимство­ваний бюджета.

На федеральном уровне правила и порядок санкционирова­ния расходов федерального бюджета устанавливаются Феде­ральным казначейством РФ и предназначены для исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным федеральным законом о фе­деральном бюджете или не обеспеченных поступлениями дохо­дов и средствами заимствований федерального бюджета (ст. 247 БК РФ).

Финансирование предполагает расходование бюджетных средств. Оно осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в пределах подтвержденного бюджет­ного обязательства в пользу физических и юридических лиц. В то же время допускается реализация процессов финансирования расходов путем зачета денежных средств, что может реализо­ваться в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств (исключительно при условии наличия задолженности получателя бюджетных средств по платежам в бюджет).

Непосредственно механизм финансирования представляет собой последовательно совершаемые действия, основными из которых являются разрешение на платеж и осуществление пла­тежа. На федеральном уровне эти действия исполняются только Федеральным казначейством. При этом запрещено, чтобы одно и то же должностное лицо давало разрешение на платеж и рас­поряжение об осуществлении того же платежа.

В основе процессов финансирования лежит бюджетное обя­зательство, представляющее собой обязанность органа, испол­няющего бюджет, совершать расходование средств данного бюджета в течение определенного срока в соответствии со сводной бюджетной росписью. Бюджетное обязательство имеет при­роду и функцию, близкие платежному поручению. Однако есть и отличие, состоящее в том, что применение бюджетного обяза­тельства базируется на механизме разрешения, выдаваемого ка­значейством. При использовании казначейской системы расче­тов, точнее платежей, плательщики имеют право направлять де­нежные средства только на те цели, которые для них определе­ны. Кроме того, действия плательщиков в части осуществления платежей подконтрольны казначейству.

Орган, исполняющий бюджет, устанавливает также лимиты бюджетных обязательств, которые представляют собой объем распорядительных прав получателей бюджета по поводу денеж­ных обязательств бюджета, определяемый и утверждаемый для распорядителей и получателей бюджетных средств на период, не превышающий трех месяцев*. Эти лимиты доводятся до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее чем за пять дней до начала периода их действия.

* Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря.

 

Для федерального бюджета лимиты бюджетных обязательств, предназначенные для главных распорядителей, утверждаются Федеральным казначейством*. Следует учитывать, что Бюджет­ный кодекс предусматривает представление в контрольный ор­ган при законодательной власти сводного реестра лимитов бюд­жетных обязательств по всем распорядителям и получателям бюджетных средств.

* Главные распорядители бюджетных средств, в свою очередь, утверждают лими­ты бюджетных обязательств для остальных распорядителей и получателей бюд­жетных средств.

 

Лимит бюджетных обязательств должен совпадать с объемом бюджетных ассигнований в расчете на квартал. Он может быть изменен только в определенных законом случаях при измене­нии бюджетных ассигнований или при отсрочке исполнения предоставленных лимитов. Например, для федерального бюдже­та Федеральное казначействоРФ вправе отсрочить предоставле­ние прав на принятие бюджетных обязательств распорядителям и получателям средств этого бюджета на период до трех меся­цев. После истечения половины срока лимитов бюджетных обя­зательств изменение их не допускается.

Механизм осуществления платежа из федерального бюджета состоит в списании в пользу других бюджетов, а также физиче­ских и юридических лиц денежных средств с единого счета фе­дерального бюджета и записи выполненной операции на лице­вом счете. Все это должно осуществляться в день совершения разрешительной надписи подразделениями казначейства на ос­новании представленных получателем средств федерального бюджета платежных документов.

Лицевые счета бюджетных средств, на которые производится перечисление средств при осуществлении платежей из бюджета, открываются в едином учетном регистре соответствующего тер­риториального подразделения Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета. На этом счете отражается объем средств федерального бюджета, которыми располагают распоря­дители либо получатели данных средств, в процессе реализации процедур санкционирования и финансирования расходов феде­рального бюджета.

На этот же лицевой счет зачисляются средства от разрешен­ной предпринимательской деятельности бюджетных учрежде­ний. Затем бюджетное учреждение вправе распоряжаться этими средствами по своему усмотрению. Средства от предпринимательской деятельности могут быть использованы для решения) заданий органов исполнительной власти в случае недостатка средств бюджета. При этом сумма, превышающая фактически полученные бюджетным учреждением средства от предпринима­тельской деятельности и использования государственной собст­венности над средствами, учтенными в смете доходов и расхо­дов, остается в распоряжении бюджетного учреждения.

Во избежание неясностей с очередностью списания денеж­ных средств в Бюджетном кодексе установлена очередность их списания со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюд­жетных средств (см. также ст. 855 ГК РФ). При наличии средств на счете списание этих средств осуществляется на основе прин­ципа календарной очередности.

Что касается получателей бюджетных средств, то им предос­тавляется право принять денежные обязательства по осуществ­лению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов*, необходимых для этого, в пределах доведен­ных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов.

* Формы соответствующих платежных документов утверждаются Министерством финансов РФ по согласованию с Банком России.

 

Получатели средств федерального бюджета на основе полу­ченных уведомлений о выделенных лимитах бюджетных обяза­тельств, а также согласно смете доходов и расходов вправе осу­ществлять закупки, начислять установленные денежные выпла­ты, в том числе авансовые платежи (предоплату), принимать иные денежные обязательства федерального бюджета.

В свою очередь орган, исполняющий бюджет, вправе расхо­довать бюджетные средства после проверки соответствия пла­тежных и иных документов, необходимых для совершения рас­ходов, сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и ли­митам бюджетных обязательств. Он же осуществляет процедуру подтверждения исполнения денежных обязательств и не позднее трех дней с момента представления платежных документов со­вершает разрешительную надпись. Бюджетный кодекс определя­ет исчерпывающий (закрытый) перечень случаев, при наличии которых орган, исполняющий бюджет, может отказаться под­твердить принятые бюджетные обязательства. Это положение БК РФ направлено на защиту прав получателей бюджетных ас­сигнований (ч. 4 ст. 226 БК РФ).

На федеральном уровне Федеральное казначейство, прежде чем совершить разрешительную надпись, обязано в течение трех дней осуществить процедуру выверки и подтверждения испол­нения денежных обязательств. Факт подтверждения денежных обязательств является основанием для расходования средств бюджета. При этом ст. 251 Бюджетного кодекса устанавливает правило, согласно которому объем принятых денежных обяза­тельств не может превышать лимиты бюджетных обязательств.

В Бюджетном кодексе предусмотрен особый режим расходов бюджета, если в процессе его исполнения происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из ис­точников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному (по сравнению с показателями, утвержденными за­коном о бюджете) финансированию расходов, но не более чем на 5% годовых назначений. В этом случае руководитель финан­сового органа вправе самостоятельно принять решение о введе­нии режима сокращения расходов бюджета*. Для федерального уровня бюджета таким правомочием наделен министр финан­сов.

* Бюджетный кодекс РФ устанавливает требование указывать в решении о вве­дении режима сокращения расходов бюджета дату, с которой он водится, и раз­меры сокращения.

 

Если снижение размеров доходов превышает 5%, но ниже 10% по сравнению с показателями утвержденного бюджета, то решение о введении режима сокращения расходов принимает соответствующий орган исполнительной власти (на уровне Пра­вительства РФ для федерального уровня). При этом сокращение расходов бюджета осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов и всех получателей бюджетных средств, а также по всем объектам, включенным в адресную инвестици­онную программу, о чем уведомляются все распорядители и по­лучатели бюджетных средств не позднее чем за 15 дней до даты его введения.

Если же снижение объемов поступлений доходов бюджета превышает 10% от показателей принятого законом бюджета, то орган исполнительной власти обязан представить законодатель­ному органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете. Представительный орган должен принять соответствующий закон. В противном случае орган исполни­тельной власти имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного реше­ния по данному вопросу при условии, что законом (решением) о бюджете не предусмотрено иное.

При выделении бюджетных ассигнований главным распоря­дителям бюджетных средств на выполнение определенных задач и одновременном невыполнении ими условий выделения бюд­жетных средств к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обяза­тельств руководитель финансового органа вправе принять реше­ние о введении механизма блокировки расходов бюджета. Бло­кировка расходов бюджета предполагает сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с показателями бюджет­ных ассигнований. Допускается и отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств. Блокировка расходов бюджета на любом этапе исполнения бюджета вводится также в случае выявления органом, исполняющим бюджет, и органами госу­дарственного финансового контроля фактов нецелевого исполь­зования бюджетных средств. В случае устранения недостатков, ставших причиной блокировки, эта мера может быть отменена.

Конкретно блокировке могут быть подвергнуты только те расходы, которые были связаны с нарушением условий, опреде­ленных бюджетным законодательством. В остальных случаях при отсутствии фактов нецелевого использования бюджетных средств запрещено применять блокировку расходов. Запрещено также подвергать блокировке расходов в большем размере, чем это связано с конкретными направлениями финансирования, по которым допущены нарушения.

Отдельно определяется режим использования доходов, кото­рые получены в казну в процессе исполнения бюджета допол­нительно к утвержденным в нем показателям. Дополнительные средства предлагается направлять на уменьшение размера дефи­цита бюджета и сокращение его долговых обязательств на осно­ве дополнительной бюджетной росписи. Аналогичное превыше­ние доходов от показателей бюджета на 10% влечет соответст­вующее изменение бюджета. При этом Бюджетный кодекс под­робно регламентирует порядок внесения соответствующих из­менений в закон о бюджете.

В определенных случаях главным распорядителям бюджет­ных средств предоставляется право перемещать бюджетные ас­сигнования между их получателями в объеме не более 5% ас­сигнований, доведенных до получателя бюджетных средств. В целом полномочие главных распорядителей бюджетных средств в течение года по изменению объема бюджетных ассигнований ограничивается 10%. Для конкретного получателя расхождение объема бюджетных ассигнований может отличаться от заплани­рованных показателей не более чем на 15%.

В свою очередь орган, исполняющий бюджет, вправе пере­мещать бюджетные ассигнования, выделенные отдельным глав­ным распорядителям бюджетных средств, между разделами, це­левыми статьями и видами расходов функциональной класси­фикации в пределах 10% бюджетных ассигнований, выделенных этим субъектам.

Впервые в бюджетном законодательстве, в частности в Бюд­жетном кодексеРФ, определяются права бюджетного учреждения при неполном финансировании и его задержке. Речь идет о тех бюджетных учреждениях, которые финансируются на основе сметы доходов и расходов. В случае задержки финансирования из бюджета более чем на два месяца или при финансировании не более 75% объема бюджетных ассигнований за квартал бюд­жетным учреждениям предоставлены права определять объемы бюджетных ассигнований по предметным статьям экономиче­ской классификации расходов бюджетов Российской Федерации и уточнять смету доходов и расходов. При этом бюджетные уч­реждения обязаны уведомить о данном факте распорядителя бюджетных средств и орган, исполняющий бюджет. Исключе­ния по применению указанного права определены в БК РФ.

Получатели бюджетных средств также имеют право на ком­пенсацию в размере недофинансирования при наличии данного факта в течение нормативного срока*. В то же время вышена­званные права бюджетных учреждений и получателей бюджет­ных средств не предполагают автоматической передачи в этих случаях средств из бюджетов. Таким образом констатируется иммунитет бюджетов. Последний представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные сред­ства осуществляется только на основании судебного акта, пре­дусматривающего: возмещение в размере недофинансирования и возмещение убытков, причиненных физическим или юриди­ческим лицам в результате незаконных действий государствен­ных органов, органов местного самоуправления или должност­ных лиц этих органов.

* Недофинансирование означает разницу между лимитом бюджетных обяза­тельств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до полу­чателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств.