Влияние органов федеральной и региональной исполнительной власти на результаты выборов
Одним из важнейших «игроков» в российском избирательном процессе является федеральная исполнительная власть, представленная такими основными субъектами действия, как: Администрация Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, Правительство РФ, а также подчиненные им органы и структуры.
В ходе избирательных кампаний разного уровня федеральные структуры исполнительной власти могут выступать как союзники и какконкуренты (открыто или скрыто).
Примером первого могут служить думские выборы 1995 года (почти все руководители регионов активно участвовали в организации структур НДР, также как раньше организации структур Демократического выбора России, а позже «Единства») и президентские 1996 и 2000 годов.
В то же время позиция региональных начальников всегда была неоднозначной - так, например в 1995 году, декларировавший свою лояльность НДР президент Башкирии негласно поддерживал также АПР.«Свои» кандидаты, несовпадающие с официально делегированными по приказу сверху в «партию власти», были у многих региональных глав и в одномандатных округах. Точно такая же ситуация возникала и на думских выборах 1999 года. Например, большинство региональных лидеров - организаторов блока «Отечество - Вся Россия» активно выражали поддержку не только своим кандидатам, но и блоку «Единство» («Медведь»).
Учет далеко не простых взаимоотношений между центром и регионами, является одним из важнейших факторов государственного развития современной России, требует особо пристального внимания при организации и проведении избирательных кампаний любого уровня. Надо учитывать, что за последнее десятилетие в стране произошло несколько своеобразных микрореволюций в отношениях федерального центра и провинций. Установление нового баланса сил в отношениях между центром и регионами прошло ряд этапов, на каждом из которых происходило перераспределение полномочий между центром и регионами, менялся способ легитимации власти на местах.
Первый этап закончился в 1990 году и был связан с выборами новых Советов на альтернативной основе. Повысилась роль председателей исполкомов или глав республиканских правительств.
Микрореволюция 1991 года уничтожила партийную власть как таковую, на смену ей пришла власть назначаемого Москвой главы администрации субъекта Федерации. В качестве довольно действенного рычага федерального влияния в регионах выступали представители Президента РФ.
В результате следующего шага в 1993 году советская власть была уничтожена практически во всех субъектах РФ, ее заменила новая законодательная власть с урезанными правами, главным и фактически единственным центром управления стал губернатор, назначаемый главой государства. Параллельно с общей деидеоло-гизацией государственной политики снизилась роль представителей Президента РФ в регионах.
Усиление позиций республиканских и областных начальников произошло в 1995-1996 годах, когда заинтересованная в поддержке регионов на предстоявших думских и президентских выборах федеральная власть пошла на легитимацию властных притязаний регионов. В итоге, в январе 1996 года в Москве собрался новый Совет Федерации, состоявший из руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации. Это событие стимулировало превращение региональной элиты в самостоятельный и консолидированный субъект федерального политического процесса.
Новым шагом в росте самостоятельности региональных вождей стали выборы глав администраций субъектов Российской Федерации. Губернаторы из президентских назначенцев, которых можно было при необходимости заменить, превратились в самостоятельные политические фигуры, практически не подконтрольные вертикали федеральной исполнительной власти.
Для периода 1997-1998 годов (преобладания «молодых реформаторов») было характерно отчетливое стремление противопоставления руководителям регионов - мэров столиц, областных, краевых и прочих центров. В условиях равной легитимности избираемых глав крупнейших городов и субъектов РФ это дало начало объективному конфликту между мэрами и губернаторами по поводу наполнения и дележа регионального бюджета.
Период перед парламентскими выборами 1999 года был характерен тем, что региональная элита (точнее, ее часть) заявила свои претензии на собственное первостепенное влияние на федеральную политику. С конца 1998 года в стране активно шли процессы строительства «губернаторских блоков» («Вся Россия», «Голос России», частично «Отечество»), не имевших реальной политической программы, кроме ярко выраженного регионального партикуляризма. В данных структурах принцип конфедерации региональных вождей получил свое законченное развитие. Губернаторы и президенты не стеснялись противопоставлять свои интересы интересам Центра. В выборах 1999 года они активно боролись на своих территориях против кандидатов в депутаты ГД - «назначенцев» Центра.
Однако накануне выборов в Государственную Думу седьмого созыва (третьего созыва, считая с 1993 года) интересы различных группировок внутри президентской администрации и «около нее» консолидировались вокруг фигуры В.В. Путина, и шаги администрации по продвижению во власть «нужных» партий и кандидатов стали не только осмысленными, но и весьма целенаправленными, жесткими и действенными.
После образования семи федеральных округов в 2000 году, полномочные представители Президента в федеральных округах немедленно включились в деятельность по «проталкиванию» своих кандидатов, причем на первых этапах и до сегодняшнего дня делают это достаточно неэффективно. При этом представители Президента в округах очень часто в своей электоральной активности не попадали в «резонанс» с руководством Администрации Президента РФ, а иногда даже внутри самого федерального представительства отдельные чиновники «работали» на разных кандидатов. Так, на скандальных выборах губернатора Приморского края в 2001 году, представитель Президента по Дальневосточному округу, поддерживал кандидата, отличного от того, на которого делала ставку Администрация Президента. На выборах Президента Якутии в 2002 году ситуация повторилась. Только путем длительных переговоров удалось согласовать кандидата и реализовать общую стратегию федеральной власти.
Переходя к анализу механизмов осуществления федерального влияния на региональные выборы, отметим, что ведущая роль в принятии и реализации политических решений на общефедеральном Уровне принадлежит Администрации Президента РФ, где для подобных целей сформированы специальные управления и которая пытается
координировать свои действия с полномочными представительствами главы государства по федеральным территориальным округам.
Роль Правительства и подчиненных ему структур в общефедеральных выборах теоретически вспомогательная, техническая. Более того, все премьер-министры последнего времени любили подчеркивать, что Правительство РФ не должно заниматься политикой, а должно быть чисто технократическим органом. В то же время наличие ряда пронизывающих все уровни управления органов в структуре ряда министерств и ведомств делает их самостоятельными игроками в избирательном и политическом процессах, нередко создавая дуализм участия федеральной исполнительной власти в избирательных кампаниях. В качестве наиболее раннего примера можно вспомнить роль Мингосимущества в образовании региональных отделений партии «Выбор России» и представительств Госкомнаца (Государственный комитет по национальным отношениям) в создании ПРЕС (при нейтралитете Правительства В. Черномырдина в целом) на выборах 1993 года, также как роль РАО ЕЭС в создании «Союза правых сил» или МЧС при формировании «Единства» в 1999 году.
Особую роль играют «отраслевые» ведомства, зачастую исполняющие роль организаторов отраслевого лоббизма в политической сфере. Ярчайший пример недавнего прошлого - деятельность Мин-сельхоза, фактически отождествляющего себя с АПР (несмотря на всю ее оппозиционность), той же РАО ЕЭС - оплота либеральной политики в России и организационно-финансового центра партии «Союз правых сил».
Значительно влияние на выборы федеральных силовых структур, обладающих мощнейшими рычагами воздействия на претендентов и разветвленной структурой на местах. В то же время региональные «силовики» далеко не всегда готовы отражать интересы именно федерального центра (в большей степени это касается органов внутренних дел). Эти ведомства в избирательных кампаниях очень часто вынуждены играть роль «слуги разных господ», лавируя между властями различного уровня. При этом их участие в выборах заключается часто не в надзоре за соблюдением закона, а в отслеживании некой «политической целесообразности» результатов выборов.
Роль структур федеральной исполнительной власти в избирательных кампаниях увеличивается пропорционально с ростом их масштаба, достигая максимума на общефедеральных выборах, -президентских и парламентских.
Очень велика (а часто и наиболее значима) роль «федералов» в губернаторских выборах и выборах мэров столичных городов, иногда их влияние проявляется также в выборах глав других крупнейших городов. Внимание федеральных структур к выборам более низкого уровня чаще всего не так велико.
В избирательных кампаниях разного уровня основные задачи федеральных структур исполнительной власти мало отличаются от интересов других участников кампании, и связаны с поддержкой желательных кандидатов, или противодействием особенно нежелательным претендентам. Часто основная задача - добиться лояльности со стороны явного фаворита (как это было в 1997 году на губернаторских выборах в Кузбассе, в 2000 году в Приморском крае, в 2002 году в Якутии).
В то же время участие «федералов» в избирательных кампаниях имеет свою специфику. Оно далеко не всегда носит характер простого «приращения» лояльности на разных властных этажах. Зачастую внимание и степень активности федеральной исполнительной владти или ее подразделений «подвёрстывается» под конкретные общефедеральные проблемы или проекты. Проявляться такая активность может как в имиджево-идеологическом, так и в методологическом (отработке тех или иных технологий) планах.
Примером первого подхода может служить активнейшее участие федеральной власти в ситуации вокруг выборов мэра Ленинска-Кузнецкого, где победа судимого прежде предпринимателя Г. Коняхина была отменена фактически как составляющая разворачивавшейся тогда общефедеральной кампании по борьбе с коррупцией и проникновением криминала во власть. Федеральная власть приняла активное участие и в нейтрализации известного красноярского предпринимателя, политика и авторитета А. Быкова, кандидата в мэры Нижнего Новгорода С. Климентьева.
Довольно ярко проявилась подобная ситуация на дополнительных губернаторских и даже выборах мэров лета 1997 года (Нижний Новгород, Иркутск, Самара), которые должны были, по мысли наблюдателей, свидетельствовать об изменениях в политических настроениях страны через год после президентской кампании. Внимание и направляемые ресурсы были чуть ли не на порядок больше, чем в «плановых» выборах второй половины 1996 года. В ходе последних, впрочем, также имелись существенные внутренние различия - хронологически первые кампании пользовались заметно большим вниманием, чем проходившие позже.
Ярким примером «технологического» подхода могут служить выборы городского представительного органа власти в Волгограде в октябре 1995 года. Здесь силами 40-го армейского корпуса под командованием Л. Рохлина Министерство обороны «репетировало» массированное участие военнослужащих в предстоявших через два месяца думских выборах. Кандидаты от военных были выставлены в каждом округе, однако успеха не имели.
И если до середины 1999 года наблюдалось ослабление позиций федеральной власти даже в организации избирательных кампаний общероссийского уровня, то после смены политического руководства страны в 1999-2000 годах (как раз накануне новой серии губернаторских выборов) положение резко изменилось, федеральная власть начала активно вмешиваться в выборные процессы. Так, федеральные структуры власти приняли самое деятельное участие в выборах глав администрации Тамбовской, Московской, Курской областей, Якутии, Приморского края.
Эффективность такого вмешательства увеличилась. Успехи в формировании «пропрезидентской» партии «Единая Россия», принятие нового «Закона о партиях» показали, что в Администрации Президента РФ, наконец-то, начинает появляться единый подход в области формирования политического ландшафта страны. Несмотря на то, что прослеживается недостаточная координация действий разных органов исполнительной власти, все же в руках федерального центра имеются самые мощные в стране рычаги влияния на избирательный процесс (контроль над силовыми структурами, бюджетными финансовыми потоками, группами элит, масс-медиа), которые все чаще определяют конечный успех тех или иных политических сил на выборах.
По-видимому, влияние федеральных структур на выборы любого уровня в ближайшее время будет только усиливаться. Процесс строительства «управляемой» демократии в России продолжается.