Полиция как внешний эффект

Министерство образования и науки РФ Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет

Кафедра правового обеспечения экономической безопасности

Санкт-Петербург

Полиция как внешний эффект

Российский Федеральный закон «О полиции» запрещает полицейским иметь дополнительный, вне рамок основной службы, заработок, если он не связан с творческой, преподавательской и исследовательской деятельностью. Но несмотря на запрет полицейские активно участвуют в самой разной коммерческой деятельности, как условно легальной, так и криминальной. Они оказывают бизнес-структурам охранные услуги и юридическую поддержку, помогают в рейдерских захватах, за соответствующее вознаграждение заводят или закрывают уголовные дела, продают служебную информацию и конфискованные товары, включая наркотики, не гнушаются даже рэкетом и прямым вымогательством. Как видно, не все из перечисленного может быть отнесено к коррупции.

Уже в начале 2000-х неформальная экономическая деятельность была распространена среди значительной части полиции. Согласно данным опроса, из более чем двух тысяч офицеров полиции в восьми регионах России примерно половина оказалась вовлеченной в теневую деятельность, в Москве более двух третей.

В американской и английской криминологии выделяют три группы причин включения полиции в теневую деятельность: «испорченное яблоко», «гнилая бочка» и «засохший сад». В первом случае все определяется индивидуальными особенностями коррупционера: его моральными нормами, мотивацией, социально-демографическими характеристиками. «Гнилая бочка» это когда причины кроются в самой профессиональной группе. Все в полиции связаны круговой порукой, и всякий новый сотрудник вынужден принимать правила игры. «Засохший сад» объясняет коррупцию в первую очередь контекстом, в котором существует полиция, то есть проблемами общества, в котором она работает.

Какая из причин преобладает, зависит от политической системы страны. Так, в развитых демократических обществах, где силовой ресурс находится под контролем государства и не может быть приватизирован отдельными группами или людьми, полицейская коррупция преимущественно сводится к нарушениям закона «плохими полицейскими». Во многих же трансформирующихся странах она носит сетевой, системный характер.

Причины включения сотрудников полиции в теневую экономику российские исследователи связывают с устройством самой полицейской системы и российского общества в целом. Таких причин они выделяют пять.

Во-первых, с началом экономической трансформации в России резко вырос уровень преступности, которая быстро приняла организованные формы. К середине 1990-х число убийств и покушений на убийство выросло с 16 тысяч (1991 г.) до 32 тысяч в год, число заказных убийств — со 102 (1992 г.) до 560. Соответственно возник значительный спрос на охранные услуги: так, по данным опроса, проведенного в 21 регионе, более половины предприятий тратили определенную часть дохода на охрану, у двух третей из них эта часть составляла 10-15 %, у трети 30 %. Столь значительный спрос со стороны бизнеса создал благоприятные условия для выхода полицейских на рынок охранных услуг.

Во-вторых, уровень зарплат полицейских оставался относительно низким, а условия труда плохими. Естественно, многие сотрудники правоохранительных органов не захотели с этим мириться, тем более что само их положение открывало широкие возможности для проявления бизнес-активности. Около 70 % полицейских и сегодня объясняют свои «левые» заработки в первую очередь низкой оплатой труда (опрос, проведенный НИУ ВШЭ в 2011 г.).

В-третьих, в ходе приватизации российский правящий класс, стремившийся прибрать к рукам наиболее ценные государственные активы, стал широко использовать для этого правоохранительные органы (они поставляли информацию, помогали бороться с конкурентами, защищали «прихваченную» собственность). В результате полицейские в той или иной степени оказались допущенными к разделу государственного пирога и постарались получить свою долю (прежде всего это относится к руководителям).

В-четвертых, переход к рыночной экономике и демократии разрушил советскую этику, которая сохранялась в правоохранительных органах главным образом (но не только) по причине принадлежности многих работников милиции к коммунистической партии. Это вылилось в разрушение профессионального кодекса в целом. Взамен спонтанно сформировалась рыночная этика: «у тебя есть погоны, голова на плечах — иди и зарабатывай деньги» (из интервью с офицером среднего звена в Москве, 1993 г.), и пышным цветом расцвела круговая порука.

Эта проблема (когда лояльность ставится выше честности) ключевая, почти неразрешимая, причем и для развитых государств, поскольку полицейский хранит «обет молчания», даже если сам не включен в теневую экономическую деятельность.

Косвенно об уровне круговой поруки в полиции можно судить по опросу, проведенному НИУ ВШЭ. Согласно ему отношение к дополнительным заработкам в полиции достаточно терпимое: 42 % полицейских считают, что их коллеги скорее одобряют эту практику, противоположного мнения придерживаются только 12 %, при этом 29 % отмечают отсутствие согласованной позиции у коллег, что, по-видимому, равносильно молчаливому одобрению.

В-пятых, включению сотрудников полиции в неформальную экономическую деятельность способствовала система оценки и отчетности в Министерстве внутренних дел. Она породила целый набор весьма специфических стимулов. Полицейские должны набирать «палки» (дела, направленные в суд), в связи с чем вынуждены инициировать уголовные дела даже без достаточных на то оснований и игнорировать жалобы населения. Когда же человек попал в руки полиции, система делает все возможное, чтобы посадить его в тюрьму. Если это по каким-то причинам не получается, то есть «палку» обеспечить не удается, полицейский стремится получить за потраченное время «компенсацию», которая становится условием освобождения из-под стражи. Такая система толкает правоохранителей на то, чтобы, пользуясь юридической неграмотностью задержанных и страхом, который им внушает полиция, вымогать деньги даже у людей, заведомо неви-новных. Непомерно высоки также издержки, связанные с разросшейся отчетностью по множеству показателей («каждый шаг определен бумажкой»). Чтобы справиться с нею, полицейские вынуждены вместо реальной работы заниматься изобретением разного рода непрозрачных схем.

Таким образом, бизнес-активность в полиции объясняется не аморальностью отдельных ее представителей причины ее лежат в системе управления, в тех отношениях, которые сложились в ее рамках.

Более того, можно сказать, что существует некоторый неформальный социальный договор между полицией, властью и бизнесом. Он заключается в том, что правительство экономит деньги на полиции и использует ее для решения (не всегда вполне законными средствами) своих политических проблем. К их числу относятся, прежде всего, перераспределение собственности, поддержание контроля над населением, обеспечение выборов с нужными результатами и т. п. Возможностями, связанными с фактической приватизацией правоохранительных органов, пользуются и разные экономические группы. В то же время власти закрывают глаза на рыночную активность полиции, позволяют ей использовать свои специфические ресурсы на рынке. Полицейские получают возможность основные усилия направлять на зарабатывание денег, а свои прямые обязанности выполнять спустя рукава: не регистрировать «неудобные» для них преступления, уделяя особое внимание тем делам, в которых заинтересованы власти или которые гарантируют «палки».

Таким образом, теневая деятельность российской полиции создает особый нелегальный рынок, переплетенный с легальными видами деятельности. При этом современная российская полиция не может быть в полной мере названа «хищнической полицией», которая озабочена лишь собственным обогащением, так как она вынуждена оказывать важные услуги властной элите (то есть является одновременно так называемой «полицией разделенного общества»).

Очевидно, такой консенсус не результат специальных договоренностей полиции с властью или чей-то заговор. Он сложился «естественным» образом в процессе перехода России к рынку (см. об особенностях реформ полиции в постсоветский период в работе П. Соломона). Для того чтобы приоритетом полицейской системы стало обеспечение безопасности граждан, необходимо изменить сложившийся социальный договор население должно быть включено в него как одно из главных действующих лиц. Наблюдающийся с недавнего времени подъем гражданской активности дает основания для осторожного оптимизма.

Список литературы:

1. Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» / Вступ. ст. В.Д. Зорькина. – М., 2006.

2. О полиции. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900

3. Об информации, информационных технологиях и о защите информации. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ //СЗ РФ. 2006. № 31 (часть I). Ст. 3448.

4. О персональных данных. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3451.

5. Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера. Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 // СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127.

6. Об оперативно-розыскной деятельности. Федеральный закон от 12 августа 2005 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 33. Ст. 3349.

7. Пояснительная записка к проекту приказа МВД России «Об утверждении Правил объявления о назначении и выплаты вознаграждения гражданам за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших» // Режим доступа: http://sartraccc.ru/print.php?print_file=Press/helpmvd.htm