Как одной из функций органов исполнительной власти города Москвы

На протяжении всего времени осуществления административной реформы в Российской Федерации одним из её важнейших направлений считается деятельность по совершенствованию и оптимизации контрольно-надзорных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Указанное положение реализуется на двух уровнях:

1. На федеральном уровнетакая деятельность регламентируется в указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» и предусматривает организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам[41].

Во исполнение данного положения был принят указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», где контроль и надзор были закреплены как одна из функций, осуществляемых органами государственной власти. Функции по контролю и надзору согласно данному нормативному правовому акту на федеральном уровне осуществляют федеральные службы.

2. На уровне субъектов Российской Федерации деятельность по совершенствованию контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти и упорядочению их системы органов исполнительной власти, призванных осуществлять такие функции, а также разграничение такого рода функций и полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти осуществляется в соответствии с требованиями статьи 23.6 Федерального закона 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[42].

Во исполнение положений указанного Федерального закона принято постановление Правительства Москвы от 17 апреля 2012 № 146-ПП «О Порядке разработки органами исполнительной власти города Москвы административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению регионального государственного контроля (надзора)», в котором установлено, что перечень видов такого рода контроля (надзора), а также органов их осуществляющих размещаются на официальном сайте Комитета государственных услуг города Москвы[43].

Важно отметить, что в настоящее время, что ни федеральное, ни региональное законодательство не проводит четкого разграничения понятий «контроль» и «надзор», что значительно снижает эффективность осуществления такого рода функций федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Раскрывая понятие контрольной и надзорной функции, осуществляемой органами исполнительной власти города Москвы, необходимо вначале обратиться к понятию «государственная функция», под которой традиционно определяют основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью, содержанием и стоящими перед ним целями и задачами.[44] Указ Президента от 9 марта 2004 № 314 функции по контролю и надзору определяет как [45]:

1) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

2) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

3) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Представляется возможным выделить следующие отличительные черты контроля (надзора) как функции государственных органов[46]:

1) основная цель - обеспечение законности и целесообразности в сфере государственного управления.

2) органы исполнительной власти наделены полномочиями, в том числе на принятие решений, и допустимостью оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных актов управления, применение административно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам юридической ответственности.

На законодательном уровне единственным правовым актом, закрепляющим легальное определение государственного контроля (надзора), является Федеральный закон от 26 декабря 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: «государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозировании состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями»[47].

Как видно из вышеизложенного, часто возникает смешение дефиниций «контроль» и «надзор». Это смешение допускает даже законодатель, иногда отождествляя, иногда подменяя данные понятия[48]. В настоящее время в рамках правовой доктрины представлены три основные точки зрения относительно соотношения понятий «контроль» и «надзор» [49]. Одни ученые придерживаются мнения, что контроль и надзор являются синонимами. Общие черты и содержание контроля и надзора заключаются в том, что:

1) они являются государственными функциями, что вытекает из Указа Президента РФ от 09 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

2) они осуществляются специальным субъектом – органом государственной власти;

3) в отношении проверяемого объекта осуществляются определенные управленческие действия[50].

Вторая группа исследователей данной темы считают, что надзор входит в понятие контроля: тезис о том, что надзор является формой контрольной функции, подтверждается позицией о сущности надзора, сформулированной В.М. Савицким: «Сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности». [51] Из приведенного определения сущности надзора можно заключить, что он охватывает далеко не все стороны контрольной функции. Контроль охватывает любые аспекты деятельности, включая проверку целесообразности ее осуществления. Надзор же фактически осуществляется за правильностью реализации правовых норм. В случае нарушения порядка реализации норм возникают охранительные правоотношения в виде реакции надзорного органа.[52]. Таким образом различие между надзором и контролем проявляется в широте охвата сферы деятельности. Надзор - это суженный контроль[53]. Следовательно, надзор выступает формой реализации контрольной функции.

Третье предположение - государственный контроль и государственный надзор – это отдельные самодостаточные функции государства: так, Потокин В.И. под надзором понимает внешневластную деятельность компетентных органов исполнительной власти, по проведению проверок соблюдения как находящимися, так и не находящимися в сфере их непосредственного административно-регулирующего воздействия физическими и юридическими лицами положений законов и подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к обеспечению различных видов общественной безопасности.[54] Специфика надзора состоит в ограниченной компетенции надзорных органов, то есть они вправе только проверять законность действий поднадзорных субъектов. Контроль же, как самостоятельная функция состоит в выявлении отклонений фактических параметров управленческой деятельности от нормативных.[55]

Объединяющей всех точкой зрения является мнение Н.М. Конина, о, том, что если основываться на узкоспециализированном характере деятельности отдельных государственных органов исполнительной власти можно говорить о применении ими в своей деятельности «особого своеобразного организационно-правового способа обеспечения законности - контрольно-надзорной деятельности, сочетающей в себе как элементы контроля, так и элементы надзора»[56], то есть, согласно приведенной выше точке зрения, дефиниции «контроль» и «надзор» можно не разграничивать, а рассматривать как взаимосвязанные понятия.

Так как сложно учесть все существующие на данный момент точки зрения относительно исследуемого в данном параграфе вопроса и свести и воедино, считаю необходимым согласиться с пониманием контроля и надзора в виде единой контрольной (надзорной) деятельности органов исполнительной власти, направленной на выявление причин отклонения от установленных в нормативных правовых актах правил поведения, определение путей устранения таких отклонений и предотвращения таких отклонений.[57] По мнению А.В. Калмыковой контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти заключается в:

- наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;

- получении объективной и достоверной информации о деятельности объекта и состоянии законности;

- принятии мер по предупреждению и устранению нарушений законности;

- выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;

- принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях законности.[58]

На основании вышеизложенного, исходя из представленных точек зрения можно дать следующее определение контрольно – надзорной деятельности органов исполнительной власти города Москвы: контроль (надзор) – деятельность уполномоченных органов государственной власти города Москвы, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений как находящимися, так и не находящимися в сфере их непосредственного административно-регулирующего воздействия гражданами, организациями, должностными лицами и органами государственной власти города Москвы требований, установленных федеральными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами города Москвы и местного самоупарвления, посредством проведения контрольных мероприятий и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, деятельность направленная на осуществления мониторинга за функционированием соответствующего подконтрольного объекта, получение и анализа объективной и достоверной информации о состоянии законности на подконтрольном объекте.

Повышенное внимание юристов-теоретиков к данному вопросу, а так же особенность и значение контрольной (надзорной) функции обусловлены прежде всего ее публично-правовой сущностью:

1) В.П. Беляев видит сущность контроля в обеспечении законности и правопорядка[59]; обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства;

2) Отношения между субъектами и объектами контроля строятся, прежде всего, на методе власти-подчинения. В связи с этим актуален вопрос о конституционных принципах государственного контроля, которых должны придерживаться органы государственной власти при осуществлении ими данной функции. Это, прежде всего такие принципы, как:

- верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами при исполнении государственными органами полномочий и должностных обязанностей;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

- единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерацией;

- гласность в осуществлении государственного контроля;

- защита подконтрольных объектов от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность со стороны контролирующих органов.

Именно исходя из публично-правовой природы указанной функции и ее значения для государства в целом, она нуждается в четкой правовой регламентации, определении органов государственной власти, уполномоченных на ее осуществление.