Зарубежный опыт внутреннего Государственного финансового контроля

В развитых странах рыночной экономики финансовый контроль осуществляют: в государствах парламентского типа - парламент, в президентских -исполнительная власть. Общие черты такого контроля зафиксированы в принципах Лимской декларации, принятой в 1997 году на Конгрессе Международной организации высших контрольных органов.

При этом финансовый контроль считается частью государственного регулирования с целью выявления отклонений от принятых положений и нарушений принципов законности, эффективности и экономии ресурсов. Осуществляется прежде всего в форме предварительного контроля для принятия определенных корректирующих мероприятий и недопущения таких нарушений в будущем и даже получения компенсации за причиненный ущерб.

В соответствии с требованиями Лимской декларации высший контролирующий орган должен быть внешним (не созданным внутри соответствующих организаций), что обеспечивает независимость его действий и принятых решений от постороннего влияния, то есть функциональную и организационную независимость на основе положений Конституции. В соответствии независимость членов этого контролирующего органа также должна быть гарантирована Конституцией, прежде всего их отзыва. Материальная основа такой независимости - финансовая независимость (обеспеченность соответствующими ресурсами для выполнения поставленных перед высшим органом финансового контроля задач).

Проверка высшим контролирующим органом деятельности правительства (отдельных подотчетных ему органов) не означает подчинения правительства, который полностью отвечает за свои действия независимо от оценок экспертов этого органа. Для выполнения своих функций высший контролирующий орган имеет право доступа к нужным документам, информации. В случае выявления недостатков, отклонений от законодательное принятых решений проверенные организации должны информировать его в установленный срок о принятых мерах. Высший контролирующий орган может подать экспертное заключение (в т.ч. замечания) относительно проектов законов и других постановлений по финансовым вопросам.

В большинстве развитых стран мира, в том числе в странах Европейского Союза, финансовый контроль осуществляет Высший орган аудита. ИСПРАВИТЬ ВЕЗДЕ

Так, в ФРГ, Финляндии и в других странах Высший орган аудита контролирует деятельность всех федеральных предприятий, страховых учреждений федерации, частных предприятий с 50% долей государства, остальные организаций и ведомств, если они распоряжаются государственными средствами.

В Австрии Высший орган аудита уполномоченн осуществлять проверки не только государственного хозяйства федерации, но и контролировать финансовую деятельность местных органов власти, благотворительных фондов и учреждениями, управление которыми осуществляется органами федерации.

Высший орган аудита Венгрии, кроме того, контролирует деятельность налогового управления, государственной таможни, управления гербовых сборов и даже хозяйственную деятельность партий.

В Великобритании функции Государственного финансового контроля выполняет Национальное управление аудита.

В Соединенных Штатах Америки контроль в области финансов осуществляют: Государственное казначейство, Государственное контрольное управление, Административно-бюджетное управление при президенте, Управления по подбору и расстановке кадров, Президентский совет по борьбе с финансовыми злоупотреблениями в государственных учреждениях, Совет чести и эффективности в правительстве, инспекторы Федеральной резервной системы, Федеральной корпорации по страхованию депозитов штатов и другие органы, не говоря уже о налоговой службе. В функции этих органов принадлежит проведения ревизий, проверок, установление оценки и составления обзоров о выполнении федеральных программ. При этом проверяется законность, целесообразность и эффективность осуществленных расходов.

Во Франции важную роль в управлении централизованными финансовыми ресурсами кроме правительства и Министерства финансов, промышленности и экономики играют также такие специализированные государственные образования, как Национальная кредитный совет, Банковская контрольная комиссия, Комиссия экономического и регионального развития страны.

Кроме указанных ведомств, во Франции используются структуры контроля отраслевого направления, в частности, такие, как Генеральная инспекция национального образования, Генеральная инспекция национальной политики и т.д.

На частных предприятиях контроль государства за их деятельностью ограничивается проверками своевременности и полноты отчислений в бюджет, правильности ведения бухгалтерских счетов (учета), соблюдения действующего законодательства по вопросам оплаты труда наемных работников, выполнение государственных контрактов и обязательств (контроль за использованием бюджетных средств). Остальные вопросов, связанных с обеспечением эффективности деятельности частных предприятий, подлежит внутреннему контролю, который осуществляется самостоятельными подразделениями предприятий или аудиторами.

В большинстве стран основными критериями, по которым государство контролирует работу частных и государственных предприятий, является выполнение обязательных отчислений до государственного (федерального) бюджета и реализация правительственных заказов. В государственном секторе экономики, кроме того, предметом государственного контроля является оценка эффективности работы предприятий путем сравнения расходов и реализации продукции, целевое расходование государственных средств и использования государственного имущества.

Так, контроль за деятельностью государственных предприятий во Франции, доля которых составляет около 20%, условно разделяют на две основные разновидности:

внутренний контроль, который обеспечивают финансовые контролеры предприятий, администраций, государственные бухгалтеры и Генеральная инспекция финансов. Внутренний контроль направлен в основном на проверку законности

осуществленных операций и сохранность государственного имущества от хищения. Все операции, которые осуществляются государственными бухгалтерами Франции, подлежат ряде проверок, цель которых - обеспечить выполнение утвержденных бюджетных операций и соблюдения правил ведения государственного бухгалтерского учета; внешний, который осуществляет Счетная палата и ее региональные подразделения. Следует отметить, что Счетная палата существует во Франции с 1303 г., а Генеральная инспекция финансов (аналог Главкру Украины) - с 1816 г.

Счетная палата осуществляет, с одной стороны, судебный надзор за индивидуальными счетами управления главных государственных бухгалтеров и контроль административного характера за комплексом операций государственного учета, с другой. Таким образом, внешний контроль не ограничивается производственно-хозяйственным уровнем, а выходит на государственный, потому что Счетная палата имеет иерархическую структуру подчиненности.

Палата проверяет и оценивает все государственные счета, которые осуществляют бухгалтерии государственных предприятий и администраций, издает постановления, в которых отмечаются не только недостатки работы государственных объектов, но и решение относительно возмещения ущерба, причиненного государству. Доклады по результатам проверок, которые делает Счетная палата, ежегодно представляются президенту республики и печатаются в прессе.

2.2 Проблемы создания внутреннего Государственного финансового контроля в Российской Федерации

Согласно стандартам Международного института внутренних аудиторов (далее Стандарты) под системой внутреннего контроля понимается система мер и процедур, принимаемых руководством и сотрудниками организации в целях:[20]

• соблюдения нормативных правовых актов и внутренних актов -организации;

• предотвращения и выявления противоправных деяний, а также обеспечения сохранности активов;

• надежности, правильности и адекватности финансовой и управленческой отчетности;

• достижение эффективного (экономичного, продуктивного и результативного) управления организацией.

Внутренний контроль представляет собой комплекс мер, предпринимаемых организацией для сведения к минимуму возможностей мошенничества или злоупотребления. Внутренний контроль также призван обеспечит прозрачность организации в целях подтверждения законности ее деятельности.

Так же существуют стандарты ИНТОСАИ о внутреннем контроле, целью которых является содействие высшим органам финансового контроля (далее – ВОФК) в формировании и поддержании надлежащей системы контроля качества, которая охватывала бы всю их деятельность. Данные стандарты предназначены для того, чтобы помочь ВОФК разработать систему контроля качества, которая бы соответствовала мандату их полномочий и особенностям положения конкретного ВОФК, и которая представляла бы собой надлежащую реакцию на риски, связанные с качеством.

Под внутренним контролем в федеральных органах исполнительной власти логично понимать один из этапов процесса управления, состоящий из ряда элементов. Это - регламентированная внутренними документами деятельность по контролю подведомственных организаций и Территориальных органов и различных аспектов функционирования федеральных органов исполнительной власти, осуществляемая представителями специального контрольного органа или уполномоченными сотрудниками в целях обеспечения экономичности и эффективности деятельности органа исполнительной власти и его подведомственных предприятий.

Цель внутреннего контроля - помощь органам управления в осуществлении эффективного контроля над различными звеньями (элементами) системы внутреннего контроля. Под главной задачей внутреннего контроля следует понимать обеспечение удовлетворения потребностей органов управления в части предоставления контрольной информации по различным интересующим их вопросам.

Под функциями внутреннего контроля федеральных органов исполнительной власти следует понимать оценку эффективности деятельности их подведомственных организаций и территориальных органов, т.е. осуществление экспертных оценок различных сторон функционирования организаций и предоставление обоснованных предложений по обеспечению экономичности и эффективности их деятельности.[21]

Система внутреннего Государственного финансового контроля в Российской Федерации состоит из специального финансового контроля и ведомственного финансового контроля. (рис.3.)

Специальный финансовый контроль - это контроль, осуществляемый в той или иной конкретной сфере финансов.

Специальный финансовый контроль осуществляют следующие службы:

1. Федеральная налоговая служба;

2. Федеральная таможенная служба;

4. Федеральная служба по финансовому мониторингу;

5. Федеральная служба по финансовым рынкам;

6. Федеральная служба финансово - бюджетного надзора.

Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностьювнесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов[22].

ФНС является уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц,
физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

ФНС осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Основные полномочия налоговых органов в Российской Федерации:

• контроль и надзор за соблюдением налогового законодательства;

• контроль за соблюдением валютного законодательства;

• осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

• уполномоченный Правительством Российской Федерации орган в делах банкротства.

2. Федеральная служба страхового надзора (ФССН) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела).

Федеральная служба страхового надзора осуществляет контроль и надзор за[23]:

• соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах;

• соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части, относящейся к компетенции Службы;

Основные функции ФССН:

• ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела и реестр объединений субъектов страхового дела;

• получает, обрабатывает и анализирует отчетность и иные сведения, предоставляемые субъектами страхового дела;

• выдает в соответствии с законодательством Российской Федерации предписания субъектам страхового дела при выявлении нарушений ими страхового законодательства;

• обобщает практику страхового надзора, разрабатывает и представляет в установленном порядке предложения по совершенствованию страхового законодательства, регулирующего осуществление страхового надзора;

• осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций;

3. Федеральная таможенная служба (ФТС) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административным правонарушениями[24].

ФТС осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:

• осуществляет взимание таможенных пошлин, налогов, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин;

• обеспечивает соблюдение установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и международными договорами Российской Федерации запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации;

• осуществляет обеспечение единообразного применения таможенными органами таможенного законодательства Российской Федерации;

• осуществляет таможенное оформление и таможенный контроль;

• ведет реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела;

• ведет таможенную статистику внешней торговли и специальную таможенную статистику;

• осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций;

• реализует программы развития таможенного дела в Российской Федерации.

4. Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет следующие полномочия[25]:

• осуществляет контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства;

• осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• выявляет признаки, свидетельствующие о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;

• осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма контроль за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом;

• получает, в том числе по запросам, от федеральных органов государственной власти, в частности, от налоговых органов, и других органов Российской Федерации информацию по вопросам, отнесенным к сфере ведения Службы (за исключением информации о частной жизни граждан).

5. Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющий принятие нормативных правовых актов, контроль и надзор в сфере финансовых рынков.

Федеральная служба по финансовым рынкам осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности[26]:

• самостоятельно принимает нормативные правовые акты: по утверждению стандартов эмиссии ценных бумаг, по утверждению единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами, по утверждению обязательных для профессиональных участников рынка ценных бумаг, по утверждению норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной
деятельности, по утверждению требований к структуре активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов и т.п.

ФСФР осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:

• регистрирует выпуски (дополнительные выпуски) эмиссионных ценных бумаг и отчеты об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспекты ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг), правила негосударственных пенсионных фондов, а также изменения в них, документы профессиональных участников рынка ценных бумаг, их саморегулируемых организаций;

• контролирует порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

• приостанавливает эмиссию ценных бумаг;

• проводит проверки эмитентов, акционерных инвестиционных фондов, субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также их саморегулируемых организаций;

• осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций.

7. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля и находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор[27]:

• за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

• за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации;

• за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета;

• за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре;

• осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций.

В соответствии с положениями статьи 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций. Внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независима внутри соответствующей организационной структуры.[28]

Согласно определению, данному в Лимской декларации, органы внутреннего финансового контроля должны создаваться внутри органа государственного власти и проверять лишь деятельность данного государственного органа.

Росфиннадзор не соответствует определению в Лимской декларации. Так же существует проблема дублированияе функций различными органами .Счетная палата Российской Федерации выявила у Федеральной службы финансово-бюджетного надзора существенные проблемы со взысканием наложенных штрафов. Дебиторская задолженность Федеральной службы финансово-бюджетного надзора за последние два года выросла более чем в 44 раза.

Столь высокий рост задолженности недостаточно эффективной работой по взиманию штрафов. По данным Счетной палаты, штрафы за нарушения валютного законодательства за отчетный период составили 156,4 млрд рублей, а взыскано было всего 0,75 млрд рублей, или 0,75% от общей суммы. Кроме того, число оспариваемых дел, возбужденных Росфиннадзором, в 2011 году относительно 2010 года выросло на 72%, а в 2010 году было признано незаконным возбуждение 46% дел, добавил аудитор.

Сейчас полномочия Счетной палаты и Росфиннадзора в области государственного финансового контроля во многом пересекаются. 30 мая министр финансов Антон Силуанов сообщил, что Минфин уже подготовил поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые предусматривают разграничение полномочий по осуществлению государственного финансового контроля. Ведомство предлагает ввести внешний и внутренний государственный финансовый контроль. Так, внешним контролем будет заниматься Счетная палата, внутренним — главные распорядители бюджетных средств, Федеральное казначейство и Росфиннадзор.

Росфиннадзор уполномочен осуществлять контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля, созданными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (контроль за контролерами, как мы его называем). Начиная с 2009 года эти проверки осуществляются как по отдельным пунктам Плана деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, так и в рамках проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций и ведомств.

В 2010 году проведены проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации по осуществлению финансового контроля в Министерстве экономического развития РФ, в Министерстве иностранных дел РФ, в 23 контрольных органах исполнительной власти в 12 субъектах РФ и муниципальных образований Южного федерального округа. Такие проверки также были проведены в рамках проверок исполнения бюджетов субъектов РФ. Программа проверок контрольных органов разработана на основе Положения № 146н о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.

Однако в ходе проведения территориальными управлениями Росфиннадзора указанных проверок возникали разногласия с проверяемыми организациями, так как требования Приказа № 146н для органов исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований носят рекомендательный характер. Проверками выявляются факты несоблюдения требований к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля. Например, в актах ревизий (проверок) финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля при описании нарушений отсутствуют:

- ссылки на положения законодательных и нормативно-правовых актов, которые были нарушены;

- документальное подтверждение выявленных нарушений;

- достаточные надлежащие доказательства, раскрывающие суть нарушения;

- квалификация выявляемых нарушений.

Кроме того, отсутствуют меры реагирования по результатам контрольных мероприятий: не выносятся представления в адрес объектов проверок, допустивших нарушения финансово-бюджетного законодательства; материалы проверок не направляются в правоохранительные органы.

Например: в ходе проведения контрольных мероприятий производится проверка правильности списания строительных материалов по актам выполненных работ в соответствии с фактическими объемами выполненных ремонтных работ. В результате проверок устанавливаются факты списания строительных материалов, которые не подтверждаются фактическими объемами выполненных работ. Таким образом, при формальном соблюдении кодов бюджетной классификации списание материальных ценностей, приобретенных за счет средств федерального бюджета, приводит к неправомерным расходам. При этом бюджетным законодательством не только не предусмотрены меры принуждения за указанные нарушения, но и отсутствует само определение понятия «неправомерное расходование».

Также до настоящего времени в бюджетном законодательстве отсутствуют четкое определение понятия «эффективность использования бюджетных средств», а также критерии его определения. До законодательного закрепления указанного понятия, а также критериев его определения оно так и будет оставаться размытым и применяться исключительно исходя из субъективного мнения.

Ведомственный контроль в составе Государственного финансового контроля занимает значительное место. Ведомственный контроль представляет собой контроль со стороны ведомств. При этом проверяется расходование бюджетных средств, выделенных по ведомственному признаку бюджетной классификации, а также использование бюджетных ссуд, субсидий, субвенций и другой финансовой помощи.

Ведомственный контроль осуществляют главные распорядители бюджетных средств (ГРБС). Главный распорядитель бюджетных средств (ГРБС) — это орган государственной власти, который распределяет средства федерального бюджета (средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета) по подведомственным учреждениям. Главным распорядителем может быть также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации[29].

Правильно организованная система внутреннего контроля в федеральных органах исполнительной власти должна обеспечить защиту от ошибок и злоупотреблений в финансово-хозяйственной деятельности подведомственных организаций и территориальных органов, определить "зоны риска" и возможности устранения будущих недостатков. Другими словами, система внутреннего контроля должна обеспечить обнаружение и устранение слабых мест в системах управления.

Высокое качество внутреннего контроля федеральных органов исполнительной власти может быть обеспечено стандартами профессиональной деятельности.

Стандарты внутреннего контроля формулируют единые базовые установки, определяющие нормативные требования к качеству и надежности системы контроля и обеспечивающие определенный уровень гарантии результатов деятельности внутренних контролеров при их соблюдении.

По состоянию на 1 января 2010 года самостоятельные структурные подразделения внутреннего аудита были созданы в 26 из 112[30] главных администраторов средств федерального бюджета (министерств, ведомств, организаций), что составляет 23,2 % от общего количества. В 36 главных администраторах средств федерального бюджета службы внутреннего аудита находились в составе других подразделений центрального аппарата (32,1 %), в 37 - внутренний аудит осуществлялся другими структурными подразделениями и отдельными должностными лицами (33,1 %), в 13 -должностными регламентами функции внутреннего аудита не были закреплены (11,6 %).

Фактическая численность сотрудников подразделений и отдельных специалистов, исполнявших функции внутреннего аудита, в центральных аппаратах главных администраторов средств федерального бюджета составляла от 1 (Ространснадзор, Минюст России, Российская академия художеств) до 71 (Россельхознадзор).

Численность подразделений по внутреннему аудиту приведена в 31

таблице 2[31]:

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статьи 158 и 269) главный распорядитель бюджетных средств осуществляет финансовый контроль за подведомственными бюджетными учреждениями в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.

Таблица 2 Численность подразделений по внутреннему аудиту в отдельных подразделений и ведомствах

Статьей 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено право создавать органам исполнительной власти (органам местной администрации) подразделения внутреннего финансового контроля, осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также организацию осуществления мер по повышению результативности использования бюджетных средств.

Вместе с тем обязательность создания подразделений внутреннего аудита (контроля) бюджетным законодательством не предусмотрена.

В соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации на Минфин России возложены полномочия по нормативному и методическому обеспечению деятельности по осуществлению Государственного финансового контроля федеральными органами исполнительной власти[32].

В целом, контроль за состоянием и развитием системы внутреннего контроля осуществляют:

• Минфин России (методология, требования к деятельности);

• Счетная палата (ежегодные проверки в рамках исполнения закона о федеральном бюджете).

Внутренние аудиторы отчитываются, как правило, перед руководителями или заместителями руководителей министерств, ведомств, организаций.

В ряде министерств и ведомств (Федеральное Казначейство, Минздравсоцразвития) результаты о мероприятиях внутреннего аудита докладываются на специальных слушаниях аудиторских комиссий. В большинстве случаев аудиторские комиссии не созданы.

Финансирование подразделений внутреннего контроля осуществляется, как правило, в рамках ежегодного бюджета министерств, ведомств, организаций (утверждается законом о бюджете).

Механизм создания служб - не централизованный: в отсутствие обязательности формирования, подразделения по внутреннему аудиту создаются решениями (приказами, распоряжениями) министерств, ведомств, организаций.

Должностной уровень руководителей подразделений внутреннего аудита (контроля), как правило, соответствует старшему уровню руководства (директор, заместитель директора департамента), или среднему уровню руководства (начальник, заместитель начальника отдела) министерства, ведомства, организации.

Сфера охвата внутреннего контроля - финансовая деятельность министерства, ведомства, организации или финансовая деятельность основных департаментов.

Приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению Государственного финансового контроля, являющееся основным методическим документом по осуществлению ведомственного финансового контроля.

По состоянию на 1 января 2011 года самостоятельно утвержденные стандарты внутреннего контроля имелись в 59 главных администраторах средств федерального бюджета (51,8% от общего количества).

Положение о требованиях к деятельности по осуществлению Государственного финансового контроля и самостоятельные стандарты внутреннего контроля не в полной мере соответствуют Международным профессиональным стандартам внутреннего аудита, разработанным Институтом внутренних аудиторов, и стандартам ИНТОСАИ.

Так, в Положении о требованиях к деятельности по осуществлению Государственного финансового контроля не установлены такие требования, содержащиеся в международных стандартах внутреннего аудита, как:

• обязанность определения целей, полномочий и ответственности внутреннего аудита во внутреннем документе организации (Положении о внутреннем аудите), соответствующем международным стандартам внутреннего аудита;

• требования к организационной независимости и взаимодействию с аудиторской комиссией;

• требования к внешним оценкам квалифицированными и независимыми экспертами, не являющимися сотрудниками организации;

• требования к составлению риск-ориентированного плана, определяющего приоритеты внутреннего аудита в соответствии с целями организации;

• требования к обмену информацией и координации деятельности с другими внутренними и внешними аудиторами.

Требования к контролю качества контрольной деятельности в министерствах, ведомствах, организациях содержатся в приказе Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н. Введена систематическая отчетность о результатах контрольной деятельности подразделений внутреннего аудита (контроля).

Счетной палатой, начиная с 2007 года, в ходе проверок исполнения федерального закона о федеральном бюджете за отчетный год и подготовки заключений на отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год проводится анализ показателей, характеризующих деятельность подразделений по внутреннему аудиту (контролю). В частности, анализируются штатная и фактическая численность подразделений внутреннего аудита, наличие стандартов и методик внутреннего аудита, планов контрольной деятельности, отчетности о результатах контрольной деятельности, количество проведенных в отчетном году контрольных мероприятий, объемы выявленных нарушений по результатам контрольных мероприятий, принятые федеральными органами государственной власти и организациями меры по устранению выявленных нарушений[33].

С 2011 года оценка деятельности внутреннего аудита производится на основе разработанной матрицы. Впервые результаты оценки будут получены во второй половине 2011 года и отражены в заключении Счетной палаты на отчет об исполнении федерального бюджета за 2010 год. Оценка производится на основании следующих показателей:

• закрепление полномочий подразделений внутреннего аудита (контроля) и отдельных должностных лиц, осуществляющих внутренний контроль;

• уровень подотчетности;

• взаимодействие с органами Государственного финансового контроля;

• организационная структура; кадровый потенциал; организация контрольной деятельности; планирование контрольной деятельности; сфера деятельности.

В соответствии с Приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н с целью организации и осуществления контрольной деятельности субъектом финансового контроля должно быть обеспечено создание системы стимулов и условий для профессионального развития и повышения квалификации работников финансового контроля. При осуществлении контрольной деятельности работники финансового контроля руководствуются принципом профессиональной компетентности, который состоит в том, что они обладают необходимыми профессиональными знаниями и навыками и постоянно поддерживают их на должном уровне[34].

Четких требований в части сертифицированности аудиторов служб внутреннего аудита, как правило, нет. Существуют общие требования в части финансового, экономического и юридического образования, опыта работы в указанной сфере.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации сотрудников служб внутреннего аудита, как и всех государственных служащих Российской Федерации, должны осуществляться по мере необходимости, но не реже одного раза в 3 года.

Типы услуг, предоставляемых подразделениями внутреннего аудита, различны в разных министерствах, ведомствах, организациях. Как правило, преобладающую роль играет финансовый аудит.

Планы деятельности по внутреннему контролю составляются и утверждаются в большинстве министерств, ведомств и организаций на очередной календарный год.

Эти планы представляют собой перечень контрольных мероприятий (ревизий, проверок), которые планируется осуществить в очередном календарном году.

В плане контрольной деятельности по каждому контрольному мероприятию устанавливается объект финансового контроля, проверяемый период, суммы финансирования в проверяемом периоде, форма и срок проведения контрольного мероприятия, ответственные исполнители.

При составлении планов оценка рисков, как правило, не учитывается.

Дата представления руководству министерства, ведомства, организации плана проведения проверок, как правило, устанавливается. Так, в соответствии с внутренним положением Минфина России об осуществлении финансового контроля деятельности подведомственных Минфину федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, их филиалов и представительств, утвержденным приказом Минфина от 2 июля 2010 г. № 65н, не позднее 1 ноября текущего календарного года соответствующее структурное подразделение Минфина должно представлять на утверждение Министру проект Плана контрольной деятельности на следующий календарный год.

Всего в 2009 году подразделениями внутреннего аудита (контроля) было запланировано и проведено 10 726 проверок в 75 из 112 главных администраторов средств федерального бюджета.

Система осуществления последующих действий руководства министерств, ведомств, организаций на основании данных, полученных внутренними аудиторами, и рекомендаций внутреннего аудита функционирует не в полной мере.

Взаимодействие Счетной палаты со службами внутреннего контроля осуществляется в следующих формах:

• проведение проверок наличия, состояния и эффективности внутреннего финансового контроля, как неотъемлемая часть проверок исполнения федерального бюджета и годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета:

• оценка степени эффективности функционирования внутреннего финансового контроля в проверяемых организациях при проведении тематических проверок (в отдельных случаях, но не систематически);

• проведение семинаров (в т.ч. международных) по проблемам внутреннего финансового контроля, с участием главных администраторов средств федерального бюджета.

Основным сдерживающим фактором в развитии системы внутреннего финансового контроля и аудита в Российской Федерации является несовершенство соответствующей нормативной правовой базы. Отсутствует четкое разграничение понятий между внутренним и внешним государственным аудитом, внутренним аудитом и внутренним финансовым контролем, а также увязка между ведомственным финансовым контролем и внутренним контролем. Не подготовлены методические документы по осуществлению внутреннего финансового контроля. Это затрудняет приведение системы Государственного финансового контроля в соответствие с международными стандартами.

Для повышения эффективности внутреннего финансового контроля и системы финансового контроля в Российской Федерации в целом необходимо:

• внесение изменений в нормативные правовые акты в части четкого разделения функций и схемы взаимодействия государственного внешнего и внутреннего контроля;

• разработка органом исполнительной власти методических документов по осуществлению внутреннего финансового контроля главными администраторами бюджетных средств.

Таким образом, проблема развития внутреннего контроля не отделима от проблемы создания единой системы Государственного финансового контроля. Внутренний контроль - это своего рода фундамент, на котором выстраивается все здание общественного контроля за использованием государственных ресурсов. А, как известно, без надежного и прочного фундамента ни одно здание долго не простоит.

В 2010 году Подкомитетом ИНТОСАИ был принят стандарт «Координация и взаимодействие между высшими органами аудита и внутренними аудиторами в государственном секторе». В этом стандарте говорится - «Необходимо предпринять усилия для наилучшего распределения задач и взаимодействия между высшим органом аудита и внутренним аудитом. Это принесет преимущество обеим сторонам в их постоянном стремлении к эффективности и результативности государственных услуг ». Этот тезис весьма актуален для всех государств-членов ИНТОСАИ и в том числе для России[35].

Современная система государственного аудита в России сравнительно молода, тем не менее, ее можно охарактеризовать как достаточно сбалансированную, которая в соответствии со стандартами ИНТОСАИ обеспечивает прозрачность государственных финансов на всех стадиях и уровнях бюджетного процесса.

Счетная палата России взаимодействует с Федеральным казначейством, ключевым органом внутреннего контроля, в деле осуществления оперативного контроля за исполнением федерального бюджета. Благодаря этому удается минимизировать факты нецелевого использования бюджетных средств.

Необходимо более четко разделить полномочия и функции органов внешнего и внутреннего контроля. «Взаимодействие высших органов аудита т органов внутреннего контроля может максимизировать выводы от совместной работы в областях, где возможно дублирование, а также минимизировать нагрузку на проверяемую организацию»[36].

Взаимодействие высших органов аудита и органов внутреннего контроля должно носить двухсторонний характер, то есть быть конструктивным и с той, и с другой стороны. При этом органы внутреннего контроля должны быть настолько функционально и организационно независимы, насколько это возможно в рамках соответствующей организации. И чем более они независимы, тем более эффективным может быть их взаимодействие с органом внешнего аудита.

В каждой стране в соответствии с особенностями государственного устройства и национальными традициями сложилась своя система Государственного финансового контроля, свои особенности организации органов внешнего и внутреннего аудита, а также взаимодействия между ними. В ряде стран, например, в США система организации внутреннего контроля отличается высокой степенью централизации. Руководители соответствующих служб назначаются Президентом по согласованию с Сенатом.

В России органы исполнительной власти достаточно самостоятельны в определении статуса и организационных форм служб внутреннего контроля. И в этой ситуации особое значение приобретает разработка единых законодательных и методологических стандартов, которые могли бы свести все разнообразие сложившихся органов внутреннего контроля к единому знаменателю.

Международный опыт показывает, что в этой работе активно участвуют органы внешнего аудита. Именно они, как правило, берут на себя основную нагрузку по разработке методологических стандартов и общей координации деятельности органов внутреннего контроля. Такой подход реализуется и в ряде регионов России, например, в Республике Татарстан. И в дальнейшем в полном соответствии с Международными стандартами ИНТОСАИ этот опыт нужно будет распространить как на федеральный уровень, так и на другие регионы России. В этом, как нам представляется, заключается магистральный путь развития Государственного финансового контроля в России.

Очевидно, что общие принципы организации, функции, а также механизмы взаимодействия внешних и внутренних органов аудита должны быть закреплены на законодательном уровне. В рамках решения данной задачи в настоящее время необходимо переработать раздел Бюджетного кодекса о государственном и муниципальном финансовом контроле.

В настоящее время в России происходят преобразования в финансово-бюджетной сфере, в том числе в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля. В соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и Планом мероприятий по ее реализации, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р, планируется внесение изменений в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях в части регулирования государственного (муниципального) контроля и механизмов ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Указанные изменения предполагают комплексное реформирование системы государственного (муниципального) финансового контроля, направленное на:

- организацию действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных средств;

- уточнение полномочий государственных и муниципальных органов по осуществлению финансового контроля;

- введение понятий внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определение на законодательном уровне их форм, методов и объектов и др.

Что касается развитиясистемы государственного (муниципального) финансового контроля:

Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг требует комплексного реформирования системы государственного и муниципального финансового контроля, в том числе путем:

-организации действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных ассигнований;

-приведения в соответствие действующих норм Бюджетного кодекса новым принципам организации бюджетного процесса;

-уточнения полномочий государственных органов (органов местного самоуправления) по осуществлению финансового контроля;

-включения комплексных мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

-введения определений, форм, методов и объектов государственного (муниципального) финансового контроля, а также установление критериев эффективности использования бюджетных ассигнований;

-приведения в соответствие системы государственного (муниципального) финансового контроля принципам и стандартам ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ;

-снижения административного давления на бизнес.

При этом государственный (муниципальный) финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за:

-обеспечением соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

-подтверждением достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

-повышением экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Принципиально важным в предлагаемой системе организации государственного (муниципального) финансового контроля является ограничение его объектов участниками бюджетного процесса.

Проведение подобных проверок участниками бюджетного процесса должно рассматриваться не как их право, а как обязанность, исполнение которой, в свою очередь, является предметом государственного (муниципального) финансового контроля. Внедрение этого подхода означает перемещение основного бремени ответственности за целевое использование средств из бюджета, бюджетных кредитов, гарантий, субсидий с субъектов частного сектора на участников бюджетного процесса.

Для достижения основной цели реформировании системы государственного (муниципального) финансового контроля необходимо четкое выделение и разграничение форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля. Предлагается ввести 5 форм государственного (муниципального) финансового контроля – три взаимодополняемых форм бюджетного аудита (аудит законности, аудит бюджетной отчетности и аудит эффективности) и две формы бюджетного контроля (предварительный бюджетный контроль и последующий бюджетный контроль (надзор)). Аудит законности осуществляется в целях подтверждения законности осуществления операций по планированию и исполнению бюджетов, оценки качества обеспечения законности осуществления указанных операций в объекте28 контроля и подготовки предложений по устранению причин выявленных нарушений.

Аудит бюджетной отчетности осуществляется в целях подтверждения соблюдения установленных правил и стандартов ведения бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности (годового отчета об исполнении бюджета), оценки качества обеспечения соблюдения указанных правил и стандартов в объекте контроля и подготовки предложений по устранению причин выявленных нарушений. Аудит эффективности проводится для оценки соответствия результатов деятельности установленным целям и задачам, оценки способа их достижения и подготовки рекомендаций по повышению эффективности деятельности.

Для решения задачи разграничения полномочий между органами государственного (муниципального) финансового контроля различных уровней власти предлагается установить, что их полномочия распространяются в отношении финансовых органов других уровней власти в части соблюдения ими целей и условий получения межбюджетных трансфертов. В целях обеспечения действенности и эффективности предложенной системы государственного (муниципального) финансового контроля необходима реформа системы правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В частности, необходимо увязать все основания применения мер принуждения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер принуждения, уточнить перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства и установить административные наказания за все нарушения бюджетного законодательства.

Действующий перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо сделать закрытым. Что касается повышения эффективности бюджетных расходов по направлениям государственной политики, то для повышения эффективности расходов в каждой из отраслей предлагается разработать и принять долгосрочные и ведомственные целевые программы (согласно приложению, разрабатывается). Практическое применение предлагаемых Программой принципов и инструментов будет осуществляться в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ, разработанных в установленном порядке:

1. Раздел будет доработан на основе предложений соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

2. Будет представлено с учетом доработки раздела порядке и с учетом следующих основных положений в соответствующих сферах (отраслях).

1) Социальная защита населения и поддержка занятости.

2) Здравоохранение.

3) Образование.

4) Наука и инновационная деятельность.

5) Жилищно-коммунальное хозяйство.

6) Транспорт и транспортная инфраструктура.

7) Обеспечение обороноспособности, безопасности и правопорядка.

Таким образом, можно констатировать, что процесс развития Государственного финансового контроля в России в целом соответствует общепринятым в мире принципам, которые отражены в Международных стандартах аудита ИНТОСАИ. В то же время жизнь не стоит на месте. И нам необходимо постоянно прилагать усилия, чтобы развитие системы Государственного финансового контроля в каждой стране шло в ногу с быстро меняющимся миром. И в этом неоценимую роль играет ИНТОСАИ и в том числе подкомитет по стандартам внутреннего контроля.

[1] Александрова Е.И. Совершенствование организации финансового контроля//Финансы и кредит 2004-№22

[2] Тарасов A.M. Государственный финансовый контроль - М.: Финансовый контроль, 2005.

[3] Гринкевич Л.С., Сагайдачная Н.К. Государственные и муниципальные финансы России. - М.:КНОРУС,200

[4] Гринкевич Л.С., Сагайдачная Н.К. Государственные и муниципальные финансы России.-М.:КНОРУС,200

[5] Концепция государств, финанс. контроля в Рос. Федерации», 9 апр. 2002 г. М., Изд. дом «Финансовый контроль», 2002 Степашин СВ., Столяров С.Н., Шохин CO., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. - Питер, 2004

[6] Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. – М.: Наука, 2008.

[7] Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. - М.: Дашков и Ко, 2002.

[8] Степашин С.В. Проблемы внешнего финансового контроля в условиях действующего законодательства // Вестник АКСОР, 2008, № 3

[9] Гараев И.Г. Правовое обеспечение ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ в современной России/Финансовое право.-2008г.-№3.

[10] Гармаева М.А, Горева А.В, Конюхова Т.В. Правовое обеспечение финансового контроля (начало)//Право и экономика. -М.: ЮридДом «Юстицинформ».-2006г.- № 4

[11] Рожкова Н.К. Современное состояние нормативно-правового обеспечения финансового контроля в России//Сибирская финансовая школа.-2005г.- № 4

[12] Двуреченских В.А., Чегринец Е.А., Чернавин Ю.А. Основы государственного аудита // Методология контроля общественных финансовых средств. Материалы Межвузовской научно-практической конференции / Под общ. ред.В.А. Двуренческих. - M.: Финансовый контроль, 2004

[13] Агапцов С. А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. -М.: Финансовый контроль, 2004

[14] Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. - М.: ФБК-ПРЕСС, 2002

[15] Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. -М.: Дашков и Ко, 2002.

[16] Счетная палата РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ www.ach.gov.ru

[17] Министерство финансов РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ www.minfin.ru

[18] Двуреченских В.А., Чегринец Е.А., Чернавин Ю.А. Основы государственного аудита // Методология контроля общественных финансовых средств. Материалы Межвузовской научно-практической конференции / Под общ. редакцией В.А. Двуренческих. - М.: Финансовый контроль, 2004.

[19] Степашин СВ. Государственный аудит и экономика будущего. - М.: Наука, 2008.

[20] Счетная палата РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ www. ach.gov.ru

[21] Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. - М.: Финансовый контроль, 2005.

[22] Федеральная налоговая служба http://www.nalog.ru

[23] Федеральная служба страхового надзора http://www.fssn.ru

[24] Федеральная таможенная служба http://www.customs.ru/

[25] Федеральная служба по финансовому мониторингу http://www.fedsfin.ru

[26] Федеральная служба по финансовым рынкам http://www.fcsm.ru/

[27] Федеральная служба финансово- бюджетного надзора http://www.rosfinnadzor.ru/

[28] Лимская декларация основополагающих принципов аудита, принятая IX конгрессом ИНТОСАИ в 1977 г.

[29] Бюджетный Кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.- 1998 г.

[30] На 1 января 2011 года количество главных администраторов средств федерального бюджета составило 114.

[31] «Проверка исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2010 год»

[32] Министерство финансов РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ www. minfin.ru

[33] Степашин СВ. Конституционный аудит.- М.: Наука, 2008г.

[34] Министерство финансов РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ www.minfin.ru

[35] Выступление Председателя Счетной палаты РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ на международном семинаре Комитета ИНТОСАИ по профессиональным стандартам, Москва, 16 февраля 2010г.

[36] Выступление Председателя Счетной палаты РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ на международном семинаре Комитета ИНТОСАИ по профессиональным стандартам, Москва, 16 февраля 2010г.

• ⇐ Назад
• 12