Методичні рекомендації при вивченні теми. Тема № 11. Функції та форми державного управління, їх види.

ДИСЦИПЛІНА : АДМІСТРАТИВНЕ ПРАВО

САМОСТІЙНЕ ВИВЧЕННЯ

Тема № 11. Функції та форми державного управління, їх види.

Мета:дати студентам чітке поняття функцій державного управління. Студенти повинні знати види функцій державного управління. Студенти повинні орієнтуватися в правових актів державного управління та знати їх юридичне значення.

Форми контролю:

- доповіді;

- обговорення;

- тести.

Питання для самостійного вивчення:

1. Класифікація актів державного управління. Нормативні та індивідуальні акти управління. Акти Президента України. Акти Кабінету Міністрів України. Акти центральних органів виконавчої влади. Акти місцевих органів виконавчої влади. Акти інших органів державного управління. Акти загального, галузевого і міжгалузевого управління. Державна реєстрація нормативно-правових актів.

2. Адміністративний договір як форма державного управління: ознаки, суб 'єктний склад, особливості правового регулювання та сфера застосування. Співвідношення адміністративного договору і адміністративного акту.

3. Взаємозв'язок функцій і форм державного управління.

Рекомендована література до теми:

Методичні рекомендації при вивченні теми

При вивченні першого питання (Класифікація актів державного управління. Нормативні та індивідуальні акти управління. Акти Президента України. Акти Кабінету Міністрів України. Акти центральних органів виконавчої влади. Акти місцевих органів виконавчої влади. Акти інших органів державного управління. Акти загального, галузевого і міжгалузевого управління. Державна реєстрація нормативно-правових актів.), утворених на підставі інших законів.) студентам слід звернути увагу на те, що

Класифікація актів державного управління.

В основу класифікації актів державного управління покладені найбільш істотні їх ознаки, що дає можливість з’ясувати їх правову природу і значення у здійсненні завдань державного управління.

Класифікація актів управління проводиться за різними критеріями. В науці адміністративного права акти управління класифікуються:

а) за юридичними властивостями;

б) за дією в просторі;

в) за характером компетенції органів, які видають їх;

г) за органами, які видають акти.

Але найбільш практично значущою є класифікація актів залежно від їх юридичних властивостей та суб’єктів права видання актів.

Заюридичними властивостями акти державного управління поділяються на нормативні, індивідуальні та змішані.

Нормативні та індивідуальні акти управління.

Нормативніакти встановлюють загальні правила поведінки, норми права. Вони регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях. Ці акти, як правило, призначені на довгострокове та багаторазове їх застосування. Прикладом може бути Положення про Національне агентство України з питань розвитку та європейської інгеграції, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 1998 p.

Індивідуальні акти вирішують конкретні питання управління і не містять у собі норм права. Тому їх прийнято називати актами застосування норм права. Видання індивідуальних актів спрямоване на одноразове застосування відносно конкретних випадків, ситуацій, обставин. Прикладом цього виду актів є розпорядження Кабінету України від 20 вересня 1996 p. такого змісту: “Відкрити пункт пропуску через державний кордон України у Скадовському морському торговельному порту для міжнародного морського сполучення з правом заходження в цей порт іноземних невійськових суден”. За допомогою індивідуальних актів управління здійснюється безперервне оперативне вирішення органами виконавчої влади численних справ.

Різновидом актів управління є змішані акти, що містять як норми права, так і рішення щодо конкретних управлінських справ та ненормативні приписи. Наприклад, постанова Кабінету Міністрів України “Про посилення контролю за режимами споживання електричної і теплової енергії”, якою затверджено Положення про державний нагляд за режимом споживання електричної і теплової енергії від 7 серпня 1996 p., містить у собі як певні приписи конкретним органам виконавчої влади (Міністерству енергетики та електрифікації і Державному комітету по використанню ядерної енергії), так і загальні правила.

За суб’єктами права видання актів вони класифікуються на акти, які видаються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами виконавчої влади. Істотною особливістю управлінських рішень є їх юридичне оформлення. Це означає, що всі рішення виконавчої влади втілюються у відповідну форму, набувають певної юридичної сили і доводяться до виконавців по встановлених каналах інформації. Форма актів виконавчої влади передбачена в нормах Конституції України та інших прийнятих на її основі актах.

На підставі чинного законодавства можна виділити такі основні форми актів виконавчої влади: укази, постанови, розпорядження, рішення, накази, інструкції.

Укази – це акти Президента України, видані в межах його компетенції на основі та на виконання Конституції та інших законів України. Укази можуть бути як нормативні, так і індивідуальні.

Постанови – акти управління, як правило, нормативного характеру, які приймаються на вищому і центральному рівнях виконавчої влади в колегіальному порядку з важливих питань державного будівництва.

Розпорядження – це, як правило, індивідуальні акти управління, які приймаються одноособово на всіх рівнях управлінської ієрархії держави. Юридична сила розпоряджень залежить від характеру питання, що вирішується, та правового становища конкретного носія розпорядження.

Рішеннями називаються акти управління, які приймаються Радою міністрів АРК (ст. 135 Конституції України), місцевими державними адміністраціями (ст. 118) та органами місцевого самоврядування (ст. 144) в межах їх повноважень. Вони приймаються колегіально, можуть бути як нормативними, так і індивідуальними. Рішення приймаються з важливих питань діяльності місцевих органів виконавчої влади. Різновидом актів управління є рішення, за порушення якихпередбачається адміністративна відповідальність відповідно до ст. 5 КпАП. Рішення приймаються також на рівні центральних органів виконавчої влади (наприклад, колегіями міністерств, відомств).

Накази – це акти управління, видані в процесі здійснення єдиноначальності відповідними посадовими особами органів виконавчої влади. Наказ є найбільш категоричною регламентуючою формою передачі рішення. Він зобов’язує підлеглих точно виконати передане рішення у встановлені строки і може передбачати можливі санкції в разі його невиконання. Наказ може вказувати, як слід діяти, а як не слід. Перший тип наказу можна назвати приписом, другий – забороною. Припис, виданий усно, у встановленій формі і з негайним строком виконання (наприклад, у ситуації надзвичайного стану, в армії, органах Служби безпеки), має характер команди. Накази видаються керівниками єдиноначальних органів управління: міністрами, головами державних комітетів, головами державних департаментів, державних служб, начальниками головних управлінь, завідувачами відділів і управлінь державних адміністрацій, керівниками державних (недержавних) підприємств і установ та ін. Накази залежно від характеру питань, що ними регулюються, можуть бути як нормативними, так і індивідуальними.

Інструкціями називаються акти управління, що визначають порядок здійснення певних дій, робіт і т. под. Вони видаються і діють у зв’язку з виданням закону або акта управління, що потребують встановлення порядку їх виконання. Інструкції можуть бути більш або менш докладними. Вони повинні не обмежуватися визначенням засобів і способів дій, а визначати кінцеві цілі таким чином, щоб виконавці могли в разі необхідності творчо їх інтерпретувати відповідно до задуму того, хто видав інструкцію. Необхідний ступінь деталізації інструкції залежить головним чином від ступеня кваліфікації тих, кому вона адресована. Інструкції видають міністри, керівники багатьох єдиноначальних органів управління.

Укази, постанови, розпорядження, рішення, накази можуть бути нормативними та індивідуальними. Інструкції завжди є нормативними.

Акти Президента України.

Акти управління за суб’єктами, що їх видали, поділяються на такі види.

Президент України видає укази та розпорядження. Деякі акти Президента, видані в межах повноважень, передбачених ст. 106 Конституції, скріплюються підписами Прем’єр-міністра України та міністра, відповідального за акт та його виконання. Ненормативні укази Президента набирають чинності з дня їх підписання, якщо інше не передбачено ними. Аналогічно набирають чинності також розпорядження Президента. Офіційним виданням, в якому публікуються державною мовою акти Президента нормативного характеру, є щотижневий інформаційний бюлетень “Офіційний вісник України”, що видається Міністерством юстиції України.

Акти Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень видає постанови та розпорядження. Акти Кабінету Міністрів підписує Прем’єр-міністр. Офіційним виданням, в якому публікуються державною мовою постанови і розпорядження нормативного характеру, є “Офіційний вісник України”. У разі невідкладності і терміновості проведення заходів постанови оголошуються по радіо і телебаченню та набирають чинності негайно.

Міністри видають накази, інструкції, розпорядження в межах своєї компетенції. Наказами міністрів міністерств та керівників інших центральних органів виконавчої влади можуть вводитися в дію положення, правила, постанови.

Державні комітети приймають постанови. Голови державних комітетів видають накази та розпорядження.

Відомства видають накази, постанови, інструкції, правила, положення. Інструкції, правила, положення затверджуються наказами.

Акти центральних органів виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації приймають рішення та видають розпорядження.

Керівники відділів, управлінь та інших підрозділів місцевих державних адміністрацій видають накази та розпорядження, а також інструкції.

Керівники державних підприємств та установ видають накази та розпорядження. Крім цього, вони можуть затверджувати такі нормативні акти, як положення і правила.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації, встановленій законом.

Нормативні акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, що зареєстровані Міністерством юстиції України, публікуються в “Офіційному віснику України” з метою оперативного і повного забезпечення правовою інформацією органів державної влади, підприємств, установ і організацій, доведення актів законодавства України до відома громадян. Видання “Зібрання постанов Уряду України” припинено з 1 січня 1997 p.

Акти місцевих органів виконавчої влади.

Згідно ч. 1 ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», від 9 квітня 1999 року №586-XIV. на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів — накази.

Проекти розпоряджень голови місцевої державної адміністрації вносяться управліннями, відділами та іншими структурними підрозділами місцевої державної адміністрації, проекти розпоряджень голови обласної, Київської і Севастопольської міської державної адміністрації — також відповідними районними державними адміністраціями.

До їх внесення місцевій державній адміністрації, проекти правових актів підлягають обов’язковому погодженню з причетними структурними підрозділами місцевої державної адміністрації, у разі потреби — з іншими причетними органами та організаціями. Погоджений проект розпорядження візується керівниками зазначених органів та організацій.

Крім того, проект розпорядження може вноситися тільки після проведення відповідної експертизи з пояснювальною запискою, що містить необхідні розрахунки та обґрунтування і прогнози соціально-економічних та інших результатів його реалізації. Якщо проект тягне за собою зміни або доповнення до інших розпоряджень, то ці зміни або доповнення включаються до нього, або подаються окремим актом одночасно з ним.

За наявності розбіжностей щодо проекту розпорядження керівник органу, який вносить проект, повинен забезпечити їх обговорення з причетними органами та організаціями з метою пошуку взаємоприйнятного рішення. У разі, коли такого рішення не знайдено, проект вноситься з обов’язковим додаванням переліку розбіжностей з їх обґрунтуванням та оригіналами зауважень, підписаних керівниками відповідних органів та організацій.

Проекти розпоряджень із соціально-економічних питань повинні, як правило, мати преамбулу, в якій викладається аналіз стану справ і причин недоліків у розв’язанні відповідних проблем, визначається мета видання розпорядження.

Встановлювані завдання повинні бути конкретними і реальними, спрямованими на досягнення у найкоротший термін мети, визначеної розпорядженням, з переліком виконавців і визначенням термінів виконання завдань. У необхідних випадках у проекті розпорядження можуть передбачатися проміжні контрольні терміни інформування місцевої державної адміністрації про перебіг виконання встановлених завдань.

Якщо проект розпорядження внесений до місцевої державної адміністрації з порушенням встановленого Типовим регламентом місцевої державної адміністрації порядку, то він повертається розробнику проекту за дорученням голови місцевої державної адміністрації або його заступника (відповідно до розподілу обов’язків) чи керівника апарату для внесення в установленому порядку.

Внесений проект розпорядження доповідається голові місцевої державної адміністрації або його заступнику (відповідно до розподілу обов’язків), за дорученням якого апаратом місцевої державної адміністрації проводиться опрацювання проекту, а також редагування тексту. Тривалість опрацювання проекту розпорядження в апараті не повинна перевищувати 10 робочих днів (у разі необхідності цей термін може бути продовжено заступником голови за обґрунтованим проханням посадової особи апарату). Якщо під час опрацювання проекту розпорядження виявлено необхідність внесення до нього істотних змін, проект повертається для доопрацювання та повторного візування керівниками причетних органів та організацій.

Неврегульовані розбіжності щодо проекту розпорядження розглядає заступник голови місцевої державної адміністрації (відповідно до розподілу обов’язків), який приймає рішення про врахування або відхилення зауважень. При цьому заступник голови може внести на розгляд голови місцевої державної адміністрації проект розпорядження з розбіжностями з додаванням довідки про такі розбіжності та пропозиціями щодо їх усунення.

Проект розпорядження візується працівниками апарату, які здійснювали його опрацювання (в обов’язковому порядку працівником юридичної служби), заступником голови місцевої державної адміністрації, який відповідає за його підготовку, а в разі потреби — іншими заступниками голови, після чого передається керівнику апарату для доповіді його голові місцевої державної адміністрації. Проекти розпоряджень з питань соціально-економічного розвитку відповідної території у разі необхідності попередньо обговорюються на засіданнях колегії місцевої державної адміністрації.

Підписані головою місцевої державної адміністрації розпорядження реєструються в установленому порядку і надсилаються причетним органам та організаціям згідно з розрахунком розсилання. Додатки до розпоряджень підписуються керівником апарату місцевої державної адміністрації.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноосібною і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а за потреби — оприлюднюються.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються прав та обов’язків громадян або мають загальносуспільний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, що суперечать Конституції України, іншим актам законодавства, рішенням Конституційного Суду України та актам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.

Рада міністрів АРК може скасовувати розпорядження голів відповідних районних держадміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК, рішенням Ради міністрів АРК, що не суперечать законодавству України.

Матеріальна шкода, завдана незаконними рішеннями голів місцевих державних адміністрацій, наказами керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевих державних адміністрацій під час здійснення ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок держави. Водночас держава має право зворотної вимоги (регресу) до посадової особи місцевої держадміністрації, яка заподіяла шкоду, в розмірах і порядку, визначених законодавством.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, акти інших посадових осіб, які призначаються ними, можуть бути оскаржені в судовому порядку відповідно до закону.

Акти інших органів державного управління.

Центральне місце в діяльності органів державної влади посідає видання правових актів. Це основна юридична форма виконавчої і розпорядчої діяльності.

Правові акти управління є певним видом управлінських рішень, що приймаються суб'єктом управління і обов'язкові до виконання усіма керованими об'єктами.

Слово "акт" походить з латинської мови (actum) і означає дослівно - документ.

У повсякденній і різнобічний роботі органів виконавчої влади одне з центральних місць належить прийняттю правових актів, що є однією з форм виконавчо-розпорядчої діяльності.

Юридичний акт управління - це підзаконне офіційне рішення, або державно-владне веління, прийняте органом виконавчої влади чи його посадовою особою в межах їх компетенції в односторонньо-владному порядку з дотриманням належної процедури і встановленої форми, яке викликає юридичні наслідки.

У деяких джерелах посідають таке визначення юридичного акта управління:

Юридичний акт управління - це вольова, владна дія органу управління, що здійснюється у встановленій законом правовій формі.

Актам управління притаманний ряд особливостей (ознак), які дозволяють відмежовувати їх від інших юридичних актів: законів, актів правосуддя, протестів і подань прокурорів, цивільних та інших угод.

Основними ознаками юридичного акта управління є:

1) акт управління має юридичну силу, державно-владний характер і обов'язковий до виконання чи дотримання тим об'єктом виконавчо-розпорядчої діяльності, кому він адресований. Виконання акта управління гарантується, а за необхідності, забезпечується примусовою силою держави. Юридичний характер акта управління - спільна риса актів державних органів. Специфіка юридичного характеру акта управління полягає в тому, що в ньому міститься державно-владний припис задля вирішення питань управління;

2) вони видаються в односторонньому порядку, виходять від компетентного органу держави або посадової особи - суб'єкта державного управління. Ця властивість акта управління зберігається і при узгодженому виданні його кількома органами управління. У цьому випадку він виражає колективну волю суб'єктів управління;

3) акт управління або встановлює обов'язкові правила поведінки, або регулює конкретні управлінські відносини, тобто тягне за собою виникнення, зміну або припинення правовідносин. Таким чином, акт управління регулює як абстрактні, так і конкретні суспільні відносини у сфері управління. У цьому розумінні юридичний акт управління є актом-регулятором;

4) вони мають ініціативно-ергономічний характер, оскільки спрямовані на оптимальне вирішення питань управління. Від суб'єкта управління, що видає акт управління, вимагається творчий, науковий всесторонній підхід, облік і глибокий аналіз фактичних даних;

5) юридичний акт управління приймається суб'єктом управління тільки з тих питань, які належать до його компетенції, і в порядку, визначеному законодавством. Такий порядок, зазвичай, визначається адміністративно-процесуальними нормами;

6) вони видаються на основі і для виконання закону, тобто вони є підзаконними. Закон має вищу юридичну силу, порівняно з юридичними актами управління;

7) юридичні акти управління є підставою для виникнення інших правовідносин (цивільних, трудових).

Юридичне значення актів управління полягає в такому:

a) вони встановлюють, змінюють або скасовують норми права (йдеться про нормативні акти управління);

b) покладають конкретні обов'язки на об'єкти управління або наділяють їх певними правами;

c) виступають як юридичні факти, тобто підстави для виникнення, зміни або припинення правовідносин у сфері державного управління; вони можуть бути підставою для видання інших юридичних актів; вони можуть служити доказом для суду, бути підставою для порушення судової справи;

d) вони можуть бути умовою чинності інших правових актів.

Юридичні акти управління відрізняються від інших правових актів державних органів, а також актів об'єднань громадян.

Від законів вони відрізняються тим, що закони мають вишу юридичну силу щодо юридичних актів управління. Акти управління мають підзаконний характер, видаються на основі і з метою виконання законів. За невідповідності юридичного акта управління вимогам чинного законодавства, він визнається нечинним і підлягає скасуванню.

Від судових актів (вироку, рішення, ухвали, постанови) юридичні акти управління відрізняються як юридичними властивостями, так і підставами й порядком прийняття. Судовий акт - це правова форма вираження правосуддя. У більшості випадків він є актом застосування правової норми щодо осіб, які порушили закон, права чи законні інтереси інших суб'єктів права. Судовий акт, зазвичай - це індивідуальний акт, який приймається у зв'язку з розглядом і вирішенням судом справи про правопорушення або іншого правового спору. На відміну від судових актів, більшість актів управління видається у зв'язку з вчиненням суб'єктами управління правомірних дій з метою здійснення державного управління окремими галузями та сферами суспільного життя. Крім того, судді абсолютно незалежні у прийнятті судових рішень і керуються тільки законом. Ніхто не вправі дати вказівку судді щодо змісту того чи іншого судового рішення. Акти управління приймаються не тільки на основі закону, а й на підставі актів управління органів вищого рівня, приписів, вказівок та розпоряджень (як письмових, так і усних) компетентних державних органів та їх посадових осіб. Характерною відмінністю юридичних актів управління від судових актів є те, що судові акти мають, переважно, індивідуальний характер, не містять правових норм і вичерпують себе одноразовим використанням чи застосуванням. Акти управління, зазвичай, мають нормативний характер, адресуються невизначеному колу осіб, містять правові норми і передбачають багаторазове їх виконання чи застосування.

Від актів прокурорського нагляду (протест, подання, припис) юридичні акти управління відрізняються тим, що акти прокурорського нагляду є формою реагування прокурора на порушення законності, не містять у собі правових норм, а також приписів управлінського, виконавчо-розпорядчого характеру, що притаманне актам управління.

Юридичні акти управління - це надзвичайно численна група правових актів, які розділяються юридичними властивостями, формою вираження та багатьма іншими ознаками.

Юридичні акти управління класифікують за такими критеріями: за юридичними властивостями, за часом дії, за територією дії, за характером компетенції органів, що видають акти управління, за органами, що видають акти, за формою вираження.

За юридичними властивостями акти управління поділяють на:

o нормативні;

o індивідуальні (адміністративні);

o змішаного характеру.

Нормативні акти управління - це основний вид актів управління, що не тільки містять, а й безпосередньо встановлюють загальні правила поведінки. Це - акти-регулятори. Вони регламентують суспільні відносини у певних сферах, є безпосереднім механізмом реалізації законів. Нормативним актам властивий загальний характер (поширюються по всій території держави, адресуються великим контингентам людей і т.п.), їм притаманна стабільність, їхня юридична сила зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі.

Акти загального, галузевого і міжгалузевого управління.

Індивідуальні акти - наступний вид актів у цій класифікації. Вони видаються для вирішення можливостями норм адміністративного права конкретних управлінських справ та ситуацій. Стосуються конкретних дій, фактів, випадків, організаційних заходів, адресуються конкретним особам чи певному, чітко визначеному, колу осіб і породжують індивідуальні права й обов'язки (звідси й найменування - індивідуальні акти). Ці акти інколи називають адміністративними.

Індивідуальні акти ґрунтуються на нормативних актах, реалізуючи останні в умовах конкретних життєвих випадків, юридичних фактів. Отже, індивідуальні акти вичерпують себе одноразовим застосуванням (звідси і їхня друга назва - "акти застосування норм права").

Особливий різновид юридичних актів управління - змішані, або різнорідні акти, що містять одночасно нормативні та індивідуальні приписи. Наприклад, рішення місцевої ради можуть включати поряд з нормативними приписами індивідуальні та процедурні правила, наглядово-контрольні приписи тощо.

За часом дії юридичні акти управління поділяються на акти:

· з невизначеним строком дії (безстрокові);

· строкові;

· тимчасові.

Якщо в акті управління не визначений строк його дії, то він є чинним доти, доки не буде скасований іншим актом. Якщо в акті вказаний строк його дії, то він втрачає силу після спливу вказаного строку. Тимчасові акти діють невизначений, але короткочасний строк. В їх назві має бути зазначено, що вони є тимчасові.

За територією дії акти управління поділяються на:

· загальнодержавні;

· місцеві.

За характером компетенції органів, що видають акти, останні поділяються на акти:

· загального;

· міжгалузевого;

· галузевого управління.

За органами, що видають акти, це - акти, що видаються:

· Президентом України;

· Кабінетом Міністрів України;

· центральними та місцевими органами виконавчої влади.

Президент України на основі і на виконання Конституції та законів України в межах своєї компетенції видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на всій території України.

Кабінет Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим видають постанови і розпорядження на основі і на виконання законів, постанов вищого органу законодавчої влади та уряду. Постанови з важливих питань державного управління приймаються в колегіальному порядку. Вони є нормативними актами вищої юридичної сили. Для них обов'язкова письмова форма. З метою надання їм широкого розголосу останні публікуються в офіційних виданнях.

Розпорядження - акт управління, що видається одноособово прем'єр-міністром, першим віце-прем'єром з метою вирішення питань оперативного характеру, які не вимагають колегіального обговорення. Норм права ці акти не встановлюють, набирають чинності з моменту прийняття. Розпорядження КМ України не публікуються.

Згідно з Указом Президента України від 10 червня 1997 року "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності", нормативно-правові акти Верховної Ради України і Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, а акти Кабінету Міністрів України - з моменту їх прийняття.

Міністри, голови державних комітетів, керівники відомств віддають накази, інструкції, правила, положення в межах своєї компетенції, на підставі і на виконання діючих законів, а також урядових постанов і розпоряджень.

Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження. Серед нормативних актів місцевих органів виконавчої влади особливе місце мають рішення, що передбачають адміністративну відповідальність за їх порушення.

Відповідно до Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрації та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію, вказані органи державної виконавчої влади приймають відповідно до законодавства рішення, що передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, з питань боротьби зі стихійним лихом і епідеміями, також рішення з питань боротьби з епізоотіями, за порушення яких встановлена відповідальність Кодексом України "Про адміністративні правопорушення".

Крім цього, обласні Київська і Севастопольська міські державні адміністрації затверджують правила, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність (ст. 152 - порушення правил благоустрою територій міст та інших населених пунктів, ст. 159 - порушення правил торгівлі на ринках, ст. 182 - порушення тиші в громадських місцях) Кодексу України про адміністративні правопорушення.

У таких рішеннях завжди чітко визначений орган, на який покладається обов'язок здійснення контролю за його виконанням. У більшості випадків такі контролюючі функції покладаються на міліцію, що виступає контролюючою інстанцією самостійно або спільно з іншими органами державного управління (наприклад, з органами охорони здоров'я з питань дотримання санітарних правил, органами торгівлі - з питань дотримання правил торгівлі).

Вони в обов'язковому порядку публікуються у місцевій пресі для загального ознайомлення населення, а тексти деяких з них вивішуються, крім цього, у найдоступніших для населення місцях.

Виконавчі комітети місцевих рад приймають рішення, тобто правовий акт, що приймається в колегіальному порядку, а також розпорядження.

Керівники відділів, управлінь виконкомів, керівники підприємств, установ, організацій видають накази, розпорядження, інструкції.

За формою вираження юридичні акти управління поділяються на:

· словесні (письмові і усні);

· конклюдентні.

До актів управління висуваються певні вимоги, які можна поділити на:

· вимоги загального характеру;

· спеціально-юридичні;

· організаційно-технічні.

Серед загальних вимог чільне місце посідає застосування системного підходу до вироблення (конструювання) приписів юридичних актів управління. При цьому сфера управління має розглядатись як система (суб'єкт управління, його об'єкти, відповідні зв'язки, їхня структура, режим відповідальності тощо). Системний підхід до того ж передбачає врахування при опрацюванні, прийнятті акта існування та впливу різних чинників - політичних і економічних, технічних та організаційних, матеріально-речових і фінансових, кадрових та соціально-побутових, етнічних і моральних, багатьох інших. Системний підхід побудований на тому, що складну проблему поділяють на певну кількість дрібніших підпроблем, оптимальним шляхом їх вирішують і синтезують ці часткові рішення у загальне вирішення проблеми.

До загальних вимог, що висуваються до актів управління, належать також:

· об'єктивну необхідність;

· актуальність;

· стабільність.

Юридичні акти управління мають бути об'єктивно необхідними у певній історичний момент. Очищення законодавства від застарілих норм, законодавчих та нормативних актів - це закономірний процес, бо правові регулятори мають створювати умови для безпосереднього розвитку продуктивних сил країни, становлення виробничих відносин нового типу, їх захисту.

З іншого боку, не можна без нагальної потреби створювати, змінювати, виправляти, скасовувати акти управління. Нестача юридичних регуляторів є такою ж небезпечною, як і їх профіцитність, бо неодмінно веде до правової автономії, а отже - до декогерентизації правової системи загалом.

Акт управління мають відповідати вимозі інформаційної місткості:

· має забезпечуватись;

· повнота;

· оперативність;

· вірогідність;

· актуальність інформації, що включається до акту управління.

Спеціальні юридичні вимоги щодо актів управління витікають із приписів Конституції та законодавства України. Це, по-перше, підзаконність актів управління. Вона виявляє себе в тому, що юридична сила акта управління передається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня. Тому управлінський акт має точно й повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акту, на виконання якого він виданий. Лише підзаконні акти є дійсними актами, тобто такими, що здатні виявляти свою юридичну дію.

Інший аспект підзаконності - це видання актів управління у межах компетенції державного органу. Порушення меж правового регулювання, яке визначене органу законодавчим актом, робить акти цього органу незаконними, а отже - недійсними.

Гарантією дієвості актів управління є презумпція правильності актів - вони діють доти, доки їх не скасовано (або зупинено) у порядку, передбаченому законодавством.

Організаційно-технічні вимоги полягають в дотриманні правил оформлення актів управління.

Дотримання форми актів - одна з перших умов їхньої правомірності та дієвості. Правові форми актів управління подаються у Конституції, законодавчих актах, у єдиній державній системі діловодства.

Правова форма акта управління - це спосіб зовнішнього вираження приписів органів управління. Це також спосіб викладення правового матеріалу в письмових актах.

Зовнішній вияв (форма вираження) актів управління може бути письмовий та усний. Письмова форма для актів обов'язкова, коли саме така форма зазначена у Конституції, інших законодавчих актах. Така форма обов'язкова для актів управління з фінансових, матеріально-технічних та кадрових питань.

Державна реєстрація нормативно-правових актів.

На органи юстиції покладено функції щодо здійснення державної реєстрації нормативно – правових актів, а саме деяких розпоряджень голови районної державної адміністрації, наказів управлінь, відділів, та інших органів виконавчої влади.

Державна реєстрація нормативно – правових актів є одним з найвагоміших засобів забезпечення захисту конституційних прав і свобод громадян та юридичних осіб, усунення порушень законодавства, підвищення дієвості нормативно – правових актів.

Основними законодавчими актами з питань державної реєстрації нормативно – правових актів є Указ Президента України від 03.10.1992р. № 493/92 “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади”, та постанова Кабінету Міністрів України від 28.12.1992р. № 731 “Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” (із змінами).

Нормативно-правовий акт –цеофіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб’єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

Відповідно до пункту 4 Положення про державну реєстрацію нормативно – правових актів органів виконавчої влади, державній реєстрації підлягають нормативно – правові акти будь-якого виду (постанови, накази, розпорядження, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:

· зачіпають соціально – економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють и скасовують організаційно правовий механізм їх реалізації;

· мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління і контролю, а також підприємств, установ, організацій, що не належать до сфери управління органу, який видав нормативний акт”.

Положення – це нормативно-правовий акт, що встановлює структуру і функції будь-якого органу, або визначає порядок будь-якої діяльності.

Інструкція– це нормативно-правовий акт, який встановлює порядок застосування актів законодавства, прийнятих органами вищого рівня, або власних актів, а також порядок здійснення будь-якої діяльності.

Правила – це звід правових норм, що регламентують діяльність певної галузі виробництва чи окремий вид діяльності.

Починаючи з 2007 року управління юстиції здійснює правову експертизу поданих на державну реєстрацію нормативно – правових актів на відповідність їх Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Нормативно – правовий акт подається на державну реєстрацію у п’ятиденний строк після його прийняття у трьох примірниках: оригінал, дві завірені в копії розпорядчого документа (наказу, розпорядження, рішення, постанови тощо), а також затвердженого ним положення (інструкції, порядку тощо) і додатків до них.

У разі наявності положень, норм та доручень, що поширюються на інші органи, нормативно – правовий акт повинен бути погоджений з відповідними заінтересованими органами у формі, встановленій законодавством.

Державна реєстрація нормативно – правового акта проводиться протягом 15 днів, з дотриманням вимог, передбачених Положенням.

Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України,згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

На державну реєстрацію не подаються акти:

· персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

· дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

· оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

· якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

· спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм;

· нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).

У державній реєстрації може бути відмовлено, якщо нормативний-правовий акт:

· не відповідає Конституції України;

· видано з порушенням чинного законодавства, зокрема акт: порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ, організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов’язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав; не відповідає вимогам законодавства про мови; суперечить установленому порядку ведення діловодства;

· викладено з порушенням правил правопису;

· не узгоджено із заінтересованими органами, якщо таке узгодження відповідно до чинного законодавства є обов’язковим;

· не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.

Підстави скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта:

1. Виявлені обставини, що не були відомі реєструючому органу під час проведення державної реєстрації;

2. Винесення рішення суду про визнання нормативно-правового акта недійсним.

3. Обставини визначені у ч.1 ст.25 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” :

· відсутній аналіз регуляторного впливу;

· проект регуляторного акта не був оприлюднений;

· проект регуляторного акта не був поданий на погодження із спеціально уповноваженим органом або його відповідним територіальним органом;

· щодо проекту регуляторного акта спеціально уповноваженим органом або його територіальним органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні;

· урядовим комітетом або апеляційною регуляторною комісією не прийнято рішення стосовно поданої розробником проекту регуляторного акта скарги щодо відмови в погодженні цього проекту спеціально уповноваженим органом чи його територіальним органом;

· розробником проекту регуляторного акта не виконано рішення урядового комітету або апеляційної регуляторної комісії стосовно скарги щодо відмови в погодженні цього проекту спеціально уповноваженим органом чи його територіальним органом.

4. Виявлення порушень або недотримання вимог п.16 Положення про державну реєстрацію органом, що видав нормативно-правовий акт (у разі внесення змін, доповнень або визнання таким, що втратив чинність, орган що видав нормативно-правовий акт зобов’язаний у місячний термін внести до нього відповідні зміни, доповнення або визнати таким, що втратив чинність.

При вивченні другого питання (Адміністративний договір як форма державного управління: ознаки, суб 'єктний склад, особливості правового регулювання та сфера застосування. Співвідношення адміністративного договору і адміністративного акту.) студентам слід звернути увагу на те, що

Адміністративний договір як форма державного управління: ознаки, суб 'єктний склад, особливості правового регулювання та сфера застосування.

Адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Ознаки:

· Основою для його укладення є адміністративно – правова норма

· Він набирає чинності тільки в тому випадку, якщо буде прийнято відповідний адміністративно – правовий акт

· Якщо дія даної угоди буде визнана недоцільною, вона може бути припинена в адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що скасовує попередній.

Адміністративні договори виникають з волі держави, за обов’язкової участі її органів і під впливом норм адміністративного права.

Аналіз об’єкта адміністративного договору свідчить, що такими є методи форми виконання державно – владного веління. Тобто, сторони домовляються не з питання встановлення або не встановлення між ними правових відносин і визначення цілей діяльності, а щодо відшукання засобів, які б дали змогу об’єднаними зусиллями вирішити завдання, поставлені перед ними державою. Адміністративний договір спрямований на встановлення, зміну чи припинення адміністративно – правових відносин.

· Це угода, що виникає у сфері державного управління у зв’язку і з приводу реалізації органом державного управління повноважень виконавчо – розпорядчого характеру.

· Підставою виникнення таких угод є адміністративний акт – владний вольовий припис.

· Адміністративний договір завжди конкретизує норму адміністративного права чи акт правозастосовної діяльності органу управління.

· Адміністративний договір має організуючий характер.

Адміністративний договір — угода двох чи більше суб'єктів адміністративного права, один із яких завжди є суб'єктом виконавчої влади. Це багатосторонній акт, за допомогою якого виникають, змінюються або припиняються взаємні права й обов'язки сторін.

Адміністративному договору та його інтерпретації вже приділяли певну увагу. Але на теоретичному рівні ця проблема ще залишається дискусійною, неоднозначною та остаточно не розв'язаною. Проте ми підтримуємо позицію, згідно з якою адміністративний договір розглядається як один із інститутів адміністративного права.

У системі державного управління адміністративний договір застосовують у господарській, соціальній, духовній і адміністративно-політичній сферах діяльності держави. Це означає, що в процесі своєї діяльності органи державного управління можуть здійснювати власні повноваження шляхом не тільки видання актів управління, а й укладання адміністративних договорів.

Юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є актом застосування норм права, в результаті чого реалізуються функції виконавчої влади за деякими винятками.

Адміністративний договір, базується переважно на адміністративно-правових нормах, але багато адміністративних договорів мають комплексний характер і регулюються нормами декількох галузей права: цивільного, фінансового, екологічного, трудового. Наприклад, з владними повноваженнями пов'язаний трудовий договір (державне регулювання праці, договірне регулювання праці) або договір про платне навчання в державному навчальному закладі відповідного рівня.

Адміністративний договір є різновидом публічно-правового договору. В системі правових зв'язків він посідає проміжне місце між адміністративним актом (одностороннє волевиявлення державного органу влади) й договором приватноправового характеру. Виконавча влада для забезпечення своєї діяльності застосовує трудові та цивільно-правові договори. Адміністративний же договір — це один із договорів, за допомогою якого державна адміністрація здійснює управлінські функції.

Адміністративному договору притаманні відносини змішаного типу: адміністративно-правового й цивільно-правового, влади й рівноправності. Так, у п. 4 ст. 8 Закону України «Про державний матеріальний резерв» від 24 січня 1997 р. встановлено: центральний орган виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом, серед іншого, проводить вибір, у тому числі на конкурсній основі, постачальників матеріальних цінностей до державного резерву для укладення з ними контрактів (договорів); укладає або доручає підприємствам, установам і організаціям, що належать до сфери його управління, укладення державних контрактів (договорів) на поставку матеріальних цінностей до державного резерву, здійснює розрахунки з постачальниками, несе відповідальність за поставку, закладення й зберігання матеріальних цінностей, має право застосовувати фінансові санкції, передбачені ст. 14 цього Закону.

Адміністративний договір забезпечує координацію роботи різних управлінських структур у випадках, коли суб'єкти управління певними сторонами своєї діяльності є юридично рівноправними й виникає потреба в координації їх діяльності. Наприклад, одним із основних завдань Міністерства інформації України є координація діяльності державних засобів масової інформації. Міністерство також координує міжнародне співробітництво в галузі телебачення та радіомовлення шляхом укладення угод. Практикуються угоди про спільне видання міністерствами (відомствами) правових актів або їх узгодження.

Адміністративні та цивільно-правові засоби регулювання розвиваються паралельно, доповнюючи одні одних на відповідних рівнях. Типовим є те, що елементи договору стосовно управлінської діяльності можуть слугувати передумовою акта управління, а на підставі законів бути й прямою формою такої діяльності, як у наведеному прикладі Закону України «Про державний матеріальний резерв».

Суб'єктом адміністративного договору є державний орган, посадова особа або суб'єкт з делегованими повноваженнями. В адміністративному договорі державний орган виступає як суб'єкт, що здійснює виконавчу владу й має владні повноваження. У зв'язку з цим необхідно з'ясувати відмінності адміністративного договору від цивільно-правового.

1. Обов'язковим суб'єктом адміністративних договірних відносин є орган виконавчої влади (посадова особа).

2. Учасники адміністративного договору «перебувають не в однаковому стані», адже орган управління зберігає владні повноваження адміністративного характеру й разом з тим несе певні зобов'язання перед другою стороною (наприклад, договір патронату, контрактації тощо). На відміну від нього, цивільно-правовий договір є актом, заснованим на угоді сторін. При цьому права й обов'язки учасників договору регулюють норми цивільного права. Жодна сторона цивільно-правового договору не має владних повноважень щодо іншої. У даному випадку органи виконавчої влади, що уклали договір, не здійснюють функції управлінської діяльності. В цьому полягає основна відмінність адміністративного договору від цивільно-правового. Орган виконавчої влади в адміністративному договорі виступає як суб'єкт публічного права, його статус визначається його компетенцією. Коли він (орган) стає учасником цивільно-правової угоди, його правовий статус визначається цивільною правоздатністю. Право на укладення адміністративного договору (делегування повноважень, охорону майна громадян тощо) має бути передбачено в нормах про компетенцію органу виконавчої влади. Так, відповідно до п. 6 ст. 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

3. В адміністративному договорі обов'язково визначено, коли, з ким і на яких умовах він може бути укладений. Проте свободу розсуду, багатоваріантний вибір органу управління під час укладення адміністративного договору не виключають. Головне, щоб він був укладений у межах компетенції. Ця вимога є гарантією проти свавілля, зловживань. Застосування термінів «компетенція» й «правоздатність» має вирішальне значення для визначення юридичної природи правовідносин. Вимога компетентності органу виконавчої влади як учасника договору є основною умовою дійсності адміністративного договору. Цивільне ж право, навпаки, використовує не поняття «компетенція», а поняття «цивільна правоздатність».

4. Метою адміністративних договорів здебільшого є реалізація публічних інтересів (договори в сфері управління державною власністю, договори, що забезпечують державні потреби та податкові угоди тощо), в той час як метою більшості приватноправових договорів виступає індивідуальний інтерес. Численні адміністративні договори мають комплексний характер і регулюються одночасно нормами декількох галузей права. Переконливим прикладом цього може слугувати інститут державної служби за контрактом, де порядок вступу на державну службу, її проходження, права й обов'язки службовців регулюють норми трудового й адміністративного права, а порядок оподаткування, матеріального стимулювання — норми адміністративного, трудового та фінансового права.

Особливість адміністративних договорів полягає і в тому, що вони є договорами організаційного характеру, як і сама діяльність виконавчої влади. Для сторін адміністративного договору свобода вступати чи не вступати в договірні відносини не має характеру абсолютного принципу, що властиво приватному праву. Укладення адміністративного договору з боку державного органу є одночасно правом і обов'язком (предметна компетенція). Можливість на власний розсуд під час укладення адміністративних договорів обирати певний варіант поведінки є обмеженішою, ніж при укладенні цивільних чи трудових договорів. Це обумовлено імперативним характером адміністративно-правових норм. Правом контролювати виконання адміністративних договорів наділено органи виконавчої влади. Спірні питання, пов'язані з укладенням і виконанням адміністративних договорів, вирішують у адміністративному порядку або шляхом розгляду в судах загальної юрисдикції. Для адміністративних договорів, як правило, передбачено письмову форму.

В юридичній літературі, незважаючи на дискусійний характер питання щодо класифікації адміністративних договорів за предметним критерієм, наводять їх перелік: договори про компетенцію (розмежування або делегування повноважень і предметів відання); договори в сфері управління державною власністю; договори, що забезпечують державні потреби (державні контракти (договори); контракти з державними службовцями, студентами; фінансові та податкові угоди; договори про взаємодію, співпрацю; концесії та інвестиційні угоди; договори про надання деяких послуг приватним особам, наприклад, охорона громадського порядку та майна, перевезення в громадському транспорті, комунальні послуги тощо.

Співвідношення адміністративного договору і адміністративного акту.

Адміністративний акт залишається важливою формою адміністративної діяльності. Як форма діяльності адміністративний акт виконує чотири функції:

- з адміністративно-правової точки зору він є важливим засобом завершення адміністративно-правової процедури;

- стосовно матеріального права він конкретизує правовідносини між адміністрацією і громадянами, абстрактно передбачені законом;

- у процесуально-правовому відношенні він відкриває специфічні можливості правового захисту, такі як процедура заперечення, позови про оскарження чи примусове виконання;

- з виконавчо-правової точки зору адміністративний акт, який містить заборону чи примус є виконавчим документом, про що йдеться у Законі про адміністративне виконання.

Законодавчо адміністративний акт визнається як будь-яке розпорядження, рішення чи інша владна дія, які приймаються відомством для врегулювання б

• ⇐ Назад
• 3
• 4
• 5
• 6
• 7
• 8
• 91011
• 12
• 13
• 14
• 15
• 16
• 17
• 18
• Далее ⇒