Поняття та структура, зміст правового статусу державного службовця
ТЕМА 3. ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ПУБЛІЧНИХ ОСІБ У СФЕРІ УПРАВЛІННЯ.
Поняття та структура, зміст правового статусу державного службовця
Державні службовці — це спеціальні суб’єкти публічного права.
Державний службовець має певне правове становище або, інакше кажучи, правовий статус.
Правовий статус державних службовців — це сукупність прав, свобод, обов’язків, обмежень, заохочень, відповідальності, що встановлені законодавством і гарантовані державою. Таке визначення поняття включає як перелік основних елементів структури правового статусу, так і гарантування реалізації цих елементів державою, тобто наявність самих елементів ще не є гарантією реалізації їх державним службовцем.
До елементів правового статусу державних службовців відносять: а) юридичні державно владні повноваження; б) юридичну відповідальність.
Правовий статус державних службовців поєднує елементи інституту державної служби від вступу на державну службу до її завершення. Він являє собою сукупність правил проходження державної служби — прав, обов’язків, обмежень, заборон, гарантій, соціального захисту, відповідальності».
Особа набуває статусу державного службовця з моменту прийняття рішення про зарахування її на посаду, незалежно від прийняття присяги.
Тобто проходження особою державної служби є формою реалізації правового статусу державного службовця. Саме тому він доповнює структуру правового статусу державного службовця таким елементом, як соціальний захист.
Правовий статус державного службовця включає такі складові: способи заміщення державних посад; нормування і організацію праці; вимоги, що висуваються до державних службовців; права і обов’язки, обмеження і заборони за посадою; проходження державної служби (атестація, підвищення по службі, присвоєння кваліфікаційного розряду, рангу, спеціального звання та ін. ); засоби стимулювання і відповідальності.
Статус державного службовця передбачає: безпосередню належність за родом професійної діяльності до підготовки, прийняття та впровадження рішень у сфері державного управління, які, як правило, мають економічні та соціальні наслідки для всього суспільства або його певної частини; наявність у державного службовця повноважень виступати від імені органу державної влади (тим самим від імені держави), відстоюючи загальнодержавний інтерес; законодавче та нормативно-правове визначення компетентності, повноважень, прав, обов’язків, обмежень і відповідальності згідно зі своєю посадою; належність до особливої професійно-статусної групи, яка складається з професійно підготовлених до державної служби осіб.
Правовий статус публічного службовця похідний від інституту публічної служби, оскільки акумулює в собі основні завдання, функції, принципи, форми її організації і функціонування.
Особливістю правового статусу публічного службовця є те, що він одночасно характеризується як сталістю і постійністю, так змінністю і динамічністю, що, у свою чергу, впливає на публічну службу.
Кожен державний службовець має визначений правовими актами держави статус, який є центральним елементом правового інституту державної служби, оскільки всі інші елементи покликані «обслуговувати» функціонування державної служби і службовців.
Статус державних службовців знайшов своє вираження в ІІІ розділі Закону України «Про державну службу».
Статус державних службовців залежить від умов, у яких проходить державна служба.
Тому особливості статусу державного службовця можуть визначатися і суспільно-політичною або державно-правовою ситуацією, що виникає об’єктивно, наприклад введення режиму надзвичайного стану, мобілізація; інші встановлені спеціальними законами адміністративно-правові режими.
У цих випадках зміст статусу державного службовця може змінюватися; службовці можуть отримувати додаткові права, повноваження; для них можуть встановлюватися особливі умови проходження служби і юридичної відповідальності. У науковій літературі вважається, що основу правового статусу державного службовця, складають п’ять груп норм, що визначають: обов’язки; права; обмеження; гарантії; економічне забезпечення
Правовий статус державних службовців відображає сутність і зміст державно-службових відносин, поєднуючи при цьому елементи інституту державної служби від моменту вступу особи на ту чи іншу державну посаду до завершення роботи.
Правовий аспект статусу державного службовця обумовлений змістом державно-службових правовідносин. Він визначається Конституцією України, Законами України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та іншими нормативно-правовими актами, які встановлюють вихідні концептуальні положення щодо формування сучасної кадрової політики в центральних і місцевих органах виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також у певній мірі шляхи її модернізації відповідно до сучасних потреб держави, суспільства та особистості.
Характеризується цей аспект насамперед сукупністю прав, обов’язків, повноважень та обмежень.
Разом з тим адміністративно-правовий статус державних службовців, характеризується тим, що: а) їх права та обов’язки встановлюються, як правило, у межах компетенції органів, в яких вони перебувають на державній службі; б) діяльність державного службовця підпорядкована виконанню завдань, покладених на відповідний орган, і має офіційний характер; в) службові права та обов’язки характеризуються єдністю, своєрідність якої полягає в тому, що їх права одночасно є обов’язками, адже вони повинні використовуватися в інтересах служби, а обов’язки — правами, оскільки інакше обов’язки неможливо буде здійснити; г) здійснення службовцем своїх прав та обов’язків гарантується законодавством; д) законні приписи і вимоги державного службовця повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані; е) вони мають право на просування по службі, тобто на службову кар’єру; є) передбачені обмеження його загальногромадянських прав з метою ефективності службової діяльності; ж) для них передбачені певні пільги, а також підвищена відповідальність за вчинення правопорушень.
Серед основних елементів статусу державного службовця Законом виділені загальні обов’язки, права державних службовців, особливості їх дисциплінарної відповідальності.
Права державних службовців перелічені в ст. 11 Закону України «Про державну службу» та ст. 9Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Ще однією важливою особливістю правового статусу державних службовців, що відрізняє його від правового статусу приватної особи та на яку слід звернути особливу увагу, є первинність обов’язків та похідне спрямування прав. Тобто, завдання та функції державної служби за своєю природою зумовлюють необхідність закріплювати спочатку службові обов’язки і лише потім – службові права.
Обов’язки державного службовця визначають сутність його службової діяльності, окреслюють коло поставлених завдань, визначають межі необхідної службової поведінки. Права ж спрямовані на забезпечення належних умов здійснення службової діяльності, створення реальних можливостей для здійснення службових завдань.
Ще однією з особливостей статусу є фінансові зобов’язання.
Законодавець установив дві вимоги щодо подання відомостей про доходи та фінансові зобов’язання: 1) подання таких відомостей перед вступом на посаду; 2) щорічне декларування доходів. Існуючий механізм декларування потребує вдосконалення.
Наприклад, у багатьох країнах поширеною є практика подання декларації не лише при вступі та під час проходження служби, але й протягом декількох років після припинення служби. Вважаю, що така практика сприяла б посиленню доброчесності
Аналіз правообмежень дозволяє виділити такі їх ознаки: 1) метою встановлення правообмежень є забезпечення ефективного виконання службових завдань; 2) змістом обмежень і заборон є утримання від активної поведінки щодо реалізації окремих конституційних прав та свобод; 3) правовою основою їх закріплення повинен бути законодавчий акт.
Закон України «Про державну службу» не передбачає обов’язку державного службовця дотримуватися вимог, закріплених у Загальних правилах поведінки державного службовця.
Окремо відзначені обмеження, пов’язані з прийняттям на державну службу, а також необхідність декларування доходів особами, які претендують на зайняття посади державного службовця. Для чіткого визначення статусу державного службовця доцільно виділити серед елементів його статусу загальні та особливі права, обов’язки та обмеження, гарантії, економічне забезпечення та відповідальність.
При цьому слід розрізняти загальні права, обов’язки, повноваження та обмеження, встановлені для всіх державних службовців, і посадові права, обов’язки, повноваження та обмеження, визначені для конкретних посад.
Отже, правовий аспект статусу державного службовця проявляється як широта прав, коло обмежень та набір функціональних обов’язків, що залежать від посади, яку він обіймає.
Організаційний аспект статусу державного службовця визначається місцем органу державної влади в структурі державного апарату, посадою, яку він обіймає в цьому органі. Важливо також й те, що організаційний аспект безпосередньо визначає значну кількість факторів правового аспекту статусу.
2. Особливості правового статусу публічних осіб, на яких не розповсюджується ЗУ «про державну службу» (народні депутати Верховної Рада України, Прем’єр-міністр, міністри Кабінету Міністрів України)