Тема 1.4 Система министерского делопроизводства XIX - начала XX вв.
1.4.1 Реформа государственного управления и делопроизводства Александра I
Начало XIX в. ознаменовалось реформой государственного управления и делопроизводства Александра I, которая затронула главным образом верхний уровень управления – высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреждений.
Новая система управления – министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в коллегиях конца XVIII в., где президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «исполнительное».
Первыми восьми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства – Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров – высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения.
1 января 1810 г. создан Государственный совет – высшее законосовещательное учреждение. Он состоял из Общего собрания и четырех департаментов — законов, военного, гражданских и духовных дел, государственной экономии (позже временно существовал и 5-й – по делам царства Польского).
Для организации деятельности Государственного совета создавалась Государственная канцелярия. В Государственной канцелярии работают Государственный секретарь (им назначен Сперанский М.М.) и статс-секретари. Это был высший уровень общественной и сословной иерархии (I-V классы) «Табели о рангах». Государственный секретарь и статс-секретари, ведавшие делами каждого из четырех департаментов Совета, готовили дела к докладу в департаменте и общем собрании. На Государственного секретаря возлагалась ответственность за точность сведений, предлагавшихся Совету, ясность их изложения, составление всех документов. От него также зависели очередность рассмотрения документов, подготовка журналов, составление отчетов-меморий, доклад императору. О влиянии и даже некоторой власти Государственного секретаря свидетельствуют высказывания министра внутренних дел П.А. Валуева, который писал: «Члены государственного совета – ничто, председатель – кое-что, государственный секретарь – все».
При Государственном совете также учреждались Комиссия составления законов и Комиссия прошений.
Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.
С 28 января 1811 г. работу министерств регулировал законодательный акт, подготовленный Сперанским М.М. «Общее учреждение министерств», определивший всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними (рисунок 7).
Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов.
Рисунок 7 – Структура министерства
Канцелярия возглавляется директором и состоит из начальников отделений, секретарей и нужного числа писцов. Канцелярии департаментовони возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников – журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.
Состоит «Общее учреждение министерств» из 401 параграфа и двух частей: часть I – образование министерств (§ 1-204) и часть II – общий наказ министерствам (§ 205-401).
В первой части в главе I (§ 1-3), названы министерства; в главе II (§ 4-15) указан «предел» ведения каждого министерства; в главе III (§ 16-47) определена структура министерства, причем среди главных частей министерства названа канцелярия министра, и в § 35-38 этой главы раскрыт состав канцелярии; глава IV (§ 48-60) касается порядка определения, увольнения и производства в чины служащих министерства всех рангов; глава V (§ 61-201) детально расписывает порядок производства дел в министерстве: работа с документами начинается с «вступления дел», далее подробно разбираются все варианты их движения в канцелярии министра, в департаментах, и заканчивается глава ревизией дел.
Вторая часть «Общего учреждения министерств» посвящена распределению обязанностей в министерстве. В ней очерчивается степень и пределы власти министра, его взаимоотношения с Государственным советом, Сенатом, другими министерствами и лицами, им равными, с подчиненными им управлениями; степень и пределы власти департаментов и их директоров и их взаимоотношения. В отдельной главе говорится об обязанностях канцелярии министра и ее директора. В соответствии с § 315, «главная обязанность канцелярии министра состоит в правильном распределении дел по департаментам и в исполнении приказаний министра по тем делам, кои не принадлежат ни к одному департаменту, или кои министр предоставил собственному своему усмотрению и решению». В конце второй части также перечислены обязанности различных чинов департаментов министерства, в том числе правителя канцелярии, секретарей, столоначальников, начальника архива и прочих канцелярских чинов, порядок их подчиненности и ответственности.
В качестве приложений «Общего учреждения министерств» приведены «формы письмоводства»: форма сношения министров между собой и с лицами, им равными, и предписания лицам подчиненным; форма отношения и представления к министрам; форма предписания министров их департаментам; форма представления или докладной записки от департамента министру.
1.4.2 Делопроизводство министерств
Само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой занималась не канцелярия, а весь аппарат учреждения в целом. Под «производством дела» понималось решение дела. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то делопроизводство понималось и как «правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг».
Авторы «Общего учреждения министерств» достаточно четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин – письмоводство), и движение документов и дел (порядок течения дел). Основой их взаимодействия является принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел (процесс принятия управленческих решений).
Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали:
· указы и повеления императора;
· высочайше утвержденные мнения Государственного совета;
· сенатские указы от Сената;
· выписки из журналов заседаний от Комитета министров;
· переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и другими лицами равного звания посредством отношений, сообщений, официальных писем;
· отзывы на его предписания;
· жалобы на решения департаментов;
· секретные дела;
· рапорты, донесения, представления от подчиненных органов (в случае крайней важности или срочности).
В департаменты поступала:
· переписка с другими учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными;
· представления от подчиненных учреждений;
· предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.
Министры в вышестоящие инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. Подведомственным местам и лицам направляли предписания министров.
Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) – донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела – для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, «не терпящие времени», или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.
О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента – правитель канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения: отдельный стол в составе отделения директор департамента → общее присутствие департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) → министр, а иногда и совет министра. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллежский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения «слово в слово» всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. К середине XIX в. сложился новый порядок изложения дела в форме краткой. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации – журнальная. Автор известного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 – в департаменте министерства, 36 – в Комитете министров.
Документы, создававшиеся в процессе «производства дела» можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе – «исполнительные бумаги».
Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, надписание адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов – документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.
Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.
Ревизия дел – проверка ведения дел – составляла самостоятельный участок делопроизводства и являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях – начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел.
Последняя стадия «производства дел» – отчеты. «Общее учреждение министерств» устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах – финансовые отчеты; отчеты в делах – отчеты о деятельности; отчеты в «видах и предположениях» – планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.
Изменились и формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения-автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс документа. Заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»), которая не имеет пока унифицированного вида и может выглядеть по-разному: «Ответ на ?...» или: «От такого-то» и т.п. Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, – это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.
На протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Своды законов начинают издаваться с 1832 г., переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство.
Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. В последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.
Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки –телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм – письменной записи переданного по телефону сообщения.
Со второй половины XIX в. активно развиваются новые структуры управления (в банках, трестах, синдикатах, специальных органах надзора, многочисленных комитетах, комиссиях, советах и т.д.). Для ведения их дел требовалось большое количество секретарей и других канцелярских работников. Подготовка канцелярских работников в начале XIX в. проходила в самих министерствах. В середине XIX в. создаются школы стенографистов, в 1868 г. в Харькове были открыты специальные курсы подготовки секретарей, в конце века появляются курсы машинописи.
Во второй половине XIX в. в сфере управления начинает использоваться женский труд, что было связано с появлением телеграфа и телефона. В 1865 г. утверждены «Временные правила о порядке определения лиц женского пола на должности телеграфистов», а в 1874 г. установлены нормы численности женщин, которые могли занимать должности телеграфистов 3 разряда. Эффективность работы женщин в телеграфной системе способствовала расширению сферы применения женского труда и Именным указом от 29 ноября 1869 г. женщины, из числа окончивших курс в педагогических классах или высших женских заведениях ведомства Императрицы Марии, стали допускаться на должности секретарей и бухгалтеров, но только в данном ведомстве.
В начале XX в. в свете общих преобразований права женщин на государственную службу были значительно расширены, и в 1905 г. женщинам разрешили работать в канцелярии Государственной думы «по письмоводству и счетоводству». Но главным образом в Думе женщины работали как стенографистки.
В конце XIX – начале XX вв. все большее внимание обращается на систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в «Обшем учреждении министерств», в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.
В 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов – рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению», «спешно» и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов.
Однако работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а происшедший в 1917 г. социально-политический переворот – сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции привели к полному слому государственного аппарата.
1.4.3 Появление делопроизводственной литературы
Особенностью организации делопроизводства в этот период являлась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы.
Большое значение в этот период имели сборники образцов документов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в государственные учреждения. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII - начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г. Они имели разные названия: «формулярник», «письмовник», «всеобщий письмовник», «письмоводитель», «секретарь-письмоводитель», «всеобщий секретарь», «кабинетный секретарь», «всеобщий стряпчий», «канцелярский самоучитель» и т. д. Но наибольшее распространение имели «письмовники», определяемые в словаре В. Даля как «книга, содержащая правила и примеры для писем, бумаг, деловой и частной переписки; сборник писем». Как отмечает В.Ф. Янковая, «письмовники долгое время были единственными источниками правил для написания документов, поэтому в самых ранних работах по делопроизводству начала XIX века само умение составлять документы нередко называется «письмо по образцам» или «умение писать по образцам».
В середине XIX в. появляются первые работы, обобщающие практику делопроизводства, и труды, в которых начинает разрабатываться его научная теория. К этим работам прежде всего относятся книги Н.В. Варадинова (русский писатель и чиновник министерства внутренних дел (1817-1886 гг.)) и В. Вельдбрехта.
На фоне обширной делопроизводственной литературы этого периода совершенно самостоятельное значение имеют работа Н.В.Варадинова – «Делопроизводство, или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел» (СПб., 1857) и ее переиздания с несколько измененным названием 1873 и 1887 гг. Сам он так определял значение своей работы: «... издание однообразных форм деловых бумаг и теоретических ... правил будет, может быть, иметь следствием введение единообразия, а с тем вместе и упрощение делопроизводства нашего... Я убедился, что не для всех родов бумаг, составляющих канцелярскую и деловую переписку, существуют в законах образцы и что не во всех присутственных местах и ведомствах употребляются одинаковые для них формы. Избрав из этих форм те, которые установились в деловой практике более однообразно и более сходно с указаниями и духом нашего законодательства, и присоединив к ним образцы бумаг административного и межевого делопроизводства, а также образцы актов, употребляемых частными лицами, я составил сборник всем возможным родам и видам деловых бумаг, а по тщательном изучении их написал и теоретические правила для их составления».
Делопроизводство Н.В. Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении – это «наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел»; практическое делопроизводство – это «общий порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и по установившимся образам деловых бумаг».
К предмету теоретического делопроизводства он отнес: «наружные свойства» деловых бумаг и их «внутренние свойства».
В разделе о «наружных свойствах» документов он дает:
· классификацию деловых бумаг с точки зрения внешней формы: сношения (или отношения); реестры, журналы, протоколы, ведомости, описи, отчеты, книги; официальные письма; записки; выписки;
· порядок написания текста документа в разного рода деловых бумагах;
· части деловой бумаги (т.е. формуляр документа): заглавие, особенные пометки, расположение обстоятельств дела, подпись, скрепа, бланковые надписи, «кувертные» надписи;
· титулы и формулы обращения к разным особам.
К «внутренним свойствам» он относит стиль («слог») документов, особенности написания (орфография), принятые в деловых бумагах.
В практическом разделе работы Н.В. Варадинова чрезвычайно ценными является предложенная им классификация документов:
· канцелярские дела и бумаги – это входящие дела и бумаги, докладные дела и бумаги, заключительные или определительные бумаги и исходящие дела и бумаги, составляющие внутреннее письмоводство присутственного места;
· сношения присутственных мест и «просительские» дела и бумаги – документы, поступающие в учреждение, используемых в процессе производства дел и отправляемые из учреждения, создаваемые в процессе исполнения дел (решений);
а также детальное описание и образцы по каждой разновидности документа, составляющие более половины его объемного труда.
В. Вельдбрехт в своей работе «Общие основания русского делопроизводства, с приложением его основных форм» (1854 г.) определяет делопроизводство как «правила, которыми канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг», иначе говоря, правила, которыми канцелярия руководствуется при документировании производства дел. Излагая эти правила, В. Вельдбрехт выделяет разделы: докладные записки, последствия доклада, исполнительные бумаги, понятие о деле и книгах вообще. В. Вельдбрехт отмечает существенную разницу в процессе производства дел в присутственных местах (коллегиальный способ принятия решения) и в канцеляриях «начальствующих лиц» (принятие единоличных решений). Формы документов, в которых фиксируется процесс рассмотрения, решения и исполнения дела, даются В. Вельдбрехтом в соответствии с выделенными этапами. Последующие разделы работы В. Вельдбрехта затрагивают правила ведения книг, реестров и формирования дел.
В это же время возникают и специальные периодические издания. Так, с 1884 г. выходили журналы «Вестник контор и канцелярий», «Бюллетень конторщика», «Машинопись», «Стенография».
Контрольные вопросы
1. Дайте характеристику реформе государственного управления и делопроизводства Александра I и опишите структуру министерства.
2. Назовите законодательный акт регулирующий работу министерств, год его принятия и два аспекта делопроизводственной регламентируемых в нем.
3. Перечислите стадии «производства дел» в министерстве и назовите, на какие три категории делились дела, поступающие в министерство.
4. Назовите состав реквизитов и требования к бланкам министерств.
5. Укажите период, когда в делопроизводстве министерств начинают использоваться печатные машинки.
6. Расскажите об использовании женского труда в сфере управления и делопроизводства на Руси и с чем это связано.
7. Перечислите первые книги по делопроизводству, их авторов и годы издания. Назовите первые периодические издания по делопроизводству.