Федеративное государство в России: модель федерализма и механизм функционирования
Россия по государственному устройству – централизованная федерация. Это означает, что Россия — государство, состоящее из частей, имеющих статус субъектов государства (краев, областей, республик, автономных округов, городов федерального значения).
Это обусловлено следующими конституционными установлениями:
1) единство правового пространства (ч. 2 ст. 4);
2) единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8);
3) единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5);
4) единство системы исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Центра по предметам совместного ведения с субъектами Федерации (ч. 2 ст. 77).
Централизация проявляется также в полномочиях федерального Центра вмешиваться в чрезвычайных ситуациях в дела субъектов, а также в учреждении федеральных округов и назначении Президентом РФ полномочных представителей в этих округах.
Модель федерализма в РФ
Российская Федерация: договорная или конституционная?
Первый вопрос, который следует задать: если Россия всё же является федераций, то какой: договорной или конституционной? Ответ на этот вопрос не так однозначен, как может показаться на первый взгляд. В 1992 году между федеральным правительством и субъектами федерации был подписан комплексный Федеративный договор. Он состоял из трех частей: договора с суверенными республиками, договора с краями и городами федерального значения – Москвой и Санкт-Петербургом и, наконец, договора с автономными округами и Еврейской автономной областью. Подписание этого договора (или совокупности договоров) имело целью разграничить предметы ведения и полномочия федерального центра и субъектов федерации, но самое главное – сохранить целостность системы. Совершенно логичным представляется тот факт, что в период слабости центральной власти в 90-х годах, наиболее рациональным для Кремля вариантом было «покупать» региональные элиты при помощи предоставления политических и экономических выигрышей. Для трёх республик: Татарстана, Башкортостана и Якутии заключение договора с Центром означало открытие широкого окна возможностей для увеличения своей политической и экономической независимости: де-факто Москва признавала особый статус республик и предоставляла большие преимущества в вопросах экономической политики (в частности, в системе налогообложения). В целом, Федеративный договор позволил избежать намечающегося конфликта между регионами и Центром и придать отношениям между различными частями страны федеративный характер, однако не характер правового государства. Заключения уникальных договоров практически с каждым субъектом породило сразу несколько проблем и правовых коллизий. Главная проблема состояла в том, что сама идея заключения индивидуальных договоров противоречила конституционному положению о том, что все субъекты Федерации имеют юридически равные права и обязанности как составные части федеративного государства, что подразумевает одинаковой тип отношений с федеральным центром и равные права на взаимовыгодное сотрудничество. На практике, Москва активно реагировала на сигналы из потенциально или реально сепаратистских или «неспокойных» регионов (в число которых входили Республика Татарстан, Чеченская Республика, Республика Башкортостан и Кабардино-Балкарская Республика), и использовала все доступные механизмы для их удержания в составе федерации. Для субъектов, где политическая ситуация была стабильной исключений не делалось, зачастую федеративные договоры для них просто штамповались. В итоге, выборочная политика Кремля по отношению к отдельным регионам породила правовую, а затем и экономическую дифференциацию между федеративными субъектами.
Принятие Конституции и оформление предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов в статьях 77, 78 и 79, казалось бы, подвело конституционную базу под действующий федеративный механизм. Однако следует отметить, что, несмотря на последующий «парад» расторжения двусторонних договоров, который был обусловлен новым курсом правительства Владимира Путина на централизацию и построение вертикали власти, некоторые двусторонние договоры (например, с Республикой Татарстан), продолжают регламентировать отношения между Центром и субъектами.
Анализируя конституционные основы федеративного устройства России, следует отметить, что общественные отношения в этой сфере во многом регулируются положениями Федеративного договора 1992 г. По своему содержанию Федеративный договор состоит из "Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации" от 31 марта 1992 г.; "Протокола к Федеративному договору"; "Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации” и Протокола к нему от 31 марта 1992 г.; "Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации" от 31 марта 1992 г.
Конституция РФ 1993 года, по существу, подтвердила конституционный характер и действие Федеративного договора, хотя и не включила его в содержание Конституции. Не отменяя Федеративный договор, статья 1 раздела второго Конституции РФ устанавливает, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции РФ.
Это означает, что наряду с конституционной базой, существует ещё и договорная, что позволяет ряду исследователей проблем российского федерализма говорить о конституционно-договорной федерации.Подобный подход представляется нам наиболее адекватным для того, чтобы охарактеризовать отношения, которые на данный момент сложились между Москвой и субъектами в российской федеральной системе.
Федеративный характер российского государства проявился пока еще не в полной мере:
· Во-первых, потому что субъекты Федерации, сформировав свой государственный механизм, пока собственной судебной системы не имеют. В России существует единая судебная система во главе с Верховным Судом Российской Федерации (Высший Арбитражный Суд возглавляет систему арбитражных судов), рассматривающим все судебные дела в последней инстанции.
· Во-вторых, не сформирована субъектами Федерации и своя правовая система. Федеральное законодательство по-прежнему имеет доминирующее значение и касается многих сколько-нибудь значимых вопросов.
· В-третьих, в России хотя во взаимоотношениях с субъектами Федерации и применяется двухканальная система налогов, но используется самый жесткий ее вариант (предприятия сами, а не субъект Федерации в целом, уплачивают налоги в федеральный бюджет наряду с уплатой налогов в бюджет субъекта. Федерации). Кроме того, процентное соотношение налогов федеральных и республиканских (областных, краевых) пока дает крен в сторону федеральных.
Принципы федеративного устройства Российской Федерации представляют собой руководящие начала, основополагающие идеи, закрепленные в Конституции РФ, Федеративном договоре и других актах конституционного права. Эти принципы нашли свое конституционное воплощение в государственном устройстве многонациональной России.
Федерация должна основываться на следующих принципах:
1.государственной целостности. Это означает, что соединение различных территориальных частей Российской Федерации призвано служить единой общей для всех цели: повышению благосостояния народов, составляющих государство Россия.
2.единства системы государственной власти.
3.разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами власти субъектов Федерации. О вертикальном разделении властей впервые поставил вопрос еще Джон Локк (XVII в.). Практическое воплощение этой идеи началось гораздо позднее и протекало в ожесточенной борьбе центра и мест. Россия в этом отношении не являлась исключением. Однако всем демократическим государствам присуще цивилизованное разрешение этого вопроса: на договорной основе
4.равноправия и самоопределения народов Российской Федерации, что выражается в том, что каждый народ России имеет право на определение формы своей государственности. Однако это право может быть реализовано только в рамках Российской Федерации и только с согласия Российской Федерации;
5.равноправия субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что означает требование одинакового подхода со стороны Российской Федерации ко всем субъектам независимо от их величины, количества населения, финансовой мощи и др.
Статус субъектов (ст. 66 КРФ):
Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики.
Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.
Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
Россия как федеративное государство имеет ряд признаков, составляющих ее конституционно-правовой статус. К ним относятся суверенитет, территория, т. е. пространственный предел распространения суверенитета, Конституция и законодательство федерации, федеральное гражданство, система федеральных органов государственной власти, единые Вооруженные силы и система обеспечения обороны и безопасности, федеральная собственность и единые валюта и экономическое пространство, международная правосубъектность, государственный язык и государственные символы.