Тема. Теории и методологические основы изучения государственного управления
Камералистика - классическая школа - школа «человеческих отношений» - период «критической самооценки» - бихевиоризм -«государственная школа» - междисциплинарный подход - макроуправление - микроуправление - предмет теории государственного управления - методология изучения государственного управления - программный подход - государственный менеджмент - институциональная теория - теория общественного выбора - методы теории государственного управления: структурно-функциональный, институциональный, поведенческий, сравнительный, исторический – предоставление услуг обществу и каждому человеку.
Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин. Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы. Учение камералистов было связано с управлением посредством совещательных органов. В Германии начиная с XVIII и до начала XIX в., когда были созданы министерства, управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию политической власти.
В конце XIX в. камеральные науки пришли в упадок, так как именно в этот период началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления, эпицентр которой переместился в США. Основоположником американской науки государственного управления считают двадцать восьмого президента этой страны Вудро Вильсона (1856-1924).
Основные положения концепции В. Вильсона были изложены в его статье «Изучение администрации» (1887), поводом для написания которой явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» (spoils system) при организации федеральной государственной службы на основе «системы заслуг» (merit system). Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время. Вильсон же отмечал необходимость изучения правительственных учреждений как аппарата управления независимо от политики.
Он разработал модель административной эффективности, предлагая использовать в государственном управлении методы менеджмента в бизнесе. Он обосновал необходимости высокого профессионализма в государственной администрации, что должно обеспечиваться подбором государственных служащих на основе их профессиональной компетентности. Вильсон утверждал, что администрация способна создать сеть инструментов управления, которые могут быть использованы для любых общественных целей.
Вудро Вильсон и Фрэнк Дж. Гуднау (первый президент американской ассоциации политической науки) считали, что сущность любой правительственной системы заключается в отношениях между политической властью, создающей законы, и администрацией, исполняющей эти законы. Законодательство и политическое руководство определяют основные направления деятельности администрации, в то время как последняя, осуществляя политические решения и применяя законы, показывает исполнимость и мудрость правительственных решений и законодательных актов парламента. Администраторы никогда не должны вмешиваться в политику, они должны лишь следовать указаниям, данным им политическими лидерами. В то же время демократия предполагает контроль со стороны политиков над деятельностью администраторов.
Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог Макс Вебер (18&4-1920). Его классическая работа «Хозяйство и общество» (1921) представляет основу изучения иерархии исполнительной власти и интересов ее сотрудников. Вебер создал свою теорию бюрократии в рамках более общей теории власти. Он показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых. Вебер считал идеальным государственное управление, построенное на жестких принципах бюрократической иерархии: авторитарная власть начальника, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение.
Задача государственных служащих - применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего разрабатываются правила административной деятельности. Государственные служащие представлялись ему квалифицированными специалистами с присущим им корпоративным духом и сословной честью, что должно гарантировать их неподкупность. В его понимании, подлинной профессией чиновника, в том числе и политического назначенца, не должна быть политика, так как его удел - управлять беспристрастно. Если политик обязан бороться, то чиновнику следует точно и добросовестно выполнить приказ политика под ответственность последнего. Принятие решений, борьба и страсть - стихия политика. Политик должен брать на себя ответственность за последствия отданных приказов. Чиновник отвечает за их компетентное выполнение.
Анализ Вебера основывался на изучении бюрократии Германии, но разработанные им принципы универсальны и могут быть использованы применительно к различным странам и условиям. Работы Вебера особенно важны для развития теории организаций. Проблемы организации управления (правительства) в современном ему (доиндустриальное развитие) государстве особенно заботили его. Он изучал развитие единой властной государственной службы в Германии, признавал ее потенциал как инструмент правительства и был озабочен ее использованием для усиления демократической ответственности.
В. Вильсон, Ф. Гуднау, М. Вебер оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления. В их трудах были разработаны две основополагающие идеи:
- изучение с научных позиций администрации является центральной задачей для осуществления реформ государственного управления;
- государственный аппарат должен быть вне политики.
Большинство исследователей считают, что именно появление их работ свидетельствовало о начале развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления.
Свое дальнейшее развитие теория государственного управления получила в трудах классической школы и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.
Представители классической школы(А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей) утверждали, что - система государственного управления -это регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Эта модель может быть эффективной в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций.
Школа «человеческих отношений»,или неоклассическая, как ее иногда называют (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У Мэрфи), возникла в 30-е гг. как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения как основной элемент эффективности организации. Главное внимание уделялось анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Методы школы человеческих отношений эффективны прежде всего в управлении персоналом, в отличие от оперативного и стратегического управления. После Второй мировой войны начали развиваться идеи, которые дискредитировали господствующие до этого подходы научного менеджмента к государственному управлению. Утверждалось, что политическая власть, а не административная эффективность является необходимой для управленческой практики. Доказывалось, что государственное управление базируется на взаимоотношениях между администрацией и демократией. Данный период, продолжавшийся до конца 60-х гг. и названный периодом «критической самооценки;;представлен теоретическими работами Г. Саймона, Д. Смитц-берга, В. Томпсона, Д. Истона. В это время бихевиоризмизучал поведение индивидов в качестве избирателей вместо изучения институтов (бюрократии). В центре внимания была задача объяснить реальное функционирование административных служб с помощью анализа поведения работающих в них индивидов и групп. Если школа человеческих отношений концентрировалась на методах налаживания межличностных взаимоотношений, то бихевиоральный подход стремился помочь государственным служащим осознать свои собственные возможности в государственных структурах. Стали широко использоваться статистические методы, что было внове для большинства государственных управленцев. Труды Г. Саймона дали методологическое обоснование идеи о процессе принятия решений как наиболее важной проблеме государственной администрации по сравнению с поиском наилучшей организационной структуры.
В конце 60-х гг. для многих теоретиков государственного управления рубежными стали работы Г. Алисона, попытавшегося создать концептуальную модель кубинского ракетного кризиса между США и СССР. В его исследовании были представлены модели, объяснявшие механизмы разрешения этого острого межгосударственного конфликта. В данном подходе государственное управление нацелено на «политический результат», а не на поиск эффективности.
В 70-80-е гг. на теорию государственного управления оказали серьезное негативное воздействие разочарования, связанные с целым рядом провалов государственной политики во многих развитых странах. Теория государственного управления в этот период старалась использовать новые подходы из пограничных дисциплин (социологии, экономической теории, политической теории, психологии и т.д.) и превратилась в значительной степени фрагментарную область исследований.
И сегодня очевидно применение многих методов и подходов, что создает опасность эклектизма. Если любой подход может быть полезным, то нет такого, какой следовало бы рассматривать в качестве центральной парадигмы. К тому же в изучении государственного управления в зарубежной науке отсутствует монодисциплинарность, долгое время присущая российской науке, где до последнего времени государственное управление составляло предмет юридической науки, причем специально изучалось преимущественно в рамках лишь только одной отрасли права: административного.
В нашей стране теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве. Начиная с введения Петром I в 1722 г. знаменитой «Табели о рангах» все внимание сосредоточивалось на попытках повысить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, преодолеть апатию чиновничества и крайнюю медлительность «вращения бюрократических колес». В этой связи определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XIX в. М.М. Сперанским (1772-1839). Его план, в частности, предлагал сломать систему выслуги лет, заложенную в «Табель о рангах», и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста.
Однако, наиболее интересные и оригинальные идеи появились во второй половине XIX - начале XX в. и связаны с развитием так называемой государственной школы.В качестве основной проблемы выдвигалось соотношение общества и государства в русской истории на отдельных ее этапах. Согласно работам видных юристов и историков того времени СМ. Соловьева, К. Д. Кавелина, Б.Н Чичерина, АД. Градовского, В.И. Сергиевича, а также В.О. Ключевского и ПН. Милюкова сословное начало в России, в отличие от Европы, было не столько продуктом процесса социально-экономического развития, сколько вырастало из потребности функционирования системы управления обществом как единого целого. В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. В соответствии с этой концепцией в условиях господства натурального хозяйства, слабого развития обмена и товарно-денежных отношений обеспечение мобилизации материальных и людских ресурсов могло производиться только за счет раскладки государством повинностей по различным слоям населения. Результатом был сложившийся в течение веков консенсус по вопросу о тяготах в отношении государства различных слоев, что обеспечивало политическую стабильность. Виднейший представитель государственной школы позднего периода П.Н. Милюков пришел к выводу, что эти объективные исторические предпосылки делают непрочной всю социальную систему, для которой в принципе характерны лишь два взаимоисключающих состояния - механическая стабильность, переходящая в апатию (в период усиления государственного начала), или противоположное состояние - дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства (в случае его слабости). Когда старая государственность распадается, возникает состояние анархии, порожденное вакуумом власти.
В предреволюционные годы работы А.А. Богданова (1873-1928) предвосхитили некоторые идеи теории систем. В частности, в своем труде «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-1917) он доказывал возможность высокого уровня обобщения разнообразных структурных отношений, что позволяло использовать количественные методы при решении организационных задач. Эти идеи вто время не были поняты и приняты научным сообществом.
В период социалистического строительства руководителями нашей страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата идей научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимавшихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. В соответствии с идеями американского инженера Фредерика Тэйлора и его последователей считалось, что нет барьеров на пути улучшения управления и превращения госаппарата в наиболее доступный широким народным массам институт. Соответственно разрабатывались пути удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования. Эти исследования были заторможены, а во многих направлениях и прерваны в середине 30-х гг.
В послевоенный период государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права, что не обеспечивало рассмотрение его собственно управленческих проблем. В 70-80-е гг. были предприняты попытки представить теорию государственного управления как раздел социологии или политической науки, что вызвало возражение юристов.
В настоящее время у представителей различных областей отечественного обществознания не существует единой точки зрения на предмет теории государственного управления. Во многом это вызвано многозначностью терминов «государство» и «управление», существованием различных способов их трактовки. При этом все большее распространение получает междисциплинарный подход,позволяющий синтезировать специальные знания, достигнутые в различных областях науки, и прежде всего гуманитарной.
Кроме того, такой подход дает возможность более четко представить основные предметные области теории государственного управления, показать специфику ее содержания как самостоятельной научной дисциплины. Содержание теории государственного управления включает наряду с общими теоретическими основами управления (организационная теория, теория принятия решений, мотивационная теория и т.д.) специфические теории, изучающие отличия, привносимые в управленческую сферу государственными институтами. Важнейшее из этих отличий - право принуждения в рамках и на основе законов, означающее способность государства делать то, что остальные институты делать не в состоянии. Кроме того, государственное управление как самостоятельная научная дисциплина отличается от пограничных дисциплин (политологии, социологии управления, экономики государственного сектора, теории государства, административного права, конституционного права), поскольку акцентирует внимание прежде всего на методах управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня. Поскольку эти методы достаточно специфичны в зависимости от уровня управления, то выделяется две основные предметные области: макроуправление и микроуправление.
Главная задача макроуправления- это исследование путей обеспечения регулирующих и служебных функций государства в обществе в целом. В предмет изучения макроуправления входят государственные институты и взаимоотношения между ними, например, между центральными и местными органами, исполнительными и представительными, выборными и назначаемыми, правовыми нормами и образцами реального регулятивного воздействия и т.д. Макроуправление рассматривает регулирующие и служебные функции государства двояко. С одной стороны, оно изучает государство как некий целостный субъект управления со всеми особенностями регулирующего воздействия, относимыми к системе государственной власти, основанной на возможности легитимного насилия. С другой стороны, государственная власть всегда разделена между ветвями и иерархическими уровнями, а в ее осуществление вовлечены многочисленные специализированные органы управления, каждый из которых имеет свои полномочия и функции. Для выяснения степени организационной обоснованности этих полномочий, определения наиболее эффективных способов выполнения возложенных на государственные органы функций, а также факторов, сказывающихся на выработке и реализации решений государственных органов, исследуется структура государственного управления и ее соответствие предъявляемым обществом требованиям.
В отличие от макроуправления объект исследования микроуправления- не общество в целом, а его отдельные части, прежде всего государственные организации. Микроуправление анализирует факторы, влияющие на институциональный, административный и технологический организационные уровни. Предмет его исследования включает способы организации людей для совместной работы по достижению целей, поставленных руководителями. Таким образом, микроуправление представляет уровень самих государственных учреждений, проблемы их внутреннего устройства и функционирования, близкие к менеджменту коммерческих фирм и организаций. Важнейшее место в изучении микроуправления занимает комплекс вопросов подбора, расстановки, подготовки управленческого персонала, отношения, складывающиеся между работниками государственного аппарата при выполнении ими служебных функций. Сюда входят цели, задачи и функции аппарата государственных органов, механизм включения индивида в структуры государственной администрации, порядок продвижения по службе, разрешение трудовых споров и иных конфликтов внутри администрации, формирование лидерских качеств, мотивация работников госаппарата и т.д.
В конечном итоге макроуправление и микроуправление имеют общую задачу представить любую государственную организацию как целое, что подразумевает понимание взаимозависимостей организационных функций и взаимовлияния изменений частей организации и, наконец, распространяется до видения взаимоотношений частных задач с отраслевыми, местными и региональными, а также политическим, социальным и экономическим окружением на уровне общества в целом. Предмет теории государственного управления не замыкается узкими рамками техники управления, т.е. тем, что называется механизмом функционирования государственной машины. Не меньшее значение имеет нормативно-ценностная сторона государственной службы, отражающая специфическое значение действий государственных органов. Изучение этого нормативно-ценностного аспекта позволяет всесторонне показать смысл и содержание управленческих стратегий государства. Эти стратегии вытекают из особенностей целей деятельности государственных структур. Поэтому предмет теории государственного управления тесно соприкасается с исследованиями по теории политики, политическим технологиям, этике, политической философии, конфликтологии, ведению переговоров, социального и политического прогнозирования, управлению персоналом, социологии управления и др.
Отсюда, предмет теории государственного управленияможно определить как приложение политических, юридических, экономических и других социальных теорий к реализации властно-управленческих полномочий государства в целях обеспечения его регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях, процессах и отношениях.
Обозначив предмет теории государственного управления, мы можем перейти к ее основным концептуальным направлениям.
Как и любая наука, теория государственного управления ставит перед собой следующие цели:
дескриптивную, в соответствии с которой описывается предмет исследования;
прагматическую, в соответствии с которой государственные служащие получают знания для решения практических проблем;
теоретическую, достижение которой помогает описать причины и следствия, функциональные взаимосвязи.
Способы и приемы достижения этих целей представляют в совокупности методологию изучения государственного управления.Различие в методологии является основным критерием выделения четырех концептуальных направлений, в рамках которых проводятся исследования по теории государственного управления: программный подход, государственный менеджмент, институциональный подход, теория общественного выбора.
Программныйподход рассматривает государственные программы как мостик между формированием политики и ее результатами и соответственно - как основной объект анализа. Данное концептуальное направление много заимствовало из системного анализа государственной политики, стремившегося обосновать выбор целей и пути эффективного использования дефицитных ресурсов.
Первоначально программный подход (Дж. Прессман, А. Вилдавски) был посвящен исключительно выяснению причин неудач правительственных программ в различных странах, причем неудачи понимались, как неспособность государственных программ достичь определенных представительными органами власти целей. Причин для неудач было масса, в их основе лежала фундаментальная патология Государственной бюрократии. Прессман и Вилдавски выделили три основные проблемы.
Первая - отягощение программ «сложностью совместных действий».
Вторая - проблема контроля. те, кто определяет государственную политику наверху, сталкиваются с большими трудностями в регулировании поведения выполняющих их решения внизу через длинную и сложную иерархическую цепочку.
Третья проблема состояла в сложности окружающей социальной среды государственного управления, в результате многофакторного влияния которой на процесс выполнения государственных программ происходит их разрушение.
Были поставлены две центральные задачи: 1) адаптировать обширные общегосударственные цели к специфическим (частным) условиям; 2) переместить власть от федерального правительства к городам и особенно к соседним сообществам граждан.
В середине 80-х гг. многие авторы энергично искали конкретные пути решения этих задач. Исследователи утверждали, что успех возможен и условия для него разнятся по времени и уровням управления и что политический контекст выполнения серьезно влияет на результаты. Ученые на этой стадии анализа чаще всего иллюстрировали (с помощью case studies), но не доказывали значимость своих умозаключений, что затрудняло распространение умозаключений на основе case studies на другие случаи.
В последнее время отмечаются попытки с помощью коммуникативных теорий создать интегративную концепцию условий выполнения государственных программ. Сторонники программного подхода стремятся обеспечить систематическое изучение того, как различные условия продуцируют различные результаты.
Государственный менеджмент- это концептуальное направление, которое в большей степени посвящено изучению административного лидерства и власти. Оно возникло в 70-е гг. вместе с развитием школы социальной политики и начиналось с акцента на важности окружающей среды государственного управления и стратегии высших должностных лиц. Из бизнес-менеджмента был заимствован case метод как основной в исследовании и обучении. Суть поставленной этим направлением задачи заключается в следующем: если политический анализ должен помочь правительству принимать более продуманные решения, то государственный менеджмент должен помогать ему достигать лучших результатов. Основное отличие от традиционного государственного управления в том, что государственный менеджмент в центр внимания ставил руководителей, а не экспертов. Именно в рамках этого направления получила наиболее широкое распространение идея Г. Саймона о том, что принятие решения есть центральное управленческое действие.
В 80-е гг. теория государственного менеджмента выделила самостоятельное направление, получившее название «институциональная теория».Оно первоначально развивало теорию принятия решений Саймона, но затем в большей мере сфокусировалось на поведении организаций и вышло из школы государственного менеджмента.
Институциональная теория отличается своим междисциплинарным подходом, широко привлекая исследования в области социологии организаций. Вместе с «новыми институционалистами» в политической науке сторонники институциональной теории в теории государственного управления разделяли веру в важность институтов в правительстве и важность бюрократии как политического института.
Центральными вопросами для институциональных теоретиков являются: каким образом уровень необходимой координации между организациями и конституционные нормы о взаимоотношениях между государственными структурами влияют на степень централизации внутренней политики? Каковы условия, при которых возникает хорошо работающая управленческая система, существенно ограничивающая возможный произвол высшего руководителя? Как вариации систем ответственности ограничи-вают контроль внешних факторов? Как институциональные системы ответственности влияют на отношение к власти и одновременно распределяют ' ресурсы, позволяющие избежать реальной ответственности?
Теория общественного выборапришла из экономической науки и основывается на теории рационального действия. В центре внимания теории общественного выбора собственные интересы лиц, принимающих управленческие решения. Сердцевиной этой теории является идея о том, что любые социально значимые решения в конечном счете принимаются людьми, максимизирующими значение своих функций полезности. Участники процесса принятия государственных решений стремятся максимизировать свою полезность, но не могут из-за информационных ограничений. Поэтому они должны удовлетворить и приспособить свои предпочтения к ограничениям, с которыми они сталкиваются. Эту тривиальную на первый взгляд идею данное направление пытается развить в достаточно стройную теорию. Утверждается, что одни и те же люди и организации способны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий социального выбора. Эти различия нельзя свести к чертам характера или моральным качествам отдельных лиц. Суть дела - в типичных рациональных реакциях на объективно складывающиеся ограничения истимулы. Именно такие реакции лежат в основе доминирующих тенденций поведения, хотя и не полностью определяют поступки отдельного человека.
Теория общественного выбора утверждает, что не существует способа скомпоновать индивидуальные перечни приоритетов, превратив их в общественные таким образом, чтобы были соблюдены главные критерии демократии. То есть к обществу, состоящему из многообразных групп, интересы и мнения которых вступают в конфликт друг с другом, нельзя подходить так, словно речь идет об одном человеке. Поэтому итог управленческой деятельности определяется, с одной стороны, соперничеством предпочтений политических лидеров, аппарата управления (бюрократии), групп интересов и избирателей, с другой - структурой и взаимоотношениями государственных органов, т.е. его институтами и ценностями.
Несмотря на различия в теоретических подходах к изучению государственного управления, в каждом из них задаются сходные вопросы: как создать организационные структуры, способные эффективно достигать желаемые результаты? Как можно создать мотивацию для чиновников делать то же самое? Как можно принимать необходимые для населения решения в бюрократических структурах и измерять результаты выполнения этих решений? Что представляет собой сеть организаций и политические силы, формирующие административное поведение? И, наконец, как добиться, чтобы поведение чиновников было подотчетно политически ответственным государственным должностным лицам? Пытаясь дать ответы на эти вопросы, теория государственного менеджмента фокусируется на организациях, исследуя преимущественно внутренние или внешние стороны их деятельности. Программный подход, напротив, в центр внимания ставит результаты политики. Теория общественного выбора и институциональная теория стремятся выявить связи между бюрократией и более широким политическим окружением. Поэтому при изучении разных вопросов можно выбрать наиболее подходящую для получения наилучших результатов теорию. Вместе с тем самые важные и интересные проблемы трудно разложить по полочкам соответствующих теорий. Они требуют одновременного использования нескольких аналитических методов для получения целостной картины.
Отдельные концептуальные направления обычно различаются не только по изучаемым аспектам государственного управления, но и по методам исследования. Важнейшими методами теории государственного управленияявляются структурно-функциональный, институциональный, поведенческий, сравнительный, исторический. Они отличаются непосредственной направленностью на изучаемый объект и либо дают его специфическую интерпретацию (структурно-функциональный, поведенческий методы), либо ориентируют на особый способ изучения (сравнительный, исторический методы).
Структурно-функциональный метод предполагает рассмотрение государственного управления как некоторой целостности, системы, обладающей сложной структурой, каждый элемент которой имеет определенное назначение и выполняет специфические функции. Управленческая деятельность как бы запрограммирована общеструктурной организацией. Основное внимание уделяется структуре и функциям работников государственных служб. Государственные учреждения изучаются прежде всего как механизм принятия решений. Главное в этом изучении - как окружающая среда воздействует на процесс выработки государственных решений и насколько эти решения соответствуют потребностям системы и ожиданиям окружения с учетом требований о распределении дефицитных ресурсов.
Институциональный метод является «институциональным» в том смысле, что при этом уделяется внимание формальным структурам правительства, основанным на предписаниях и формулах конституции. В рамках данного метода подчеркивается роль административного и конституционного права, в совокупности определяющего основные формальные правила деятельности органов государственной власти и аппарата государственного управления Иногда значимость такого подхода подвергается сомнению из-за ссылок на практическое несовпадение действий государственных служащих и правил, записанных в законах. Однако правила игры важны всегда - не только тогда, когда им следуют, но и тогда, когда их нарушают. При этом важно знать, почему это происходит.
Поведенческий метод основное внимание уделяет исследованию поведения управляющих и управляемых, их мотивации. Суть метода исследования выражается в следующем:
• управление имеет личностное измерение, а коллективные действия так или иначе восходят к поведению конкретных личностей, являющихся главным объектом управленческого исследования;
• доминирующими мотивами поведения являются психологические мотивы, которые могут быть как социально обусловлены, так и иметь специфическую индивидуальную природу;
• модели поведения людей сходны в различных ситуациях (поведение служащего промышленной корпорации и государственного чиновника), отсюда вытекает возможность применения методов естественных наук;
• социальные явления измеряются количественно, отсюда применимость математического моделирования, компьютерной техники.
Сравнительный метод предполагает сопоставление однотипных явлений, например, государства, бюрократии, различных способов реализации одних и тех же управленческих функций и т.д. с целью выявления их общих черт и специфики, нахождения наиболее эффективных форм организации или оптимальных путей решения задач. Этот метод способствует плодотворному использованию опыта других государств, что особенно актуально для российского государственного управления.
Исторический метод является одним из наиболее известных в социальных науках, требует изучения систем управления в их последовательном временном развитии, выявления связи прошлого, настоящего и будущего.
Кроме названных исследовательских методов при изучении государственного управления широко используются социологические, кибернетические и другие методы; статистический анализ поведения; моделирование; использование теории игр и т.д., т.е. методы эмпирических исследований, получения первичной информации о фактах. Например, моделирование выступает как метод первичного анализа путей подготовки возможных управленческих решений.
Литература
Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. — М., 1998. Купряшин Г.Л, Соловьев А.И. Государственное управление. - М, 1996.
Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе. - М., 1997.
Пронкин СВ., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: Учебное пособие. - М., 2001.
Саймон Г., СмитбургД., Томпсон В. Менеджмент в организациях. - М., 1995. Скидмор Макс Дж. и Трипп Маршалл Картер Американская система государственного управления. - М., 1993.
Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы. -М, 1997. Stillman, R. J. Public Administration: Consepts and Cases. - Boston., 1988.
http://www.studfiles.ru/preview/4410643/page:10/
До недавнего времени в теории государственного управления рассматривались подходы, которые были разработаны в 20 веке, когда государственно – общественные отношения основывались на индустриальном развитии. Однако с развитием кибернетики, информационного управления, в теории государственного управления произошли большие перемены к пониманию роли государства, роли общества, роли человека и их взаимоотношениям.
В науке административного права и в системе изучения государственного управления последние годы учеными все чаще употребляются термины «государственная услуга», «управление по предоставлению государственных услуг», «позитивное государственное управление».
В современной России впервые Указом Президента РФ от 09 марта 2004 года № 314 с изменениями от 20.05.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была нормативно предусмотрена функция по оказанию государственных услуг, которые предоставляются федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
В этом положении указано кто предоставляет услуги (федеральные органы исполнительной власти или подведомственные им учреждения, иные организации), каким образом (непосредственно или опосредованно, безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам), в какой области (образование, здравоохранение, социальная защита населения и др.), кто является адресатом получения услуги (граждане и организации).
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, выраженная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р в качестве одной из основных целей административной реформы предусматривает повышение качества и доступности государственных услуг. Таким образом, хотя понятие государственной услуги встречается в действующем законодательстве, но оно требует дальнейших исследований.
Понятие публичной (государственной) услуги является относительно новым для российского законодательства, но не является абсолютно неизвестным для науки административного права. Так, одной из задач реформирования государственного управления в большинстве стран называется повышение качества предоставления публичных услуг. Следовательно, для понимания сущности этих относительно новых для российского административного права понятий представляется целесообразным обратиться к опыту зарубежных стран, в которых государство уже значительный период времени предоставляет публичные (государственные) услуги, а административная наука достаточно подробно описывает сущность управления по предоставлению публичных услуг. Обращение к опыту зарубежных стран предполагает применение сравнительно-правового метода, позволяющего учитывать научные достижения в области политической философии, истории права и т.п.
Особый интерес вызывает опыт Германии, по предоставлению государственных услуг, поскольку правовая система России, как и Германии, относится к континентальному типу.
Значительный вклад в развитие современной науки административного права Германии внес немецкий ученый - административист Эрнст Форстхофф, который в своей работе 1938 года «Публичная администрация как субъект, предоставляющий публичные услуги» («Die Verwaltung als Leistungstraeger») впервые дал научный анализ управления по предоставлению публичных услуг.
До появления работы Э. Форстхоффа государственное управление описывалось преимущественно как властное, обязывающее государственное управление. Ученый впервые обратил внимание на то, что властное государственное управление присуще либеральному правовому государству. Однако социальная сущность современного государственного управления требует перехода от «обязывающего» к «предоставляющему» государственному управлению.
Весьма интересным представляется отметить, что вся современная российская литература описывает, именно такое, властное, обязывающее государственное управление. Вместе с тем, на современном этапе развития России, отечественное государственное управление можно характеризовать как позитивное, предоставляющее услуги, а не только властно воздействующее.
В своей работе Э. Форстхофф описывал не только и не столько сами публичные услуги, сколько государственное управление по предоставлению публичных услуг. Наибольшая ценность данной работы состоит в том, что Э. Форстхофф исследовал управление по предоставлению публичных услуг как комплексное социальное, экономическое, политическое, правовое явление. Основные положения этой монографии в неизменном виде были опубликованы в 1959 году в работе Э. Форстхоффа «Правовые вопросы государственного управления по предоставлению публичных услуг» («Rechtsfragen der leistenden Verwaltung»).
По мнению Э. Форстхоффа, административно-правовая наука конца XIX– начала XX вв., в основе которой лежала концепция либерального правового государства, оказалась не способной «увидеть» особенности и значение развивающегося государственного управления по предоставлению публичных услуг. Э. Форстхофф отмечал, что основным недостатком административной науки являлось исследование действия принципов либерального правового государства в сфере государственного управления и практически полное отсутствие исследований самого государственного управления. Таким образом, по мнению ученого, административная наука начала XX века, ориентированная исключительно на принципы либерального правового государства, не «замечала» кардинальных изменений общественной жизни, которые фактически преобразовали характер государственного управления. Сегодня это точно относится к России.
Поэтому дальнейшее следование административного права постулатам либерального правового государства, где свобода личности противопоставляется государственному - властному воздействию, рассматривалось Э. Форстхоффом как сдерживающий фактор для развития науки административного права того периода. Данное положение легло в основу исследования государственного управления по предоставлению публичных услуг.
Необходимо отметить, что современные немецкие ученые также признают справедливость критики Э. Форстхоффа традиционной административной науки, оказавшейся не способной следовать изменившейся действительности, «поскольку только та административно-правовая наука может быть полезной, которая учитывает управленческую действительность, и предлагает субъектам публичного управления правовые инструменты и правовые формы для решения стоящих перед ними задач».
В XX веке ответственность за жизненное обеспечение общества возлагается, прежде всего, на субъектов политической власти (государство и политические партии) и приобретает политический (публичный) характер. В связи с тем, что именно государство стало субъектом ответственности за жизненное обеспечение общества и каждого человека, по мнению Э. Форстхоффа, государство, руководствуясь принципом справедливости и равенства, обязано гарантировать удовлетворение потребностей, прежде всего, отдельного человека. Государство обязано обеспечить соразмерное соотношение заработной платы и стоимости услуги, осуществлять управление потребностями, производством и обменом, предоставлять услуги, необходимые для современного человека, ведущего преимущественно городской образ жизни197.
Э. Форстхофф отмечает огромное значение функции государства по предоставлению публичных услуг для отдельного человека, приводя следующий пример: обеспечение потребности в воде больше не зависит от самостоятельных усилий человека, ведущего городской образ жизни, поскольку он пользуется публичным водопроводом. Ученый отмечает, что речь идет не только о зависимости человека от самых простых услуг: снабжения водой, газом и электричеством, но и от услуг, удовлетворяющих более «высокие» потребности: общественного транспорта, почтовой, телефонной и телеграфной связи, а также обеспечение санитарно-эпидемиологической безопасности, социальной защиты населения (пожилых, инвалидах, больных, безработных). Это лишь очевидные примеры возросшей зависимости отдельного человека от государства обусловивших возникновение новой, специфической задачи государства по предоставлению публичных услуг.
В целях описания управления по предоставлению публичных услуг, с учетом того, что административное право того периода не содержало правовых понятий, позволяющих адекватно описать новый вид государственного управления, Э. Форстхофф вводит в своей работе новые категории «Daseinsvorsorge»,«Leistungsverwaltung». Данные категории по своему содержанию являются сложными. Так, понятие «Daseinsvorsorge» можно перевести как «жизненное обеспечение», «забота о существовании», понятие«Leistungsverwaltung»как «государственная административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах», «управление, направленное на обеспечение нормальных условий жизни граждан», «позитивное (предоставляющее) управление»203.
Новое для науки административного права понятие «жизненное обеспечение» (Daseinsvorsorge), призвано, по мнению Э. Форстхоффа, выделить публично-правовое начало в функции позитивного государственного управления. Данный подход позволит по-новому определить взаимоотношения гражданина и государства в сфере государственного управления по предоставлению публичных услуг. Так, указывает Э. Форстхофф, если основы взаимоотношений гражданина и государства в сфере властного, обязывающего государственного управления основываются на категории свободы, то в сфере позитивного государственного управления указанные отношения строятся как отношения взаимного участия, соглашения («Teilhabe»). Такой переход от традиционного понимания государственного управления как властного воздействия к позитивному государственному управлению обуславливает возникновение новых форм государственного управления, поэтому Э. Форстхофф отмечает особое значение правовых форм осуществления государственного управления204.
Позитивное (предоставляющее) государственное управление осуществляется не только в публично-правовых, но и в частно-правовых формах, а выбор субъектом публичного управления конкретной правовой формы может зависеть от различных обстоятельств. Ученый считает, что понятие «жизненное обеспечение» позволит гарантировать публично-правовую охрану гражданина во взаимоотношениях с государством в сфере позитивного государственного управления при осуществлении управления в частноправовых формах. Э. Форстхофф приходит к важному выводу о том, что государство, даже если оно предоставляет услуги в частноправовой форме, действует как субъект публичного управления, что позволяет гражданину в случае нарушения его прав, рассчитывать на публично-правовую защиту нарушенного права.
Таким образом, отнесение функции «жизненного обеспечения», «заботы о существовании человека» к публичным задачам, согласно Э. Форстхоффу, позволяет преодолеть несоответствие между изменившимися функциями государственного управления и правовыми формами его осуществления, поскольку традиционные формы осуществления государственного управления предназначены исключительно для властного обязывающего государственного управления.
Ученый отмечает, что понятие «жизненное обеспечение» (Daseinsvorsorge) настолько многогранно, а природа государственного управления по предоставлению публичных услуг настолько сложна, что в современный период невозможно дать их точное научное определение. Поэтому Э. Форстхофф приводит лишь примеры реализации функции жизненного обеспечения (предоставления публичных услуг): предоставление услуг водоснабжения, электроэнергии и иных услуг обеспечивающих (снабжающих) организаций (классические примеры реализации функции жизненного обеспечения). Следует заметить, что и в современных источниках учеными также подчеркивается сложность определения государственного управления по предоставлению публичных услуг.
Э. Форстхофф, описывая содержание функции жизненного обеспечения, рассматривал деление потребностей в жизненном обеспечении на обязательные (необходимые) и необязательные (факультативные). Необходимые потребности - только те потребности, которые связаны с обеспечением минимальных условий существования человека: питание, одежда, жилье, свет, тепло. Все остальные потребности являются факультативными. Однако подобное деление потребностей, по мнению самого Э. Форстхоффа, не соответствовало управленческой действительности того периода, поскольку потребности современного человека в жизненном обеспечении, удовлетворение которых в известной степени обязана обеспечить публичная администрация, нельзя рассматривать в отрыве от общих стандартов жизни. В этом смысле, отмечает ученый, потребности современного человека не являются постоянными, а ожидания от публичной администрации обуславливаются общим уровнем жизни. Сведение функции жизненного обеспечения к обеспечению минимального жизненного стандарта противоречит природе социального и распределяющего государства. Поэтому Э. Форстхофф приходит к выводу о невозможности определения понятия «жизненного обеспечения» какими-либо качественными и количественными признаками. Определяющим признаком жизненного обеспечения, по мнению Э. Форстхоффа, является предоставление публичной услуги в масштабах всего общества, иными словами, каждому, кто отвечает признакам, закрепленным в норме права. При этом автор отмечает, что осуществление государственного управления по предоставлению публичных услуг не во всех случаях предполагает корреспондирование праву гражданина обязанности государства предоставить публичную услугу. Так, например, если государством не создано учреждение, оказывающее услуги, то гражданин не вправе требовать создания подобного учреждения. Однако, если такое учреждение существует, то у гражданина возникает право, которому корреспондирует обязанность предоставить публичную услугу. Так, например, система центрального отопления имеет характер муниципального публичного сооружения, а пользование данной системой гарантировано позитивным правом на равных условиях всем жителям.
В своей работе ученый описывает случаи, которые не могут быть отнесены к предоставлению публичных услуг. Так, Э. Форстхофф считает, что деятельность публичной администрации по поддержанию общественного порядка и безопасности не является реализацией функции жизненного обеспечения. С одной стороны, рассуждает ученый, обеспечение общественной безопасности и порядка конечно можно рассматривать как некоторую услугу публичной администрации (как, собственно говоря, всю деятельность публичной администрации). С другой стороны, такое понимание услуги носит слишком общий характер и не может быть отождествлено с пониманием услуги, предоставляемой в рамках реализации функции по жизненному обеспечению. В соответствии с классическим представлением о государстве, обеспечение общественного порядка и безопасности общественной жизни является его сущностным предназначением и условием самосохранения. То, что государство при этом одновременно служит и интересам своих граждан, не превращает эту деятельность в позитивное государственное управление. Современные авторы также отмечают, что хотя государственное управление, связанное с принуждением, в конечном итоге осуществляется в интересах и на пользу всем гражданам, данное управление нельзя расценить как предоставление публичных услуг.
В соответствии с немецкой доктриной «хозяйственного порядка» государство осуществляет функции жизненного обеспечения только относительно тех субъектов, которые не могут обеспечить себя сами. Такая ситуация характерна для обычных, стабильных условий. Кризисы любого вида ставят перед государством, осуществляющим функцию жизненного обеспечения, новые задачи. Государство обязано в таких ситуациях взять на себя функцию жизненного обеспечения, которую при нормальных условиях осуществляют негосударственные организации (общество)214.
Таким образом, Э. Форстхофф еще в 1938 году предсказал изменение роли государства в обществе, когда основным предназначением государства будет являться не властное воздействие, а предоставление услуг. Исключительно государственно-властные виды деятельности, такие как, налоговое управление и управление финансами, отмечал Э. Форстхофф, приобретут характер вспомогательных видов государственной деятельности по отношению к управлению по предоставлению публичных услуг215.