Нормативно-правовое регулирование и организация аудиторской деятельности
Действующую в Российской Федерации систему нормативно-правового регулирования аудиторской деятельности можно представить едующим образом (рисунок 1):
Рисунок 1 – Государственное регулирование аудиторской деятельности
Государственное регулирование аудиторской деятельности
Функции государственного регулирования аудиторской деятельности осуществляет уполномоченный федеральный орган - Министерство финансов РФ. Несомненно, именно этому органу исполнительной власти принадлежит доминирующее положение в сфере государственного регулирования аудиторской деятельности по объему осуществляемых им функций.
Однако подсистема государственного регулирования аудиторской деятельности не ограничивается совокупностью нормативных актов, принимаемых лишь финансовым ведомством. В эту же сферу включаются и иные законодательные и нормативные акты: законы, действующие на территории РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы субъектов РФ и др. Следовательно, функции государственного регулирования аудиторской деятельности осуществляют и иные органы законодательной и исполнительной власти, которые согласно Конституции РФ наделены правом разработки и принятия нормативных актов в пределах своей компетенции. Тем не менее этот аспект не нашел отражения в новом Законе.
В целом перечень функций финансового ведомства в сфере регулирования аудиторской деятельности, определенный Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, соответствует новому Закону об аудиторской деятельности. Однако сравнительный анализ позволил выявить ряд несовпадений (табл. 1), в числе которых особо необходимо отметить то, что уполномоченному федеральному органу не предоставлено право принятия порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов, в то время как соответствующая норма есть в Положении
Таблица 1 - Функции Минфина РФ по государственному регулированию аудиторской деятельности
| Функции Минфина РФ по государственному регулированию аудиторской деятельности | Закон об аудиторской деятельности | Положение о Министерстве финансово РФ | |
| 1. | Принимает нормативные правовые акты: | ||
| 1.1 | Федеральные стандарты аудиторской деятельности | + | + |
| 1.2 | Правила независимости аудиторов и аудиторских организаций | + | + |
| 1.3 | Порядок выдачи квалификационного аттестата аудитора и его форма | + | + |
| 1.4 | Порядок ведения реестра аудиторов и аудиторских организаций и контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций, а также перечень включаемых в них сведений | + | + |
| 1.5 | Порядок ведения государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов | - | + |
| 1.6 | Положение о совете по аудиторской деятельности и положение о рабочем органе совета по аудиторской деятельности | + | + |
| 1.7 | Порядок назначения и осуществления проверки саморегулируемой организации аудиторов, программа проверки, а также порядок оформления ее результатов | + | + |
Продолжение таблицы 1
| Функции Минфина РФ по государственному регулированию аудиторской деятельности | Закон об аудиторской деятельности | Положение о Министерстве финансово РФ | |
| 1.8 | Порядок проведения квалификационного экзамена лица, претендующего на получение квалификационного аттестата аудитора, в том числе порядок участия претендента в квалификационном экзамене, круг вопросов, предлагаемых претенденту, а также порядок определения результатов квалификационного экзамена | + | + |
| 1.9 | Порядок создания единой аттестационной комиссии | + | + |
| 1.10 | Иные нормативные правовые акты, регулирующие аудиторскую деятельность (в пределах своей компетенции) | + | + |
| 2. | Осуществляет: | ||
| 2.1 | Выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере аудиторской деятельности | + | + |
| 2.2 | Ведение государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов, а также контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций | + | + |
| 2.3 | Опубликование контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций в установленном законом порядке | + | - |
| 2.4 | Анализ состояния рынка аудиторских услуг в РФ | + | + |
| 2.5 | Государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов | + | + |
| 2.6 | Обращение в арбитражный суд с заявлением об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов, а также о ликвидации саморегулируемой организации аудиторов и назначении ликвидатора или ликвидационной комиссии (при наличии достаточных оснований) | + | - |
| 2.7 | Определение порядка, сроков и формы отчета об исполнении саморегулируемыми организациями аудиторов, их членом или членами требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность | + | + |
| 2.8 | Определение порядка, сроков и формы сообщения саморегулируемыми организациями аудиторов о дополнительных требованиях, включенных в Стандарты и Кодекс профессиональной этики аудиторов | + | + |
| 2.9 | Определение порядка, сроков и формы сообщения саморегулируемыми организациями аудиторов о дополнительных требованиях, включенных в Стандарты и Кодекс профессиональной этики аудиторов | + | + |
| 2.10 | Согласование учредительных документов единой аттестационной комиссии и вносимых в них изменений | + | + |
| 2.11 | Внешний контроль качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, указанных в ч. 4 ст. 5 Закона об аудиторской деятельности, в форме плановых и внеплановых внешних проверок качества работы аудиторских организаций | + | |
| 2.12 | Применение в отношении аудиторской организации, допустившей нарушение требований Закона об аудиторской деятельности, Федеральных стандартов аудиторской деятельности, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, Кодекса профессиональной этики аудиторов, мер дисциплинарного воздействия | + | - |
| 2.13 | Применение в отношении саморегулируемых организаций аудиторов, нарушения требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов регулирующих аудиторскую деятельность, мер воздействия | + | - |
Продолжение таблицы 1
| Функции Минфина РФ по государственному регулированию аудиторской деятельности | Закон об аудиторской деятельности | Положение о Министерстве финансово РФ | |
| 2.14 | Утверждение состава совета по аудиторской деятельности | + | + |
| 2.15 | Утверждение состава и численности рабочего органа совета по аудиторской деятельности | + | + |
| 2.16 | Участие в работе совета по аудиторской деятельности | + | - |
| 2.17 | Участие на собраниях (заседаниях) органов управления и специализированных органов саморегулируемой организации аудиторов, а также на иных проводимых ею мероприятиях | + | - |
Примечание. В Законе об аудиторской деятельности по сравнению с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации нормы более содержательные. Так, порядок проведения квалификационного экзамена предусматривает в том числе порядок участия претендента в квалификационном экзамене, круг вопросов, предлагаемых претенденту, а также порядок определения результатов квалификационного экзамена, устанавливается уполномоченным федеральным органом. В Положении такой подробной детализации нет. То же касается и внешнего контроля качества работы аудиторских организаций. Закон развивает содержание данной нормы, указывая на то, что финансовое ведомство выполняет функции по проведению плановых и внеплановых внешних проверок качества работы аудиторских организаций.
Профессиональное регулирование аудиторской деятельности
Функции профессионального регулирования аудиторской деятельности возложены на саморегулируемые организации аудиторов (СРОА) - некоммерческие организации, созданные на условиях членства в целях обеспечения условий осуществления аудиторской деятельности. По сравнению с аккредитованными профессиональными аудиторскими объединениями, действовавшими согласно прежнему Закону, круг обязанностей СРОА значительно расширен, что обусловлено передачей последним многих функций от Министерства финансов РФ.
Аккредитованные профессиональные аудиторские объединения фактически не обладали достаточным объемом полномочий. Последние были ограничены лишь правом совещательного голоса по большинству вопросов и не предусматривали возможности самостоятельного принятия каких-либо решений. Доказательством этому служат формулировки, применяемые в то время законодателем для описания объема их прав: "ходатайствовать", "обращаться", "содействовать", "представлять интересы" и т.д.
Изменения начались в конце 2007 г. с принятием и введением в действие Федерального закона "О саморегулируемых организациях", который определенным образом расширил объем компетенций аккредитованных профессиональных аудиторских объединений. (Последние уже в то время имели статус саморегулируемых.) Однако перечисленные в нем полномочия саморегулируемых организаций в большинстве своем имели характер рамочных, конкретное закрепление и дальнейшее развитие которых всецело зависело от воли законодателя.
Кардинальные изменения произошли в конце 2008 г. с принятием нового Федерального закона "Об аудиторской деятельности", в соответствии с которым институт саморегулирования стал "ядром" в сфере регулирования отношений участников аудиторского рынка. В настоящее время СРОА обладает, по существу, неограниченным объемом прав и полномочий в отношении своих членов.
Причем новый Закон наделяет СРОА функциями по разработке не только стандартов и правил профессиональной деятельности, действующих в указанных объединениях, но и проектов федеральных стандартов аудиторской деятельности.
На наш взгляд, эти полномочия для СРОА являются избыточными. На сегодняшний день в России действуют шесть некоммерческих организаций, претендующих на получение статуса СРОА. При этом Закон допускает возможность появления новых. В связи с этим возникает вопрос: какому именно СРОА будет оказана высшая степень доверия и предоставлено право подготовить важнейшие документы - стандарты, обязательные для применения всеми участниками аудиторского рынка?
Для сравнения обратимся к законодательству об оценочной деятельности, которая но характеру осуществляемых функций наиболее близка к аудиторской. Действительно, и аудиторы, и оценщики, по существу, выполняют однородные функции; их роль является особенно значимой в обществе для поддержания стабильности рыночной экономики; результаты их исследований оформляются, в частности, в виде экспертных заключений.
Так, Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" принципиально разграничивает функции по регулированию оценочной деятельности и разработке стандартов оценки разных уровней. Федеральные стандарты разрабатываются Национальным советом по оценочной деятельности, который формируется и действует на коллегиальной основе из состава всех саморегулируемых организаций оценщиков, а последние, в свою очередь, наделены правом разрабатывать "внутренние" стандарты и правила оценочной деятельности, обязательные для применения их членами. В системе регулирования аудиторской деятельности таким коллегиальным органом является Совет по аудиторской деятельности, действующий при уполномоченном федеральном органе и выполняющий роль общественного регулятора. Именно этот орган, на наш взгляд, и должен осуществлять функции по разработке проектов федеральных стандартов аудиторской деятельности.
Общественное регулирование аудиторской деятельности
Совет по аудиторской деятельности в соответствии с новым Законом об аудиторской деятельности выполняет функции совещательного органа. Действительно, круг его обязанностей органичен следующими вопросами:
1) рассмотрение вопросов государственной политики в сфере аудиторской деятельности;
2) рассмотрение проектов федеральных стандартов аудиторской деятельности и иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность, и выдача рекомендаций к их утверждению уполномоченным федеральным органом;
3) одобрение порядка разработки проектов федеральных стандартов аудиторской деятельности, а также Кодекса профессиональной этики аудиторов;
4) оценка деятельности СРОА по осуществлению внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, аудиторов и при необходимости выдача рекомендации по совершенствованию этой деятельности;
5) внесение на рассмотрение уполномоченного федерального органа предложений о порядке осуществления внешнего контроля качества работы аудиторских организаций;
6) рассмотрение обращений и ходатайств СРОА в сфере аудиторской деятельности и внесение соответствующих предложений на рассмотрение уполномоченного федерального органа;
7) осуществление в соответствии с Законом об аудиторской деятельности и Положением о Совете по аудиторской деятельности иных функций, необходимых для поддержания высокого профессионального уровня аудиторской деятельности в общественных интересах.
Таким образом, главная задача Совета по аудиторской деятельности состоит в максимальном учете интересов и мнений всего профессионального сообщества, выработке единой позиции по спорным вопросам и, как уже говорилось, поддержании высокого профессионального уровня аудиторской деятельности в общественных интересах. Прежние же функции по разработке федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности законодатель передал СРОА, ограничив Совет по аудиторской деятельности полномочиями по рассмотрению проектов федеральных стандартов, а также одобрению порядка их разработки.
Внутрифирменное регулирование аудиторской деятельности
Внутрифирменное регулирование аудиторской деятельности, прочно вошедшее в практику, с 01.01.2009 оказалось вне правового поля. Прежде для каждой аудиторской организации и индивидуального аудитора предусматривалась возможность разрабатывать собственные (внутренние) правила (стандарты) аудиторской деятельности.
Кроме того, в Федеральных правилах (стандартах) аудиторской деятельности достаточно часто встречаются упоминания о внутренних правилах (стандартах), применяемых аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами. Предусматривается также, что в аудиторских заключениях, выдаваемых ими по итогам проверок, должна содержаться ссылка на эти стандарты.
Однако в новом Законе об аудиторской деятельности какое-либо упоминание об этих документах отсутствует. Поэтому встает вопрос о легитимности внутренних правил (стандартов) и ссылки на них в аудиторских заключениях.
Учитывая значимость внутрифирменного регулирования аудиторской деятельности (особенно на стадии планирования работы и оформления рабочей документации), считаем, что было бы правильным восстановить эти положения.