Республіка після Громадянської війни. Договірна федерація
Більшовики й їхній лідер Ленін, формально визнаючи право націй на самовизначення, у той же час до 1917 р. відстоювали необхідність збереження великих централізованих держав і вороже ставились до федерації, вважаючи їх кроком назад у порівнянні з централізованими державами, оскільки, на їх думку, вона послаблювала економічні зв’язки та вела до розпорошення сил пролетаріату. Для народів, які після революції залишаться в складі великої держави, більшовики пропонували обласну автономію та місцеве самоврядування. Після перемоги Жовтневої революції Російська імперія розпалася, створилися національні республіки і, як говорив Ленін, “від Росії нічого не лишилося, крім Великоросії...”. За цих умов більшовицька партія, яка стала правлячою, щоб врятувати єдність держави, висунула ідею її федеративного устрою за національно-територіальною ознакою. Законодавчо цей принцип був закріплений у “Декларації прав трудящого і експлуатованого народу”, схваленій ІІІ Всеросійським з’їздом рад у січні 1918 р. Розрізнялося два типи федерації (лат. foederatio – союз): 1) федерація, що будувалася на автономії, зразком якої була РСФРР, і 2) федерація як добровільний союз рівноправних республік. Після закінчення Громадянської війни існували такі формально незалежні республіки: РСФРР, УСРР, Білоруська ССР, Грузинська ССР, Азербайджанська ССР, Вірменська ССР, Хорезмська і Бухарська Народні Радянські Республіки, Далеко-Східна Республіка. У ході Громадянської війни влітку 1919 р. під тиском Леніна і ЦК РКП(б) між незалежними радянськими республіками був оформлений так званий воєнно-політичний союз, за якого військові справи і головні галузі господарства республік були підпорядковані вищим органам РСФРР. Між РСФРР та іншими радянськими республіками було укладено союзні договори, які при збереженні формальної незалежності республік зумовлювали їх ще більшу підпорядкованість РСФРР. Між Українською СРР та РСФРР союзний робітничо-селянський договір був підписаний 28 грудня 1920 р. Уряди обох республік, говорилося в договорі, визнаючи незалежність та суверенність обох держав і усвідомлюючи необхідність згуртувати свої сили з метою оборони, а також в інтересах їх господарського будівництва, укладали союзний робітничо-селянський договір і вступали між собою у воєнний і господарський союз. Для кращого здійснення поставленої мети обидва уряди оголосили об’єднаними народні комісаріати військових і морських справ, Вищу раду народного господарства, комісаріати зовнішньої торгівлі, фінансів, праці, шляхів і пошт та телеграфів. Об’єднані наркомати входили до складу Раднаркому РСФРР і мали в Раді Народних Комісарів УСРР своїх уповноважених. У союзних договорах між незалежними республіками і РСФРР не об’єднувалися наркомати закордонних справ, і кожна республіка формально мала вести зовнішні відносини самостійно. Регулятором тут виступав ЦК РКП(б). 22 лютого 1922 р. повноважні представники радянських республік, включаючи і УСРР, на спільній нараді підписали протокол, за яким представництво своїх зовнішньополітичних інтересів і право підписання від їхнього імені відповідних міжнародних угод на загальноєвропейській економічній конференції в Генуї передали РСФРР, створивши з цього конкретного питання єдиний дипломатичний фронт. Союзні договори між РСФРР і незалежними республіками, за якими Всеросійський ЦВК, куди включалися й представники республік, і Раднарком РСФРР, до якого входили об’єднані наркомати, ставали загальнофедеративними органами, однак не містили чітко окресленого розмежування функцій центру і республік. За цих умов працівники керівних органів РСФРР посилювали централізацію управління, прагнули повністю підпорядковувати собі республіканські установи, вимагали узгодження навіть найдрібніших питань, не рахувалися з правами республік. Керівні діячі УСРР – голова Раднаркому Раковський, голова ВУЦВК Петровський, нарком юстиції Скрипник, нарком освіти Затонський та інші виступали проти централізаторських устремлінь московських відомств, проти проявів великодержавного шовінізму.
Підготовка до об’єднанняреспублік. Боротьбаадміністративних і демократичнихтенденцій
Оскільки наркомати і відомства РСФРР безцеремонно продовжували втручатися у внутрішні справи УСРР, порушуючи союзний договір, 11 березня 1922 р. Політбюро ЦК КП(б)У в заяві до ЦК РКП(б) поставило питання про необхідність конкретизації федеративних взаємовідносин між УСРР і РСФРР з визначенням і уточненням прав і обов’язків УСРР. На пропозицію ЦК КП(б)У була створена комісія на чолі з заступником голови Раднаркому УСРР М.Фрунзе. Ця комісія виробила ряд заходів з урегулювання відносин між УСРР і РСФРР. Незабаром питання про необхідність удосконалення федеративних відносин поставили і Білорусія та Закавказькі радянські республіки. 10 серпня 1922 р. Політбюро ЦК РКП(б) вирішило створити комісію для підготовки до Пленуму ЦК пропозицій щодо удосконалення федеративних взаємовідносин між РСФРР і незалежними радянськими республіками. 11 серпня Оргбюро ЦК РКП(б) затвердило склад комісії, до якої ввійшли від ЦК РКП(б) Й.Сталін, В.Куйбишев (голова), Х.Раковський, Г.Орджонікідзе, Г.Сокольников і вісім чоловік від республік: Г.Петровський (Україна), О.Черв’яков (Білорусія), П.Мдівані (Грузія) та ін. Проект резолюції (тез) про взаємовідносини РСФРР з незалежними республіками розробив Сталін. Він запропонував визнати доцільним вступ радянських республік до складу РСФРР і поширення компетенції ВЦВК, Раднаркому і Ради праці й оборони РСФРР на відповідні центральні установи республік. Цей план Сталіна дістав назву плану “автономізації”, тобто об’єднання республік шляхом вступу їх до РСФРР на засадах автономії. Проект тез Сталіна був переданий на розгляд в ЦК компартій республік. Політбюро ЦК КП(б)У не схвалило тез Сталіна, а запропонувало Г.Петровському на засіданні комісії ЦК РКП(б) “від імені Політбюро наполягати на відкладенні питання про взаємовідносини з Україною”. Ленін через хворобу не брав участі в обговоренні проекту резолюції Пленуму ЦК. Лише 22 вересня 1922 р. Сталін надіслав Леніну листа, в якому виклав свій план “автономізації”. Він прямо називав утворення республік “грою в незалежність” і вважав необхідним, щоб республіки в усьому основному підпорядкувалися центру і, отже, щоб формальна (фіктивна) незалежність була замінена формальною автономією. 23-24 вересня 1922 р. комісія під головуванням Молотова (Куйбишев був у відпустці) обговорила і з невеликими виправленнями схвалила резолюцію, підготовлену Сталіним, про вступ України, Білорусії, Азербайджану, Грузії, Вірменії до складу РСФРР. 25 вересня матеріали комісії були надіслані в Горки і з ними ознайомився Ленін. Негайно ж, 26 вересня, він звернувся з листом до членів Політбюро ЦК, у якому розкритикував основні принципи проекту резолюції, схваленого комісією. Він відкинув ідею “автономізації” і висунув свій план добровільного об’єднання всіх радянських республік разом з РСФРР у Союз Радянських Республік на засадах їхньої повної рівноправності. “... Ми, - писав Ленін, - визнаємо себе рівноправними з Українською СРР та ін. і разом і поряд з ними входимо в новий союз, нову федерацію, Союз Радянських Республік Європи і Азії”. Без сумніву, Ленін мав на увазі у недалекому майбутньому значне розширення Союзу, а тому рамки РСФРР вважав завузькими для цього. Адже вождь світового пролетаріату марив про світову революцію, а отже, і думав про відповідну форму державної влади. Раковський краще зрозумів задум Леніна, ніж Сталін. 29 вересня 1922 р. він написав листа Мануїльському, в якому так оцінив сталінський проект: “Я вважаю своїм партійним обов’язком реагувати проти резолюції про взаємовідносини РСФРР з незалежними республіками, визнаючи її шкідливою для зміцнення позицій радянської влади на всіх окраїнах”. Сприйнявши зауваження Леніна, комісія переробила проект резолюції і винесла на розгляд Пленуму ЦК РКП(б). 6 жовтня 1922 р. Пленум ЦК прийняв проект резолюції як директиву ЦК і для вироблення радянського законопроекту на основі цієї директиви і проведення її через з’їзд рад (з попереднім внесенням на затвердження ЦК) утворив комісію в складі Сталіна, Каменєва, П’ятакова, Раковського, Чичеріна, Калініна і представників України, Грузії, Азербайджану, Вірменії та Білорусії. На цю комісію було покладено підготовку і проведення відповідних постанов через ЦВК незалежних республік, маючи на увазі, що з республік директива ЦК РКП(б) мала повернутися в центр “як побажання цих республік”. За постановою Пленуму ЦК РКП(б) від 6 жовтня було визнано необхідним укладення договору між Україною, Білорусією, Федерацією Закавказьких Республік і РСФРР про об’єднання їх у “Союз Радянських Соціалістичних Республік”. Найвищим органом Союзу мав бути Союзний ЦВК, який складався з представників республік, пропорційно кількості їхнього населення, а виконавчим органом мусила стати Союзна РНК, призначувана Всесоюзним ЦВК. Народні комісаріати мали поділятися на три групи: злиті (загальносоюзні), об’єднані (союзно-республіканські або директивні) і автономні (республіканські). До числа злитих або загальносоюзних були віднесені п’ять наркоматів – закордонних справ, зовнішньої торгівлі, військових і морських справ, шляхів сполучення, пошт і телеграфів. Ці наркомати створювалися лише при РНК СРСР у Москві, у республіках мали бути призначені ними їх уповноважені. Вони наділялися безроздільною владою на всій території СРСР. П’ять об’єднаних або союзно-республіканських наркоматів, якими ставали комісаріати продовольства, фінансів, праці, робітничо-селянської інспекції і Вища рада народного господарства, теж керувалися із Москви. Відрізнялися від злитих вони лише тим, що їх представництва в республіках називались наркоматами. І тільки шість наркоматів – внутрішніх справ, юстиції, землеробства, освіти, охорони здоров’я і соціального забезпечення – вважалися республіканськими, автономними. Отже, з самого початку ЦК РКП(б) планував жорстку підпорядкованість республік центру.