Имущественное положение, ответственность и ликвидация казенных предприятий

Современное российское законодательство твердо придерживается позиции: органы государства - юридические лица. Каких-либо исключений или уточнений в упомянутых выше правовых актах не делается, равно как нет их и в Гражданском кодексе Российской Федерации, где дано общее понятие юридического лица, пригодное, как предполагается, ко всем из них, и указаны их разновидности. Органов государства среди этих разновидностей нет.

Проблема весьма серьезна. Или мы действительно имеем новый поворот в подходах к понятию юридического лица, новую концепцию, или этот термин употребляется по отношению к государственным органам для того, чтобы напомнить о государственной печати, штампах и бланках.

Начнем с небольшого исторического экскурса. Понятие юридического лица возникло в связи с необходимостью участия определенных коллективов физических лиц (их объединений, товариществ) в гражданском обороте в качестве самостоятельных субъектов гражданского права. Объединяясь, люди создавали свой складочный, уставный капитал, заключали соглашения между собой и от имени объединения - вовне, принимали устав объединения. В отношениях с другими участниками гражданского оборота такое товарищество выступало как целостная единица. Его договоры признавались и защищались судами. Видимо, невозможно установить, когда возникли первые объединения такого рода, но, как представляется, к ним было привлечено внимание в немецкой литературе XVIII - XIX вв. В 1896 г. понятие юридического лица впервые вошло в законодательство - в Германское гражданское уложение, в 1907 г. оно появилось в Гражданском уложении Швейцарии. В Италии это понятие появилось в Гражданском кодексе только в 1942 г., а во Франции - в 1978 г. Во многих странах Азии, Африки, Латинской Америки этот термин был закреплен в законодательстве гораздо позже.

Определение юридического лица во многих зарубежных кодексах не очень пространно. Видимо, к наиболее детальным можно отнести понятие и специальные главы, посвященные юридическим лицам, в ГК РФ (думается в этом сказались особенности нашей экономики и использование некоторых категорий, унаследованных от прошлого). Общее понятие юридического лица, которое, как предполагается, должно быть пригодным для всех его разновидностей, содержится в ст. 48 ГК РФ. В статье говорится, что юридическое лицо - это организация (отметим это слово), которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или в оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, быть истцом и ответчиком в суде. В связи с образованием юридического лица его учредители (участники) могут иметь либо обязательственные права по отношению к юридическому лицу (например, хозяйственные товарищества или производственные кооперативы), либо вещные права на такое имущество (финансируемые собственником учреждения). В отношении общественных и религиозных организаций, общественных фондов, которые являются юридическими лицами, объединений юридических лиц (ассоциаций и др.) их учредители (участники) не имеют имущественных прав. Статья 50 ГК РФ обобщенно называет такие юридические лица некоммерческими организациями.

Выше мы привели отдельные примеры коммерческих и некоммерческих юридических лиц, но в главах ГК РФ их перечень имеет исчерпывающий характер. Ни в одном случае органы государства, аппараты, их обслуживающие, в перечне юридических лиц не названы. Как отмечалось, юридические лица объединены общим словом "организация". Однако специалистам по теории государства и права и административному праву известно, что государственный орган и государственная организация - разные вещи. Впрочем, в деталях этот вопрос недостаточно разработан: специалисты нередко опираются на терминологию законодательства, как и следует поступать в юридических работах, но современное российское законодательство нередко "кроится" поспешно (свидетельством этого являются многочисленные усовершенствования и поправки, которые следуют сразу после принятия закона (например, в 2005 г. было внесены 23 законодательные поправки в Налоговый кодекс). Были единичные факты, когда поправки вносились в закон, еще не успевший по срокам вступить в действие. Председатель Совета Федерации С.М. Миронов охарактеризовал в ежегодном докладе состояние отечественного законодательства как "фрагментарное и несистемное" Поэтому, учитывая терминологию законодательства, важно с научных позиций разрабатывать определения, в том числе такие, как организация, орган, учреждение, имеющие прямое отношение к юридическому лицу.

Учреждение как одна из разновидностей юридического лица в ГК РФ названо (ст. 120). Однако учреждение - это не орган, что в равной мере относится к государственному учреждению и государственному органу. Конституция РФ различает государственный орган и учреждение. В статье 125 говорится о федеральных органах государственной власти, органах исполнительной власти (ст. 77), судебных органах (ст. 126), об органах местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Законодательным органом назван парламент. Вряд ли все эти органы можно назвать учреждениями с позиций научного понимания этих явлений. С другой стороны, в Конституции сказано о "государственных и муниципальных образовательных учреждениях" (ст. 43), об "учреждениях культуры", о "государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения" (ст. 41). Государственными учреждениями являются, например, государственный научно-исследовательский институт, государственный университет, государственная библиотека и т.д. Такие учреждения тоже, конечно, занимаются управленческой деятельностью (ректор вуза, деканы и т.д. организуют учебный процесс, награждают или наказывают студентов, дирекция государственной библиотеки устанавливает правила пользования фондами для читателей), но их управленческая деятельность распространяется только на определенный контингент лиц, ограничена определенными вопросами, способы принуждения весьма относительны. Учреждения занимаются главным образом обслуживанием населения в сфере социальных отношений, культуры и т.д., осуществляя в связи с этим и определенную управленческую деятельность (например, Пенсионный фонд), но характер такой деятельности отличается от властного управления со стороны органов государства (например, Правительства РФ) или органов местного самоуправления, например районного муниципального совета, принимающего обязательное для всех постановление о правилах складирования бытовых отходов. Конечно, есть государственные учреждения, управленческая сфера деятельности имеет более широкий характер, но все-таки признано, что учреждения - это не органы. Различия между органом государства и государственным учреждением учитываются в конкретных решениях. Министерство юстиции, например, имеет, с одной стороны, свои территориальные органы (управления, отделы и др.), а, с другой - учреждения юстиции. В 2004 г. распоряжением Правительства РФ 68 таких учреждений переданы как юридические лица из собственности субъектов Федерации в федеральную собственность[50]. Следовательно, слово "учреждение", используемое в ГК РФ, не помогает решить вопрос о государственных органах как юридических лицах. Правда, в связи с упоминанием об учреждениях в ГК РФ есть уточнение: особенности правового статуса государственных и иных учреждений определяются законом и другими актами. Это уточнение примечательно: авторы закона видели, что учреждения, особенно государственные, не вписываются в данное ими общее понятие юридического лица, но проблема этим не решается: орган - это все-таки не учреждение[51].

В ГК РФ есть глава 5 "Участие РФ, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством". Здесь говорится, что такие образования в гражданских правоотношениях выступают на равных началах с другими участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Однако, во-первых, речь идет о гражданских отношениях, а не о задачах осуществления государственной политики и нормативного регулирования, как это определено, например, в положениях о министерствах. О гражданских правоотношениях в положениях об органах государства ничего не говорится. Что же касается государства - Российской Федерации (а по некоторой аналогии также субъектов Федерации, муниципальных образований), то действительно они, например, несут имущественную ответственность из причинения вреда (за вред, причиненный их органами, должностными лицами, иными уполномоченными представителями). Известно, что федеральные суды удовлетворяли иски об ущербе, причиненном военнослужащими (т.е. государственными служащими) во время военных учений (было несколько случаев, когда военнослужащие побили несколько коров, повредили поля и насаждения). Конституционный Суд РФ в 2005 г. постановил, что в этом случае ответчиком от имени государства выступает казна (а вовсе не Министерство обороны), есть и соответствующее постановление Правительства РФ).

Во-вторых, в данной главе речь идет опять-таки не об органах государства. В ней говорится об определенных единицах, общностях (государство, субъект Федерации, муниципальное образование), представителями которых естественно выступают определенные органы или должностные лица. Но такие органы отвечают не за свои действия, они уполномочены и обязаны отвечать за действия других органов (Министерство финансов, а точнее, казна возмещает ущерб за действия лиц, подчиненных в конечном счете Министерству обороны). Конечно, не исключена возможность, что и должностные лица, той же казны (в отношении субъектов РФ и муниципальных образований соответствующие понятия не разработаны, видимо, это органы, исполняющие бюджет), могут причинить имущественный вред, но в данном случае речь идет об общем правиле. Разумеется, потом возможен регрессный иск к конкретному виновнику (но не к министерству), однако это уже совсем другой вопрос.

Итак, констатируем. Понятие юридического лица, которое имеется в ГК РФ и которое по идее должно иметь всеобщий характер (других не существует), неприменимо и не может применяться к органам государства, которые объявлены в подзаконных актах юридическими лицами. Это понятие приспособлено к юридическим лицам частного права. Те отступления, которые сделаны в отношении некоммерческих организаций и учреждений, не меняют общей картины.

Из сказанного следует множество выводов. Остановимся на четырех из них. Во-первых, можно допустить, что государственные органы и органы местного самоуправления названы юридическими лицами в законах и положениях о них ошибочно. С точки зрения определения юридического лица в ГК РФ они таковыми не являются, во всяком случае, не упомянуты в нем как одна из разновидностей юридического лица. Если это так, то такой недосмотр можно исправить, или исключив соответствующее упоминание из положений или включив такое упоминание в ГК РФ, что потребует значительной корректировки общего понятия. Во-вторых, можно констатировать, что в упомянутых выше положениях об органах государства все сказано верно, а поскольку в ГК РФ в отношении их никаких оговорок или исключений не сделано (как это, хотя и весьма неопределенно, сделано по отношению к общественным, религиозным объединениям и учреждениям), то, следовательно, на органы государства распространяются самые общие нормы ГК РФ, скажем, те же, что и на хозяйствующие субъекты гражданского права. Таких общих правил довольно много. Мы коснемся только одного: вопроса о несостоятельности (банкротстве) юридического лица. Статья 61 ГК РФ устанавливает, что юридическое лицо (говорится о юридическом лице вообще, т.е. о любом) может быть ликвидировано по решению суда, если, в частности, оно работает без лицензии, занимается деятельностью, запрещенной законом, и т.д., а также согласно ст. 65 ликвидируется в случае несостоятельности (банкротства). Федеральный закон о банкротстве 2002 г. гласит, что его действие распространяется на все юридические лица (заметим, слово "все"), кроме специально оговоренных. Это казенные предприятия, учреждения, политические партии и религиозные организации (кстати сказать, исключения в отношении банкротства сделаны в ГК только в отношении политических партий, другие общественные организации не упомянуты). Слов "орган государства", "государственный орган" или вообще какой либо "орган" (а внутренние органы корпоративного управления существуют и в коммерческих, и в некоммерческих организациях) в этом перечне нет. Оставим в стороне органы коммерческих организаций (о них нигде не говорится как о юридических лицах), а другие органы названы юридическими лицами в весьма важных правовых актах, и вернемся к проблемам банкротства и сделанным в ГК РФ исключениям. Те же четыре исключения названы в Федеральном законе от 3 января 2006 г., внесшем изменения в ГК РФ (как видим, это совсем свежий документ). В новой редакции ч. 1 и 3 ст. 65 ГК РФ, говоря о юридических лицах вообще (следовательно, и о юридических лицах - органах государства), устанавливает, что юридическое лицо ликвидируется судебным решением.

Итак, мы констатируем, что поскольку орган государства (субъекта Федерации, муниципального образования) нигде в качестве исключений не упомянут, на него, по идее, распространяются положения о банкротстве. Если такой вывод провести дальше, то получится юридический нонсенс. Можно обанкротить министерство и поставить вместо министра временного управляющего. Давайте проделаем это с Министерством обороны, у которого нет статьи в расходной смете, чтобы заплатить за погибших во время военных учений коров и порушенные виноградники. То же самое можно попытаться проделать с федеральными службами или агентствами, с территориальными органами федеральных органов государственной власти на местах (например, с управлениями, одновременно названными центрами Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, они объявлены юридическими лицами) или с представительным органом местного самоуправления - тоже по закону юридическим лицом (уж он-то своими актами вызывает много имущественных проблем). Юридическими лицами в соответствии с законодательством являются Центральная избирательная комиссия (у нее тоже есть недоброжелатели), Счетная палата (иногда причиняющая неприятности влиятельным лицам) и многие другие органы. Можно представить себе положение судьи, который обязан строго следовать букве закона, распространяющего по существу положения о возможности банкротства на органы государства. Конечно, все это спекулятивные, умозрительные рассуждения, но все же...

Третий вывод. Если мы хотим органы государства (и по аналогии некоторые другие органы) считать юридическими лицами (что установлено положениями о них), а, видимо, такая общественная потребность существует, то нужно исключить сложившееся несоответствие в законодательстве, когда законы (ГК РФ, в частности) устанавливают один перечень юридических лиц, имеющий закрытый характер, а подзаконные акты добавляют к нему новые разновидности. В данном случае подзаконные акты, по существу, исправляют закон. Может быть, все же поступить наоборот? Видимо, при осуществлении такой "исправляющей работы" цивилистический подход к юридическому лицу недостаточен, важно подключить административистов, да и теоретиков права тоже.

Наконец, четвертое. Если считать органы государства юридическими лицами (а обратного пути, видимо, нет), то очевидно, что органы государства (субъектов Федерации, муниципальных образований) коренным образом отличаются от других юридических лиц, к которым мы привыкли с позиций гражданского права. Иным является порядок создания государственного органа - юридического лица (учреждение "сверху"), основы его деятельности (осуществление властных полномочий). Полномочия такого юридического лица - это не просто отдельные права и обязанности, они выступают в слитном, спаянном виде (права по осуществлению управленческой деятельности, публичной власти означают и обязанность не бездействовать, а управлять, решать возникающие вопросы. Характер его деятельности может быть и нередко бывает приказным, распорядительным. Его требования могут быть обращены к самому широкому кругу лиц, включая иностранцев, находящихся на территории государства и граждан, временно находящихся на территории данного муниципального образования (например, запрет купаться на территории определенных водоемов). Такому юридическому лицу не нужны лицензия или регистрация, способы его юридического оформления иные. Можно указать и другие особенности определенной группы юридических лиц, к которым цивилистические подходы неприменимы или применимы в весьма ограниченной степени. Видимо, назрела необходимость наряду с юридическими лицами частного права выделить особую группу юридических лиц публичного права.

В российском законодательстве нет понятия юридического лица публичного права. Нет такого определения, насколько нам известно, и в законодательстве зарубежных стран. Даже само клише "юридическое лицо публичного права" в нормативных актах встречается крайне редко (есть такой термин, например, в ст. 17 Конституции Греции 1975 г.). В научной юридической литературе это словосочетание, а также указания на конкретные юридические лица публичного права встречаются тоже нечасто, хотя в российской литературе оно присутствовало уже в начале XX в. Так, Г.Ф. Шершеневич называл юридическим лицом публичного права государство, утверждая, что в таком качестве оно выступает как казна[52]. А.В. Венедиктов упоминал о юридических лицах публичного права "в буржуазных странах". М.И. Кулагин в интересной работе "Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо" писал, что в зарубежных странах существуют три основных вида юридического лица: частного права, публичного права и "смешанное"[53]. Среди лиц публичного права в "буржуазных странах" он называл само буржуазное государство, выступающее в качестве казны, надгосударственные образования, административно-территориальные подразделения государства (штаты, земли, правда, это не административно-территориальные единицы, а субъекты федерации), государственные учреждения и государственные организации, которые одновременно выступают как хозяйствующие субъекты и как органы управления. Некоторые из них он называет публичными корпорациями, другие - частными, поскольку они создаются частными лицами и считается, что преследуют частные цели. К числу частных М.И. Кулагин относит не только хозяйственные и религиозные организации, но также культурные, научные и иные общества. М.И. Кулагин не выделяет специфические признаки юридического лица публичного права, хотя и говорит, что такие лица выступают как носители государственной воли, носители публичных прав и обязанностей. В качестве примера он называет государственный банк, а об органах государства не упоминает.

В зарубежной литературе словосочетание "юридическое лицо публичного права" тоже встречается крайне редко.

Понятие "юридическое лицо публичного права" включает много различных явлений, здесь и учреждения, и разные общественные объединения, и теперь - в российском законодательстве - органы государства и муниципальных образований. Но вряд ли этого следует пугаться: современное понятие юридического лица "вообще" охватывает еще более разнообразные явления. Да и юридическое лицо гражданского права (в его частноправовом толковании) характеризуется значительным богатством разновидностей. Их характеристика, выявление их особенностей, формулирование понятий и определений - задача многих специальных исследований. Ниже мы рассматриваем только наиболее общие черты предлагаемого понятия "юридическое лицо публичного права", хотя попутно приходится констатировать и определенные особенности трех различных видов юридических лиц такого рода: территориальных публичных коллективов (начиная от общества, представленного государством, и заканчивая самым мелким муниципальным образованием); некоммерческих объединений (особое место здесь занимают, например, религиозные организации); государственных и муниципальных органов (последняя группа тоже неоднородна).

На наш взгляд, при создании общего понятия юридического лица публичного права следует исходить из следующих положений.

1. Юридическое лицо публичного права есть не гражданско-правовое, а публично-правовое образование. Его назначение - не участие в гражданском обороте, не осуществление предпринимательской деятельности в сфере производства, обслуживания и др. (такие виды деятельности могут быть только побочными и только для некоторых юридических лиц публичного права), а решение задач общественного характера либо путем различных организационных форм общественной самодеятельности (общественные объединения), либо путем реализации властных полномочий, публичного управления (при этом важно учесть, что управленческая деятельность, например, государственных органов отличается от таковой у государственных учреждений). Если у юридического лица публичного права есть какие-то цивилистические качества (их объем может определить только закон), то такие качества могут быть лишь сопутствующими. Правовой статус юридических лиц публичного права определяется вовсе не такими качествами, которые зафиксированы в Гражданском кодексе.

2. Юридическое лицо публичного права - не всегда организация (как говорится в ГК РФ), хотя им могут быть и организации (учреждения). К числу юридических лиц (без добавления слов "публичного права") отнесены законодательством и определенные органы. Это органы государства, субъектов РФ и муниципальных образований (в тех странах, где есть территориальные автономии, такими лицами могут быть и органы автономий). Таков же характер и учреждений, включаемых в число юридических лиц публичного права.

3. Юридическое лицо публичного права имеет особое целевое назначение с точки зрения осуществляемых интересов. Это не реализация общих или совокупных интересов группы частных лиц, его участников (членов), не забота о собственных индивидуальных частных интересах, а осуществление общественных интересов, общей воли определенного территориального публичного коллектива населения, выражаемой прежде всего гражданами-избирателями. Это интересы всего общества (народа страны) для федерального государственного органа, населения субъекта Федерации (по исключительным предметам ведения, хотя и по этим вопросам органы субъекта Федерации, как часть целого, должны действовать в соответствии с волей всего многонационального российского народа, юридически это выражено в принципе верховенства федерального права). Сказанное с определенными поправками можно отнести и к органам местного самоуправления, к государственным учреждениям. Несколько сложнее обстоит дело с вопросом об общих интересах общественных объединений, являющихся юридическими лицами публичного права. Но и в этом случае может быть найдена обобщающая формулировка, включающая их в одну группу по характеру интересов (но не обязательно по социальной природе таких интересов) с органами государства и муниципальных образований.

4. Юридические лица публичного права, являющиеся органами государства и муниципальных образований, государственные учреждения создаются "сверху" в распорядительном порядке. Основным документом, регулирующим их организацию и деятельность, является не устав, а приказ, распоряжение, изданные (утвержденные) вышестоящими органами, учреждениями. Юридические лица публичного права, являющиеся общественными организациями, создаются путем добровольного объединения индивидов (а иногда и в результате объединения других юридических лиц - общественных организаций), но по особым правилам, отличным от порядка создания юридического лица частного права.

5. Юридическое лицо публичного права, если это орган государства или муниципального образования или государственное учреждение, обладает дискреционными полномочиями (в пределах закона) в отношении третьих лиц, не подчиненных этому органу или учреждению и не входящих в его состав (штат). Иное юридическое лицо таких полномочий не имеет, у него есть лишь корпоративная власть в отношении его членов, входящих в состав общественной или иной организации.

6. Имущество юридического лица публичного права, если это орган государства или муниципальное образование, не находится в его собственности (речь идет об основном имуществе, обеспечивающем главную управленческую деятельность такого органа). Это "чужая" собственность (государственная или муниципальная), находящаяся в пользовании соответствующего органа. Конечно в определенных случаях, если это разрешено законом (положения об органе государства для этого, на наш взгляд, недостаточно), такой орган может иметь собственное имущество, но, вообще говоря, даже папки и карандаши, которые такой орган приобретает на средства государственного или муниципального бюджета, являются государственной или муниципальной собственностью.

Словом, к вопросу о "своей" собственности органов государства или муниципального образования нужно подходить крайне осторожно. Неуемные аппетиты российской бюрократии (в том числе ее самых высших слоев) общеизвестны. Нужно также учесть, что права на собственность у различных территориальных публичных коллективов (а, возможно, и их соответствующих органов) могут и должны быть неодинаковыми. Например, в некоторых государствах (Китай, Эфиопия и др.) вся земля национализирована и может находиться только в собственности государства, во многих нефтедобывающих арабских странах (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия и др.) национализированы подземные богатства. В развитых странах (в том числе в Европе) также есть объекты, которые могут принадлежать только государству (морское побережье, атомные станции и т.д.).

7. Юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. У органов государства и муниципальных образований его заменяют положения или приказы, изданные вышестоящими органами, а также принятые руководством органа правила внутреннего трудового распорядка.

8. В отличие от юридических лиц частного права органы государства и муниципальных образований не нуждаются в лицензировании или государственной регистрации. Начало их деятельности не связано с государственной регистрацией. Муниципальные объединения регистрируются в особом реестре прежде всего в целях учета, но это регистрация образования, а не тех его органов, которые объявляются юридическими лицами. Некоммерческим организациям для того, чтобы получить права юридического лица, регистрация необходима.

9. Автономия в деятельности государственного и муниципального органа как юридического лица ограничена. Их деятельность осуществляется на началах подчиненности, в ней присутствует иерархия. Вместе с тем такие ограничения имеют разный характер: для исполнительной власти они совсем не те, что для законодательной или судебной, чьи ограничения определяются Конституцией или законом. Для некоммерческих организаций, как и для коммерческих, сфера и самостоятельность их деятельности зависят от их задач и роли в обществе, которые определяются в общей форме законодательством, а детальнее - их уставами, принятыми в соответствии с законом.

Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Конечно, как говорилось, существует ответственность из причинения вреда, другие формы ответственности, но в случае с государственным или муниципальным органом, государственным или муниципальным учреждением это гражданско-правовая ответственность не самого органа (учреждения), а тех, представителем кого он выступает: государства, субъекта федерации, муниципального образования и т.д.

Кроме того, государственным и муниципальным органам известны такие формы ответственности, которых нет в гражданском праве, в том числе политическая ответственность без вины. Другие лица публичного права несут гражданско-правовую ответственность непосредственно. Однако персональный состав (штат органа и т.д.) не несет гражданско-правовой ответственности друг за друга.

При современном состоянии науки и практики (в том числе правоприменительной) невозможно ответить на многие вопросы, которые возникают в связи с объявлением органов государства и муниципальных образований юридическими лицами. Цивилистический подход к понятию юридического лица в российском праве, видимо, не является теперь единственным, а общее понятие юридического лица, содержащееся в ГК РФ, неприменимо к некоторым реалиям текущего законодательства (включая подзаконные акты), управленческой практике. Юридическое лицо уже не ограничивается теми разновидностями, чем это было века и даже десятилетия тому назад, а мы нередко продолжаем оперировать давними категориями.

Ниже представлена таблица, которая является результатом сравнительного анализа правового положения различных типов госучреждений.

Таблица 1 - Сравнительный анализ правового положения различных типов госучреждений

В данной статье больше вопросов, чем ответов. Нужны новые фундаментальные исследования, посвященные проблемам юридического лица, выполненные на стыках теории права, цивилистики и административного права.

• ⇐ Назад
• 1
• 2
• 3
• 4
• 5
• 678
• 9
• 10
• Далее ⇒