Проблемы оперативного управления имуществом государственными учреждениями
В соответствии со ст. 296 ГК РФ учреждения в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.
Поскольку законодательством РФ имущество на праве оперативного управления закрепляется также и за казенными предприятиями, может создаться впечатление, что содержание этого права для данных организаций одинаково. Попробуем разобраться в особенностях реализации учреждением производного вещного права оперативного управления, осветив последовательно каждое из трех правомочий.
Правомочие пользования реализуется государственным учреждением в отношении имущества, переданного ему государством и учитываемого на смете. Законодательством не установлена обязанность заключения договоров о передаче имущества учреждению, однако в некоторых субъектах Российской Федерации практика заключения таких договоров получила распространение. Например, такие договоры заключаются в г. Москве в соответствии с Типовым договором о закреплении государственного (муниципального) имущества на праве оперативного управления за государственным (муниципальным) учреждением г. Москвы[54]. С нашей точки зрения, заключение таких договоров является оправданным, особенно в свете взятого Правительством РФ курса на полный учет и формирование реестра государственного имущества. Неотъемлемым приложением к такому договору должен стать Паспорт имущественного комплекса, содержащий акты оценки стоимости имущества, справки о наделении оборотными средствами, штатное расписание, Свидетельство на право аренды недвижимого имущества, выписки из паспортов БТИ и иные необходимые документы. Наличие данных документов упростило бы в дальнейшем осуществление контроля за сохранностью закрепленного за учреждением имущества.
Имущество учреждению должно передаваться на основании Акта приемки-передачи имущества. Именно с момента подписания сторонами такого Акта фактически, с нашей точки зрения, и возникает право оперативного управления имуществом у учреждения. Денежные средства зачисляются уполномоченным органом на текущий счет организации. Таким образом, имущество фактически выбывает из владения собственника, и это правомочие переходит к учреждению.
Правомочие пользования, в силу установленных законодательством норм, должно реализовываться строго в соответствии с целями деятельности и целевым назначением имущества.
Что касается целей деятельности организаций, то они определяются специальным законодательством и Уставом учреждения. В литературе неоднократно высказывалось мнение, что речь должна идти не о целях деятельности, а о целях создания организации[55]. Действительно, определение того, что является целью деятельности некоммерческой организации, в законодательстве отсутствует, зато в ст. 120 ГК РФ четко определены цели создания учреждений. Именно цель создания позволяет выделить учреждения из ряда других организаций, в том числе и некоммерческих. Что же касается цели деятельности, то, как будет показано чуть позднее, такой целью может быть и получение прибыли учреждением, однако она должна направляться на достижение целей создания организации, предусмотренных законом и Уставом.
Таким образом, использование имущества учреждением в соответствии с целями его создания и назначением имущества следует рассматривать как ограничение права пользования. Собственник государственного имущества обязан осуществлять контроль не только за его сохранностью, но и за использованием по назначению.
Вместе с тем на практике часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждению имущества. В частности, анализ данных, полученных в результате проведения инвентаризации имущества, закрепленного за учреждениями, показал, что значительная его часть используется в коммерческих целях, а не в целях создания учреждения. В этом случае у собственника, в лице уполномоченного органа, остается предусмотренное законом право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по собственному усмотрению.
Переходим к правомочию распоряжения. В соответствии со ст. 298 ГК РФ учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В научной литературе в связи с этим получила хождение такая весьма оригинальная конструкция, что в случае возникновения необходимости распорядиться имуществом учреждение "вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества"[56]. Таким образом, в силу ГК РФ собственник не вправе передавать свое правомочие по распоряжению имуществом учреждению. Это является его исключительной компетенцией.
Вместе с тем, игнорируя правило Гражданского кодекса РФ, некоторые Федеральные законы содержат нормы, предоставляющие право учреждениям сдавать имущество в аренду[57]. Содержатся такие правила и в уставах, типовых, примерных положениях. Так, в соответствии с п. 18 Устава Государственного фонда кинофильмов РФ[58], Госфильмофонд России в целях обеспечения своей деятельности может по согласованию с Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом сдавать в аренду находящееся в его оперативном управлении недвижимое имущество.
В оправдание несоответствия норм Гражданского кодекса РФ и специальных законов можно сослаться на ч. 3 ст. 120 ГК РФ, где сказано, что особенности правового статуса отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Видимо, именно этой нормой руководствовался законодатель, предоставляя учреждениям право сдавать в аренду имущество.
Данная коллизия норм, с нашей точки зрения, должна быть решена следующим образом. В Гражданском кодексе РФ следует предусмотреть норму, позволяющую государственным учреждениям сдавать в аренду закрепленное за ними на праве оперативного управления имущество. Это изменение будет вполне оправдано, так как государство в нынешних условиях реально не способно обеспечить финансирование деятельности учреждений в полном объеме, сдача имущества в аренду является не роскошью, а иногда единственным условием выживания учреждения.
Немаловажен и факт сложившейся практики сдачи в аренду имущества государственными учреждениями[59]. Так, например, в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ по гражданским делам в п. 16 раздела "Жилищные споры" анализируется ситуация, при которой Красноярский аграрный университет, на балансе которого находился жилой дом, принадлежащий Университету на праве оперативного управления, заключил, с согласия Красноярского краевого комитета по управлению государственным имуществом, ряд договоров аренды. В Обзоре указывается, что суд первой инстанции при разрешении спора обоснованно исходил из того, что Университет вправе распоряжаться закрепленным за ним жилищным фондом путем распределения жилых помещений на условиях договора найма, договора аренды и продажи жилья, поскольку такое право было предоставлено учреждению собственником уставом и договором о закреплении имущества в оперативное управление. Довод же прокурора со ссылкой на статью 298 ГК РФ о том, что это невозможно даже с согласия собственника имущества, признан ошибочным, не вытекающим из требований законодательства и социального назначения жилищного фонда.
С нашей же точки зрения, прав в данной ситуации не суд, а прокурор. Однако, если лишить государственные учреждения возможности сдачи имущества в аренду, а сделки признать недействительными, так как они противоречат нормам Гражданского кодекса РФ, то вполне очевидные финансовые последствия могут привести к финансовому краху ряда учреждений. Особенно речь идет о тех из них, для которых возможность ведения собственной хозяйственной деятельности весьма ограничена (библиотеки, музеи и др.).
Аргументом в пользу необходимости внесения изменений в гражданское законодательство является и то обстоятельство, что в нормативно-правовых актах финансового, в частности бюджетного, права возможность сдачи в аренду имущества государственными учреждениями не подвергается сомнению. Арендная плата за пользование федеральным недвижимым имуществом, закрепленным за научными организациями, образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения, государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, учитывается в доходах федерального бюджета[60]. В соответствии со ст. 24 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" планируется получить доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, в размере 5611,7 млн. руб.
В соответствии с действующим бюджетным законодательством данные государственные учреждения, состоящие на федеральном бюджете и финансируемые на основании сметы расходов, представляют в орган федерального казначейства по месту своего нахождения подлинник заключенного с арендатором в установленном порядке договора на передачу в аренду закрепленного за этой организацией недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, и один экземпляр копии договора, заверенный подписями руководителя и главного бухгалтера организации и оттиском ее печати. После сличения с копией подлинник договора возвращается организации.
Перечисление в доход федерального бюджета арендной платы осуществляется арендаторами платежными поручениями на счета по учету доходов федерального бюджета, открытые органом федерального казначейства по месту открытия организациям-арендодателям лицевых счетов для учета операций по дополнительному финансированию.
Территориальные органы федерального казначейства Министерства финансов РФ не позднее следующего дня после поступления средств на доходные счета направляют территориальным органам Министерства имущественных отношений РФ копии платежных поручений арендаторов на перечисление арендной платы. Арендная плата учитывается в полном объеме в доходах федерального бюджета на доходных счетах в территориальных органах федерального казначейства.
Территориальные органы федерального казначейства Министерства финансов РФ осуществляют распределение средств, поступивших в соответствии с договорами аренды на доходные счета, по лицевым счетам организаций на основании дополнительной сметы доходов и расходов организаций, утвержденной (согласованной) в установленном порядке, а также копий договоров, представленных организациями, для использования указанных средств на цели дополнительного бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы.
Расходы на содержание и развитие материально-технической базы организаций за счет средств, поступивших от сдачи в аренду закрепленного за организациями находящегося в федеральной собственности недвижимого имущества, осуществляются с лицевых счетов организаций в соответствии и в пределах дополнительной сметы расходов.
Таким образом, практика сдачи в аренду недвижимого имущества государственными учреждениями получила распространение и закреплена нормативно-правовыми актами. Поэтому, с нашей точки зрения, необходимость внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс РФ назрела. Что же касается иных видов распоряжения имуществом, закрепленным за государственными учреждениями на праве оперативного управления, то, по нашему мнению, запрет на их осуществление является правомерным. Сделки по распоряжению учреждениями имуществом являются ничтожными в силу статьи 168 ГК РФ.
Кроме того, необходимо помнить, что учреждения в соответствии с 49 статьей ГК РФ обладают специальной правоспособностью (хозяйственной компетенцией) и поэтому могут владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом только в целях их создания, закрепленных в Уставе. В противном случае сделки, даже если они совершены с согласия собственника, также являются ничтожными (ст. 168 ГК РФ).
В соответствии с частью 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества учреждения, так же, как и собственник имущества казенного предприятия, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по собственному усмотрению. Возникающие судебные споры по поводу изъятия имущества, как правило, касаются двух основных моментов:
а) какой государственный орган может принимать подобное решение;
б) действительно ли изымаемое имущество является излишним, неиспользуемым или используемым не по назначению.
Весьма характерны в данном отношении выводы, содержащиеся в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 сентября 1996 г. № 955/96[61]. Спорным в данном случае явилось изъятие на основании распоряжения Комитета по управлению государственным имуществом Ярославской области нежилого помещения у государственного образовательного учреждения "Ярославский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов химической и нефтехимической промышленности" и передача его Управлению Департамента налоговой полиции РФ по Ярославской области. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, отменяя ранее состоявшиеся по делу судебные акты, признал не соответствующим законодательству довод кассационной инстанции о том, что имущество, переданное институту в соответствии с Постановлением Правительства РФ, могло быть изъято лишь по решению последнего. Госкомимуществу России и его территориальным агентствам Правительством РФ делегированы соответствующие полномочия. Президиум при этом отметил, что Комитет по управлению государственным имуществом Ярославской области должен быть привлечен к участию в деле. Этого сделано не было, хотя истцом заявлялось ходатайство о привлечении Комитета в качестве второго ответчика.
Что же касается отнесения изъятого имущества к категории используемого не по назначению, излишнего или неиспользуемого, то это обстоятельство судом не исследовано, соответствующие доказательства в деле отсутствуют. При таких условиях дело направлено на новое рассмотрение.
Собственник имеет право передать учреждение в собственность другому лицу. В отношении рассматриваемых нами организаций такая ситуация встречается довольно часто, когда то или иное учреждение передается из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации. Например, распоряжением Правительства РФ от 2 августа 1999 г. № 1206-р в государственную собственность Калужской области было передано государственное учреждение "Центральная туберкулезная больница "Восход". Такая передача состоялась по предложению Законодательного Собрания Калужской области и Минимущества России и была согласована с Минздравом России[62].
При переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество. В литературе высказывается мнение о том, что новый собственник в данном случае обязан сохранить целевое использование имущества учреждения. При этом дается ссылка на ст. 300 ГК РФ[63]. Представляется, это требование не вытекает из указанной статьи, и указанного обременения у нового собственника не возникает.
Таким образом, оперативное управление имуществом государственного учреждения представляет собой весьма ограниченное по своим возможностям вещное право (которое, с нашей точки зрения, должно быть несколько расширено). Вместе с тем такие ограничения несколько компенсируются обязанностью собственника финансировать деятельность учреждений, нести субсидиарную ответственность по обязательствам данных субъектов при недостаточности их денежных средств и другими предусмотренными законодательством условиями их деятельности.