Виды судебного контроля и категории дел, рассматриваемых в порядке публичного судопроизводства 1 страница

Итак, целью судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, является защита субъективных прав, свобод и законных интересов участников публичных право­отношенийпосредством судебной оценки властно-управленче­ской деятельности субъекта публичной власти с точки зрения ее законности и (или) обоснованности.

Автономное существование двух самостоятельных ветвей го­сударственной власти: исполнительной и судебной обусловлива­ет необходимость двух разновидностей контроля над деятельно­стью субъектов публичной власти: внутреннего и внешнего. Внешний контроль осуществляется судом как органом правосу­дия. Внутренний контроль над властно-управленческой деятель­ностью именуется в теории и на практике административным контролем. Административный контроль или порядок обжало­вания (оспаривания) деятельности субъекта публичной власти характеризуется тем, что жалоба на его решение или действие (бездействие) подается заинтересованным лицом вышестоящему в порядке подчиненности органу государственной власти или местного самоуправления, должностному лицу, государственно­му или муниципальному служащему. По этой причине внутрен­ний контроль в отличие от внешнего носит внесудебный харак­тер. Следует отметить, что оба вида контроля имеют свои досто-

¹ Например, гл. 19 и 20 (ст. 137-142) НК РФ (в ред. ФЗ от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ) содержат процедурно-процессуальные нормы, регулирующие вне­судебный и судебный порядок обжалования актов налоговых органов и дейст­вий или бездействия их должностных лиц. Нормы гл. 7 ТК РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066) регламентируют внесудебную процеду­ру обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также порядок взаимоотношений таможенных и судебных органов, возникающих в связи с этой процедурой.

370 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

инства и недостатки¹. Целесообразность существования наряду с судебным контролем внесудебного, т. е. административного, контроля обусловлена двумя основными причинами. Во-пер­вых, тем, что административный порядок рассмотрения и разре­шения дел, возникающих из публичных правоотношений, по­зволяет снизить нагрузку на суды, освободить их от рассмотре­ния тех дел или вопросов, которые могут быть успешно разрешены вышестоящим в порядке подчиненности органом, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим. Во-вторых, наличием очевидных преимуществ вне­судебного контроля по сравнению с судебным. К их числу отно­сятся оперативность и дешевизна административно-правовой процедуры. Рассмотрение и разрешение дела вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом не требует, как правило, от участников публично-правового кон­фликта пунктуального соблюдения всех формальностей, свойст­венных лишь судебной процедуре, которая, по мнению И. Л. Петрухина, является самой сложной, разветвленной и пе­дантичной из всех юридических процедур².

В то же время административная процедура не лишена от­дельных недостатков, главным из которых является отсутствие у вышестоящего органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего необходимых и достаточных правовых знаний, а также профессиональных навыков в рас­смотрении и разрешении юридических споров. Этот недостаток зачастую усугубляется заинтересованностью вышестоящего ор­гана или должностного лица в защите своих узковедомствен­ных интересов, в защите не прав, свобод, законных интересов, а «чести мундира»³. Принимая во внимание указанные недос­татки, а также упрощенный (по сравнению с судебной процеду­рой) характер административно-правовой процедуры, следует признать, что административный (внесудебный) порядок оспа­ривания действий (бездействия) субъекта публичной власти не

¹ Более подробно об этом см., например: Рязановский В. А. Указ.
соч. С. 40—42; Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу об­
ращений (Проблемы законодательного регулирования) // ГиП. 1996. № 11.
С. 11—13; Она же. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти.
С. 68—76; Мурадьян Э. М. Судебное право. С. 23—24, 26.

² См.: Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 97.

³ См.: Якуба О. М. О судебном обжаловании решений по делам, возникаю­
щим из административно-правовых отношений // СГиП. 1981. № 2. С. 38.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 371

содержит достаточных гарантий для всестороннего, полного и, самое главное, беспристрастного рассмотрения дел, возникаю­щих из публичных правоотношений. Всестороннее, полное и беспристрастное рассмотрение и разрешение этих дел с исполь­зованием широкого спектра процессуальных гарантий способен обеспечить лишь суд, судебная процедура оспаривания власт­но-управленческой деятельности.

В связи с вышеизложенным становятся понятными причи­ны, вынуждающие законодателя при регулировании отношений по рассмотрению и разрешению дел о защите от произвола пуб­личной власти руководствоваться принципом разумного сочета­ния административного (внутреннего) и судебного (внешнего) видов контроля, предоставляя более слабой стороне публичного правоотношения право выбора соответствующего порядка оспа­ривания действий (бездействия) властвующего субъекта¹. Таким образом, административная и судебная процедуры рассмотре­ния и разрешения дел, возникающих из публичных правоотно­шений, представляют собой элементы единой системы,обеспе­чивающей охрану и защиту прав, свобод, законных интересов граждан и организаций от произвола публичной власти². Одна­ко «высшей и последней инстанцией» в этой системе является суд, судебная (внешняя) форма контроля, судебный порядок рассмотрения и разрешения конкретного публично-правового дела (или спора), как наиболее совершенная «процессуальная форма, в рамках которой и осуществляется собственно правосу­дие»³. Доказательством тому служат нормы российского законо­дательства. Например, согласно абз. 2 п. 1 ст. 138 НК РФ подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему долж­ностному лицу) не исключает права на одновременную или по-

¹ Например, согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин или организация, ос­
паривающие действия (бездействие) субъекта публичной власти, вправе обра­
титься непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности
орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностно­
му лицу, государственному или муниципальному служащему. В соответствии с
п. 1 ст. 46, п. 1 ст. 47 ТК РФ решения, действия (бездействие) таможенных ор­
ганов или их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий тамо­
женный орган и (или) в суд. Аналогичное правило содержится в п. 3 ст. 52 и
п. 7 ст. 56 ТК РФ.

² См. также: Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу об­
ращений. С. 12; Она же. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти.
С. 75.

³ Петрухин И. Л. Указ. соч. С. 97.

372 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

следующую подачу аналогичной жалобы в суд. Такой же порядок подачи жалобы на решения, действия (бездействие) таможен­ных органов и их должностных лиц предусмотрен в абз. 2 п. 1 ст. 46 ТК РФ. Уместно заметить, что правило о приоритете су­дебной формы контроля наиболее четко выражено в Федераль­ном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гаранти­ях избирательных прав и права на участие в референдуме граж­дан Российской Федерации». В соответствии с п. 8, 9, 9¹ ст. 75 указанного Закона (в ред. ФЗ от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ¹) предварительное обращение заинтересованного лица в выше­стоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта РФ, Центральную избирательную комиссию РФ не является обяза­тельным условием для обращения в суд. Более того, в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комис­сию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. По запросам изби­рательных комиссий суд сообщает о принятых к рассмотрению жалобах (заявлениях) на нарушение избирательных прав и пра­ва на участие в референдуме граждан РФ, а также о принятых им по таким жалобам (заявлениям) решениях.

В свою очередь, судебный контроль над деятельностью субъ­екта публичной власти, т. е. судебное вмешательство в публич­но-правовые отношения, может происходить в форме предвари­тельного и последующего контроля. Таким образом, необходимо различать эти два вида судебного контроля над властно-управ­ленческой деятельностью.

Предварительныйсудебный контроль означает, что орган го­сударственной власти, орган местного самоуправления, должно­стное лицо, государственный или муниципальный служащий, намеревающийся осуществить в порядке реализации своих вла­стных полномочий какое-либо действие в отношении граждани­на (например, взыскать недоимку по налогу, сбору или другому обязательному платежу², изъять вещи, поместить в медицинский

1 СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. I. Ст. 3104.

² Уместно обратить внимание на весьма любопытное явление в российском
законодательстве. Имеется в виду характер дел о взыскании недоимок по нало­
гам, сборам и другим обязательным платежам. Дела о взыскании обязательных
платежей и санкций представляют собой типичную категорию дел, возникаю­
щих из публичных правоотношений, которые складываются между налоговым
или иным органом, выполняющим контрольные функции, и плательщиком

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 373

стационар для принудительного освидетельствования), может сделать это только с санкции суда,предварительно проверяюще­го законность и обоснованность предполагаемого действия¹.

Последующий судебный контроль означает, что судебное вмешательство в публично-правовые отношения происходит уже после совершениясубъектом публичной власти действия (бездействия)в отношении физического или юридического ли­ца (группы лиц)².

Сравнительный анализ двух разновидностей судебного кон­троля над поведением властвующего субъекта публичного пра­воотношения свидетельствует о предпочтительности последую­щего судебного контроля. Данное обстоятельство объясняется двумя причинами. Во-первых, тем, что в силу специфики пуб­личных правоотношений как отношений власти и подчинения, властвующий субъект должен быть относительно свободным в своих действиях по решению управленческих задач³. Во-вто­рых, предпочтительность последующей формы судебного кон­троля обусловлена спецификой самого суда как органа по рас-

(ст. 9, 19 НК РФ). Тем не менее законодатель по-разному определяет природу этих дел. Согласно АПК РФ указанная категория дел рассматривается судом в порядке производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (гл. 26), а по ГПК РФ — эта категория дел рас­сматривается судами общей юрисдикции в порядке приказного производства с последующей трансформацией их в категорию дел искового производства (ст. 129). Как известно, исковое производство предназначено для рассмотрения дел, возникающих из горизонтальных правоотношений (см. п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ). Более правильным представляется решение этого вопроса в АПК РФ. Однако справедливости ради следует заметить, что когда-то и ГПК РСФСР 1964 г . (до момента внесения в него изменений Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 189-ФЗ) относил дела о взыскании с граждан недоимок по налогам и неналоговым платежам к категории дел, возникающих из админи­стративных правоотношений (п. 3 ч. 1 ст. 231 ГПК РСФСР). По действующему законодательству взыскание налогов с организаций производится в бесспорном порядке, если иное не предусмотрено налоговым законом, а с физических лиц — в судебном порядке (п. 1 ст. 45 НК РФ). Это означает, что при рассмот­рении указанных дел в порядке гражданского судопроизводства суд общей юрисдикции осуществляет предварительный контроль, потому что взыскание налогов и санкций с физических лиц возможно только по решению суда. Что же касается организаций и индивидуальных предпринимателей, то бесспорный порядок взыскания налогов (общее правило) означает, что суд при рассмотре­нии этих дел осуществляет последующий контроль.

¹ См. также: Курс советского гражданского процессуального права / Под
ред. А. А. Мельникова. Т. 2. С. 142—143.

² Там же. С. 143.

³ См.: Чечот Д. М. Неисковые производства. М., 1964. С. 12.

374 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

смотрению и разрешению только спорных дел. Поэтому введе­ние тотального предварительного судебного контроля привело бы к тому, что суды были бы «завалены» лавиной бесспорных дел. Это нецелесообразно как с практической, так и экономи­ческой точки зрения.

В связи с вышеизложенным компетенция суда по рассмот­рению и разрешению дел, возникающих из публичных право­отношений, должна строиться (моделироваться) по принципу «последующего контроля»и лишь в порядке исключения может осуществляться в форме «предварительного контроля».Целесо­образность предварительного судебного контроля над поведе­нием субъекта публичной власти особенно очевидна в тех слу­чаях, когда речь идет о совершении властвующим субъектом действий, затрагивающих жизненно важные права и свободы другого участника публичного правоотношения, — физическо­го лица (гражданина), восстановление которых в случае их на­рушения (или ущемления) сопряжено с трудностями социаль­но-психологического характера¹.

Например, согласно ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 2 ав­густа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»² вопрос о помещении граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслуживания без их согласия или без согласия их законных представителей по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 15 указанного Закона, решается судом по представле­нию органов социальной защиты населения. Это означает, что по данной категории дел суд осуществляет предварительный контроль, потому что принудительное помещение граждан по­жилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения со­циального обслуживания допускается только с санкции суда.

В соответствии с п. 3 ч. 1 и ч. 3 ст. 22 ГПК РФ дела, возни­кающие из публичных правоотношений, не связанные с эконо­мической деятельностью и указанные в ст. 245 ГПК РФ, рас-

¹ От правильного выбора соотношения предварительного и последующего
судебного контроля, пишет В. В. Ярков, зависит не только нагрузка на кон­
кретный орган гражданской юрисдикции, но и уровень правовой защищенно­
сти участников гражданского оборота. См.: Ярков В. В. Влияние реформы част­
ного права на развитие системы и форм гражданской юрисдикции // Теорети­
ческие и прикладные проблемы реформы гражданской юрисдикции / Под ред.
В. В. Яркова, Г. А. Жилина, И. М. Зайцева и др. Екатеринбург, 1998. С. 50.

² СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 375

сматриваются и разрешаются судами общей юрисдикции. Ана­лиз ст. 245, предусматривающей перечень дел, рассматриваемых в порядке публичного судопроизводства, свидетельствует об оп­тимальном сочетании двух разновидностей судебного контроля: предварительного и последующего. Итак, к делам, возникаю­щим из публичных правоотношений, которые рассматриваются и разрешаются в порядке гражданского судопроизводства, закон относит следующие категории дел.

Во-первых, дела об оспаривании нормативных правовых актов(абз. 2 ст. 245 ГПК РФ).При этом необходимо иметь в виду, что согласно п. 11 постановления Пленума ВС РФ «О некото­рых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» указанная категория дел подведомственна судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также от того, какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный пра­вовой акт (ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ). Исключение составляют дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной ком­петенции Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ), и дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагиваю­щих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным зако­ном их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2 ст. 29 АПК РФ). По рассматриваемой категории дел суд осуществляет последующий контроль.