Публічне адміністрування: історія та сучасність
Точкою відліку для виникнення публічного адміністрування в нинішньому його вигляді багато авторів вважають одинадцяте сторіччя. У цей час з'являється самостійне поняття «публічний службовець» як представник однієї з трьох категорій, що служили монарху: суд, армія і власне публічні службовці (чи клерикали). При цьому перші дві категорії мали значно більші права і можливості порівняно з третьою. Публічні службовці в цей час забезпечували задоволення особистих потреб, виконуючи канцелярські функції. У феодальному суспільстві адміністративні функції були цілком пов'язані зі змістом і обслуговуванням власності сюзерена. Управління базувалося на усних інструкціях і угодах.
У результаті боротьби між імператорами Священної римської імперії і Папою Римським в одинадцятому-дванадцятому століттях відбулося те, що назвали «папською революцією», що призвела до розвитку нових принципів публічного адміністрування. На той час у розвиток адміністрування римська церква зробила більший вклад, ніж світська влада. По-перше, це стосується принципу суворої ієрархічності, який був характерним для церковних інститутів. По-друге, це принцип поділу публічного і приватного. По-третє, це використання римського права у світській сфері і церковного права – у церковній.
У період 1050-1150 роки вплив папства значно поширюється і для успішного господарювання папство розвивало досить ефективну бюрократію фахівців у різних областях. У цей час були створені папська канцелярія, папське казначейство (чи Апостольська Палата) і папський суд (Консисторія). Виходячи з їхніх функцій, дані утворення можна трактувати як перші «урядові» департаменти в сучасному розумінні.
У той же самий час (близько 1140 року) чернець Граціан закінчив написання свого збірника «Відповідності суперечних канонів», відомого також як Decretum Gratiani. Деякі з частин цього збірника було присвячено питанням адміністративної діяльності. У них говорилося про необхідність територіальної організації церкви, – створення окремих територіальних одиниць, керованих клерками, що підкоряються центральній владі. У такий спосіб було визначено принципи вертикальної і горизонтальної ієрархії та єдності команди. Крім того, Граціан прописав норму, за якою клерк може робити кар'єру тільки на підставі особистих заслуг (Leistungsprinzip), а не старшинства, і що на посаду він може бути призначеним тільки після перевірки його «заможності». Граціаном зверталася увага на неприпустимість «запроданства» клерків, а також на те, що вони не повинні виконувати обов'язки і доручення, не передбачені створеними для них письмовими інструкціями.
Якщо до папських новацій і збірника Граціана додати рішення Синоду від 1236 року про необхідність правового навчання для клерків, то можна стверджувати, що початок формальній адміністративній структурі було покладено католицькою церквою. Хоча, варто визнати, що і деякі світські правителі стали переймати церковний досвід, – для забезпечення своєї монархічної влади вони створюють спеціалізовані департаменти. Так, король Англії Генріх ІІ (1154-1189) засновує канцелярію, казначейство і суд. Подібні департаменти значно зміцнювали основу монархічної влади. Причому, якщо спочатку для роботи у своїх департаментах монархи залучали в основному священнослужителів, то з появою і розвитком університетів представники церкви поступово замінюються мирськими людьми. У 1231 році король Сицилії Фредерик ІІ видає свій зразок Decretum Gratianus, – Конституцію Мелфі (також відому як Liber Augustalis), яку дехто називає «свідоцтвом про народження сучасної бюрократії».
Зрозуміло, що створення та розвиток публічного адміністрування пов'язані з наявністю правової бази, перш за все, публічного права. На території сучасної України даний вид права був відомим ще з періоду Київської Русі і зафіксований в такому документі XII в., як «Російська правда». Але в період вотчинного правління руськими князівствами відбувалося змішування публічного права з приватним, як і в інших європейських країнах того часу.
Хоча роль і статус публічного службовця (вірніше, його прообразу) у розглянутий період ще не були ясно визначені, можна зробити деякі загальні зауваження з цього приводу. Насамперед, публічний службовець був «домашнім службовцем», діючи від імені монарха. Тому не було істотних розбіжностей між публічними і приватними інтересами, а його функції визначалися емпіричним шляхом, причому ці функції були цілком виконавськими.
Трохи змінюється ситуація в чотирнадцятому та п'ятнадцятому сторіччях з появою «колегіальних адміністрацій», що контролюють і координують реалізацію політики у певних сферах, виконуючи при цьому як політичні, так й адміністративні задачі. Призначаючись монархом і будучи йому підзвітними, керівники цих адміністрацій, однак, мали право на прийняття власних рішень у межах своїх повноважень. Крім того, у цей час почався активний розвиток міст і університетської науки, що не могло не впливати на публічну службу.
Протягом п'ятнадцятого і шістнадцятого сторіч збільшується влада світських правителів, що встановлюють монополію на використання сили та стягування податків. Для підтримки монополії вони здійснюють подальшу диференціацію і формалізацію публічної служби, хоча багато в чому вона і залишається персональною, «домашньою». Для службовців видаються формальні інструкції і постанови, у яких приділяється увага їхнім завданням, компетенції, заробітній платі, ієрархії і т.п. Яскравим прикладом цьому служить Чорна Книга короля Англії Эдварда IV, випущена в 1471 році. У ній визначаються функції окремо для двох категорій «домашніх» службовців: «нижчих» (Domus Providencie), до яких належить обслуговуючий персонал, і «вищих» (Domus Regie Magnificencie), до яких належать адміністративні посади.
У шістнадцятому сторіччі відповідна література вже більш не присвячена лише політичним питанням. Примітною в цьому відношенні є книга Клода де Сейселля «Французька монархія» (1519), написана для короля Франсуа І. Де Сейселль не тільки дає опис свого уявлення про структуру урядових закладів, але і переконливо стверджує, що монарх є лише державним функціонером.
Подібні погляди призвели до того, що в цей час відбуваються зміни в політичній ідеології, – монархія все більше і більше розцінюється як інструмент забезпечення суспільного добробуту. Це багато в чому пов'язане з відродженням класичної грецької концепції поліса, що базується на невіддільності політики й етики (поняття «загального блага»).
У сімнадцятому сторіччі публічне адміністрування стає об'єктом академічного інтересу. Хоча суспільна та приватна сфери у той час ще не відділені чітко друг від друга, саме в той час починають з'являтися теоретичні обґрунтування з приводу необхідності такого поділу. Виникають і розвиваються ідеї щодо «ідеального» вищого функціонера, причому як такий вже не розглядається лише монарх, як це було раніше. Відзначається, що основними якостями вищого функціонера повинні бути лояльність і нейтральність. А Алтузіус у своїй книзі Politica Methodice Digesta (1603) навів цілий список характеристик, які повинен мати вищий функціонер. На думку Алтузіуса, він має бути мудрим, досвідченим, обізнаним, точним, швидким, лояльним, скромним, гнучким і правдивим. Він повинен при прийнятті рішень та виданні декретів враховувати побажання громадян. Він не повинен бути необачним, але, що саме головне, ніякий особистий інтерес не повинен перешкоджати адекватному виконанню його офіційних обов'язків.
У 1656 році виходить праця фон Зекендорфа Teutscher Furstenstat, яку деякі дослідники вважають першою книгою з публічного адміністрування. Фон Зекендорф заперечує цінність політичної літератури того часу для людей, що займаються адміністративною діяльністю, і зосереджується на практичних аспектах їхньої роботи, у тому числі докладно описуючи види адміністративної роботи та функціональні обов'язки різних службовців.
Іншою важливою тенденцією сімнадцятого сторіччя стає подальша централізація влади. Це викликало необхідність розвитку більш ефективних систем оподатковування та створення постійної армії, що організовувалася на основі територіального й ієрархічного принципів і була прикладом, у цьому сенсі, для організації цивільних адміністрацій. Взагалі, централізацію можна розглядати як ключове адміністративне поняття тих часів. Характерним прикладом може служити правління Людовика XIV, у часи якого було створено множину центральних урядових бюро з чіткою спеціалізацією функцій і постійно зростаючим штатом співробітників. У той же час, в кожний регіон призначалися спеціальні представники центральної влади, – інтенданти (а пізніше – префекти), що формували свій власний штат службовців, які практикували стандартизовані дії.
Говорячи про абсолютизм, важливо розуміти, що в результаті він призвів до втрати монархом монополії на управління державою. Монополія перейшла від однієї людини до групи осіб; суверен мав потребу в своїх службовцях не менше, ніж вони мали потребу в ньому. Прикладом цьому може слугувати Пруссія, де монархічний абсолютизм був змінений бюрократичним абсолютизмом, за яким знову стала домінувати влада аристократії, представники якої (втім, як і в інших країнах) за рідкісним винятком посідали всі значущі адміністративні посади.
Подібні зміни, безсумнівно, позначилися на вимогах, які висувалися до публічних службовців. Якщо в попередні сторіччя публічному службовцю найчастіше було достатньо володіти діловодством і мати поверхневі юридичні знання, то тепер від нього вимагалися нові знання і навички, особливо в області політичної економіки та бухгалтерської справи. Крім того, загальною європейською практикою в той час було призначення на високі адміністративні посади людей, що мають глибокі пізнання в юриспруденції. Наприклад, у Норвегії вищі функціонери повинні були мати університетський ступінь з права, а в Пруссії – здати спеціальний іспит. Поряд з цим розвивалася практика спеціального навчання службовців до того, як вони стануть виконувати свої обов'язки, причому це відбувалося як на центральному, так і на місцевому рівнях.
Потреба у нових знаннях знайшла відображення в науковій літературі з адміністрування. Розвивається нова галузь науки, – камералістика, у багатьох європейських університетах створюються кафедри камералістики, що дають фахову освіту для майбутніх вищих функціонерів.
Помітні зміни стосовно розвитку публічного адміністрування відбуваються й у Росії. Саме в цей період (кінець ХVІ – початок ХІХ сторіч) відбувається відмовлення від місництва, основу якого складав розподіл державних посад не за здібностями, а по знатності роду, як тоді говорили, по породі. В.О. Ключевський відзначав, що місництво «обмежувало верховну владу в самій лоскітливій її прерогативі, в праві підбору відповідних провідників і виконавців своєї волі: вона шукала здатних і слухняних слуг, а місництво підставляло їй породистих і часто нетямущих неслухів». Місництво проіснувало майже три століття і було відмінене Петром I, - 24 січня 1722 р. він затвердив Табель про ранги. Відповідно до Табелі всі посади розподілялись на три паралельні ряди: військовий, статський, придворний, з розділенням кожного на 14 рангів. В одній із статей, приєднаної до Табелі, роз'яснювалося, що знатність роду сама по собі без служби нічого не значить, не надає людині ніякого статусу. Такий підхід відкривав можливість приходу на публічну службу людей з менш знатних шарів суспільства та висунення на державні посади не тільки «по породі», але і за здібностями.
Реформи Петра І були покликані також і перебудувати світогляд та психологію тих, хто посідав державні посади. Вони повинні були усвідомити, що служать, за великим рахунком, не цареві, не своєму найближчому начальнику, а державі, вітчизні, народу. Сам Петро І ставив інтереси держави понад усе і цього ж вимагав від людей, що знаходились на службі російської держави. Петро I хоча і запрошував на публічну службу іноземців, також піклувався про підготовку публічних службовців в Росії. В петровську епоху діти дворян одержували загальну початкову підготовку, а потім служили в гвардійських полках для отримання офіцерського чину. Офіцери флоту навчалися в Морській академії, цивільні урядовці проходили «коротку підготовку» навчаючись «громадянству та економії». Створена система підготовки кадрів дозволяла забезпечити нормальне функціонування публічної служби. Вона з'явилася важливим знаряддям здійснення реформ Петра, захистом інтересів держави.
Таким чином, протягом вісімнадцятого сторіччя діяльність вищих функціонерів стає професійною, удосконалюється система добору і навчання. Вищі функціонери стають службовцями з більш-менш самостійним впливом на процеси, що відбуваються в державі, тому можна стверджувати, що саме у вісімнадцятому сторіччі відбулося народження бюрократії, яка стала самостійною владою. Все це відбувалося на тлі посилення ролі держави, у зв'язку з чим правителі все більше мали потребу в професійній бюрократії та приділяли все більше уваги структурі і функціонуванню своїх адміністративних апаратів.
При цьому багато питань вимагали удосконалення держаного апарату. Так, не існувало відкритого доступу в «коридори влади» для громадськості; нечітко була визначена компетенція різних державних відомств; широко практикувалося хабарництво; не було чітко визначеного розміру заробітної плати і була відсутня формальна пенсія; переважало колегіальне прийняття рішень.
Період з 1780 по 1880 роки мав формуюче значення для народження сучасних систем органів публічного адміністрування, публічної служби. Саме в цей період публічний службовець стає не «кишеньковим» службовцем окремих осіб, а служить державним інтересам, є відповідальним не персонально правителю, а тій владі, яку він уособлює.
Дана позиція знайшла відображення не тільки на практиці, але й у працях вчених. Так, камераліст фон Юсті більше не трактував монархію як основу влади і центр адміністративної структури, розглядаючи при цьому адміністративну структуру як інструмент служіння інтересам держави в цілому. Безсумнівно, слід зазначити і принцип розподілу влади, що одержав у той час поширення завдяки ідеям Локка і Монтеск'є. Спочатку вони хотіли зменшити силу абсолютизму, але їхні ідеї стали основою для структурування громадянського суспільства (Rechtsstaat). Тоді ж французькими і німецькими вченими вперше було введено поняття «адміністрування» у його сучасному сенсі, а в університетах відбувся розподіл політичних, адміністративних і юридичних дисциплін.
Необхідно відзначити, що в тих чи інших формах і проявах окремі елементи теорії публічного адміністрування були присутні в роботах майже всіх значних мислителів нового часу. В цьому значенні не можна скидати з рахунків представників меркантилізму, попередників класичного лібералізму і його представників.
Так, в «Двох трактатах про державне правління» Дж. Локк по суті визнає за державою лише той об'єм повноважень, який санкціонований суспільним договором між громадянами, що взаємодіють між собою за власним розумним вибором. У принципі, подібні переконання були типові для мислителів епохи Просвітництва, що цікавилися даним питанням, таких, як Ш.-Л. Монтеск’є, Ж.-Ж. Руссо, А. Фергюсон і, А. Сміт.
По-різному інтерпретуючи громадянське суспільство, вони проте визнавали його верховенство над державою. Це, у свою чергу, означало установку на істотне скорочення повноважень держави у сфері управління справами суспільства. Така установка отримала свій закінчений вираз в класичному лібералізмі,щорозглядає державу як «нічного сторожа», тобто як такого, що займається вельми вузьким колом проблем по забезпеченню громадського порядку та стабільності в суспільстві. Слідуючи цій установці, багато хто з найвидніших економістів XIX ст., таких як Дж. Мілль, Н. Сеніор та ін., стверджували, що держава не повинна втручатися в приватний сектор, намагатися регулювати або контролювати приватне підприємництво.
А вже на початку XIX в. була сформульована концепція, згідно якої держава є організацією, покликаною надавати населенню послуги, тобто такою, що переслідує складнішу мету, ніж проста покора монарху. Цей факт, зокрема, знайшов відображення у виданому в 1808 р. Ч. Бонніном Адміністративному кодексі, що містив 708 розділів, в основі якого лежали 68 принципів публічної адміністрації. Особливість цієї роботи полягала також в тому, що в ній в тій або іншій формі проводилося розмежування між політикою і адмініструванням.
Зміни в системах органів публічного адміністрування відбувалися як по суб'єктивних, так і по об'єктивних причинах. До перших належать прагнення вищих функціонерів до збільшення свого контролю над адміністративним апаратом, а до других – значні соціально-економічні зміни в зовнішньому середовищі. Можна виділити три основних типи змін, що відбулися в цей період у системах органів публічного адміністрування різних країн: зміни в структурі та процесах, зміни умов зайнятості публічних службовців (включаючи заробітну плату та пенсійне забезпечення) і зміни їхнього юридичного статусу. Розглянемо дані зміни докладніше.
Через реорганізацію структур і збільшення кількості різних департаментів у зв'язку з посиленням їхньої спеціалізації, що відбуваються в розглянутий час, уряди прагнули певного упорядкування задач, що стоять перед службовцями. У той же час змінюються і робочі процеси. Насамперед, наприкінці вісімнадцятого – початку дев'ятнадцятого століття різко збільшується кількість документації, що було пов'язане з більш ретельною, ніж раніше, підготовкою рішень і посиленням формального спілкування на різних адміністративних рівнях.
У результаті народилася (майже вже в сучасному вигляді) система діловодства, що мало важливі наслідки. Так, політики та вищі функціонери, що вже не могли контролювати всю кореспонденцію самостійно, були змушені збільшувати штат нижчого персоналу, а це збільшило «неполітичний» елемент у державних установах. Таким чином, став відбуватися розподіл політичної й адміністративної сфер, хоча він ще і не був таким чітко визначеним, як наприкінці дев'ятнадцятого століття. У скрутному становищі в цій ситуації опинилися вищі функціонери, що стали поступово втрачати легальну політичну владу, перетворюючись на адміністраторів. Їх поступово стали відсторонювати від вироблення політичних рішень, доручаючи їхню реалізацію. Це, поряд зі збільшенням кількості некваліфікованої роботи на рівні нижчих виконавців, сприяло розвитку системи рангів в органах публічного адміністрування. Система формальних рангів виникла поряд з формальною системою просування по службі як результат прагнення до підвищення ефективності адміністративної системи і боротьби із синекурою. Вона була покликана поступово замінити патронажну систему просування по службі.
Крім того, в деяких випадках систему просування по службі було підкріплено додатковими стимулами. Так, в Російській Імперії особи недворянського походження, а це, в основному, діти священиків, канцелярських службовців, купців, міщан, осіб вільних професій, вчені, мали право отримати дворянство через проходження публічної служби. Відповідно до Статуту цивільної служби 1832 р., службовцю, що досягнув початкового чину XIV класу, надавалося особисте дворянство, а службовцю, що досягнув чину VIII класу - потомствене дворянство зі всіма становими привілеями.
В період, що розглядається, спостерігається і поступовий відхід від середньовічного принципу «єдності команди», що передбачає колегіальне прийняття рішень. Хоча спочатку така відмова була характерною для високих рівнів адміністративної ієрархії, але згодом йому була надана перевага майже повсюди.
Інші важливі зміни були пов'язані з одержанням заробітку. До цього часу адміністративні органи частково були на самофінансуванні за рахунок надання платних послуг населенню і пожертвувань з боку вищих функціонерів. Тепер же подібний підхід замінився визначенням постійної зарплати, гарантованого пенсійного забезпечення і виплат по смерті членам родини службовця. Створюються перші пенсійні фонди, що наповняються регулярними відрахуваннями із зарплати службовців.
Тобто, як можна бачити, система органів публічного адміністрування багато в чому здобуває в той період сучасну нам форму, - вводяться ранги для службовців; оформлюються суворі ієрархічні залежності, що базуються на офіційному положенні службовців; визначається постійна заробітна плата і гарантоване пенсійне забезпечення. Ініціатором змін у сфері публічного адміністрування виступили такі країни, як Франція, Англія і Пруссія. Їх приклад наслідували інші країни, причому це стосується не тільки Західної Європи, але і Північної Америки (США, Канада), а також Російської й Оттоманської імперій. Подібні зміни стала результатом збільшення «навантаження» на органи публічного адміністрування. Воно було переважно викликане економічним розвитком і колонізацією, а також появою іншого бачення ролі держави, пов'язаним з концепцією «правової держави». Все це призвело до того, що до середини дев'ятнадцятого сторіччя бюрократія оформилася в самостійну впливову силу, а основним її завданням стало виконання законів і нагляд за їхнім дотриманням.
Істотний поштовх розробці теорій публічного адміністрування був даний початком реформ в системі адміністрування, що почалися в США, а потім і у низці європейських країн в останні десятиріччя XIX ст. і перші десятиріччя XX ст., а також появою теорій наукового управління у сфері бізнесу. Велику роль для публічного адміністрування зіграла також диференціація соціальних і гуманітарних наук, особливо виділення соціології, політичної й економічної наук, оскільки сучасні теорії публічного адміністрування виникли на перетину саме цих наукових дисциплін.
Одна з головних заслуг в розробці основоположних концептуальних установок і принципів теорії публічного адміністрування як самостійної галузі досліджень належить відомому німецькому ученому кінця XIX – початку XX ст. М. Веберу. Саме він став ініціатором і основним розробником найважливіших установок і концепцій держави як головного суб'єкта політики і влади, бюрократії, державного апарату. Чималий інтерес з точки зору публічного адміністрування представляють й ідеї професора права Колумбійського університету, майбутнього президента США В. Вільсона, які отримали велику популярність у всьому світі. В своїй відомій книзі «Вивчення адміністрування», опублікованій в 1887 р., він, зокрема, писав: «Наука адміністрування шукатиме способи поліпшення діяльності уряду, зробить його роботу менш трудомісткої, приведе в порядок організацію управління».
Інтерес В. Вільсона до управлінської науки, заснованої на «бухгалтерських методах», визначався етичними міркуваннями, зокрема заклопотаністю розповсюдженням серед чиновництва корупції, а також вірою в методи, властиві діловій практиці. Виступаючи проти так званої «системи розділу здобичі» («spoils system»), Вільсон обґрунтовував думку про те, що зміна політичного керівництва в ході чергових президентських виборів не повинна відображатися на положенні адміністративного апарату. Тим самим проголошувалося положення про незалежність і незмінність чиновницького апарату. Вільсону належить також пріоритет у введенні так званої теорії «адміністративної ефективності», сутність якої полягала в пропозиції використовувати в системі публічного адміністрування найефективніші методи організації та управління, запозичені з бізнесу і системи управління корпорацій. Заслугою Вільсона слід вважати також прагнення здійснити синтез бюрократії з принципами і інститутами демократії. Він, зокрема, стверджував, що відносини між адміністрацією, виконуючою закони, і владою, що створює закони, «складають саму сутність урядової системи».
Інший американський дослідник, який розвинув ідеї В. Вільсона, Ф. Гуднью присвятив низку робіт дослідженню американської системи публічного адміністрування. Вслід за Вільсоном Гуднью намагався провести чіткий розподіл між політиками і адміністраторами. При цьому, як і Вільсон, Гуднью був прихильником наукового управління і менеджменту, незалежного від політики і ідеології, ставивши під сумнів компетентність демократичного уряду, що не володіє науковими методами управління. Як вважали В. Вільсон, Ф. Гуднью та інші науковці того часу, в умовах сучасної держави розвиток професійних управлінських навиків має таке ж важливе значення для країни, як і оволодіння політичною наукою.
Помітний внесок в розробку форм правління, у тому числі і найважливіших аспектів публічного адміністрування в рамках теорії конституційного права, внесли французькі дослідники. Так, в роботі одного із засновників політичної науки Франції А. Есмена «Елементи конституційного права», що вийшла в 1895 р., була зроблена спроба виявити і проаналізувати основні принципи публічного адміністрування Франції. Слід відзначити в цьому плані й праці Л. Дюги, А. Мішеля, М, Оріу, що заклали основи інституційного підходу до проблем публічного адміністрування. Хоча необхідно врахувати, що в роботах цих авторів система публічного адміністрування досліджувалася в тій мірі, в якій вона допомагала з'ясуванню принципів і форм організації діяльності державно-політичних інститутів в цілому.
У Великобританії вивчення системи публічного адміністрування почалося наприкінці XIX ст. у Лондонській школі економіки і політичних наук. Від неї естафету в цьому питанні дещо пізніше прийняли Оксфордський, Кембріджський, Манчестерський, Ліверпульський та інші університети. Саме в них головним чином було зосереджено викладання і вивчення системи публічного адміністрування, політичних інститутів, публічної служби, англійського конституційного і адміністративного права. Найбільший внесок у вивчення державно-політичних інститутів, форм правління і політичних систем в цілому внесли такі дослідники, як Е. Баркер, Д. Коул, Р. Ласки, Ч. Маннінг, У. Робсон, Г. Файнер.
Суттєвий вплив на публічне адміністрування того періоду здійснила і школа наукового (класичного) менеджменту, до найбільш відомих представників якої належать Л. Уайт, Ф. Тейлор, Д. Муні, Ф. і Л. Гілберт Г. Емерсон, Г. Форд. Їх об'єднувало переконання в тому, що система публічного адміністрування повинна бути орієнтованою на досягнення поставленої мети з максимальною ефективністю за мінімальних витрат. Як основні засоби такої оптимізації організації діяльності системи вони пропонували спеціалізацію, єдність розпоряджень, делегування відповідальності, централізацію, корпоративний дух тощо. Тобто для них було характерним визнання існування найтіснішого зв'язку між теорією публічного адміністрування і наукою управління приватними підприємствами (показово, що курси такого спрямування викладалися в багатьох навчальних закладах США, де готувалися фахівці як для публічної служби, так і для ділової адміністрації приватного бізнесу).
Дуже велика заслуга в розробці цієї проблематики належить французькому досліднику А. Файолю, праці якого також стали класичними в даній галузі. Ще до першої світової війни Файоль створив і очолював Центр адміністративних досліджень, який виконував замовлення різних державних відомств і організацій бізнесу. В книзі «Загальне і промислове управління», опублікованій у 1916 р., він сформулював свою «теорію адміністрації». Файоль був переконаним у тому, що пропоновані ним положення і установки є універсальними і можуть застосовуватися майже у всіх сферах суспільного життя: економіці, системі публічного адміністрування, армії і т.д.
Файольстверджував, що управляти – значить передбачати, організовувати, розпоряджатися, координувати і контролювати. Передбачати, тобто враховувати прийдешнє і виробляти програму дії; організовувати, тобто будувати подвійній, – матеріальний і соціальний, – організм установи; розпоряджатися, тобто примушувати персонал належно працювати; координувати, тобто зв'язувати, об'єднувати, гармонізувати всі дії та всі зусилля; контролювати, тобто піклуватися про те, щоб все скоювалося згідно встановленим правилам і відданим розпорядженням.
Виходячи з цього визначення, він виділив шість основних груп функцій управління:технічні, комерційні, фінансові, страхові, облікові й адміністративні. Причому серед них адміністративним функціям він надавав визначальне значення, вважаючи, що саме вони виконують завдання розробки загальної програми діяльності організації, підбору кадрів, координації зусиль різних підрозділів. Інтерес представляють також сформульовані ним 14 принципів управління:
– розподіл праці, що дозволяє підвищити кількість і якість вироблюваного продукту за однакових витрат і зусиль;
– право віддавати розпорядження і влада, що примушує підкорятися цим розпорядженням;
– дисципліна і покора, що означає дотримання встановлених правил у відносинах між організацією та її працівниками;
– єдність розпорядництва, згідно якої службовцю може давати накази щодо якої-небудь дії лише один начальник;
– єдність керівництва, яка означає, що для реалізації комплексу дій і операцій, переслідуючих яку-небудь єдину мету, є необхідним єдиний керівник і єдина програма;
– підкорення приватних інтересів конкретних працівників інтересам організації, інтересів окремих громадян інтересам держави;
– справедлива винагорода персоналу, покликана стимулювати старанність й ініціативу працівників;
– централізація, ступінь якої визначається в кожному випадку окремо залежно відумов, в яких працюють конкретні організації, установи, підприємства;
– жорстка ієрархія керівних посад, що передбачає неухильне виконання розпоряджень вищестоящих посадовців нижчестоячими;
– чітке визначення місця, повноважень і функцій кожного працівника;
– справедливість, що передбачає органічне поєднання доброзичливості з правосвідомістю;
– постійність складу персоналу, що виключає плинність кадрів, яка є показником неблагополучного стану справ на підприємстві або в установі;
– ініціативність працівників;
– єдність персоналу, що є однією з умов життєздатності та ефективності підприємства.
Ці принципи склали невід'ємну частину школи «наукового менеджменту». Цікаво, що, розглядаючи як предмет наукового управління зв'язок між машиною і окремим робітником, представники цього напряму надавали особливу увагу комплексу виконуваних робітникам операцій, його втомленості, професійній підготовці та іншим аспектам, на підставі яких робітник вивчається як програмований чинник виробництва. Новизна цього підходу полягала в тому, що у такому вигляді раніше питання ніколи не ставилося, роль даного підходу в підвищенні продуктивності праці була дійсно висока. Він отримав застосування і при аналізі трудових процесів в системі публічного адміністрування, класифікації посад публічних службовців.
І саме в даний період формується і набуває повсюдне поширення так звана «традиційна модель» публічного адміністрування, що проіснувала практично без змін до кінця 80-х років ХХ ст., тому її розгляду слід приділити окрему увагу.
Традиційна модель публічного адміністрування може бути охарактеризована як адміністрування, що здійснюється під формальним контролем політичного керівництва, базується на бюрократичних принципах управління і наявності в органах публічного адміністрування постійних, нейтральних та безособових співробітників, котрі мотивуються тільки суспільними інтересами, однаково служать будь-яким правлячим суб'єктам і реалізують політику, обумовлену цими суб'єктами, не привносячи в неї нічого свого.
Хоча традиційна модель і піддається зараз посиленій критиці, все-таки не слід забувати, що порівняно з попередніми їй формами і моделями управління вона свого часу стала значним кроком уперед. Початок традиційній моделі було покладено у Великобританії в середині ХІХ сторіччя. У 1854 році з'явилася Доповідь Норткота-Тревильяна, у якій відзначалося, що публічна служба повинна здійснюватися шляхом прийняття на її нижчі рівні ретельно відібраного корпусу молодих людей через заснування належної екзаменаційної системи для прийому на посаду. У Доповіді також рекомендувалося відмовитися від патронажної системи і перейти до системи просування по службі відповідно до дійсних заслуг.
Реформи у Великобританії вплинули і на США, хоча в цій країні не перейняли чіткий розподіл публічних службовців на чотири категорії й обов'язкову вимогу, щоб вони починали проходження публічної служби з нижчої категорії. Цей вплив спричинив появу в 1883 році Акту цивільної служби (т.зв. Пендлтонський акт), що містив чотири ключових пункти:
1) проведення конкурсних іспитів для всіх претендентів на заняття посад;
2) добір для зарахування на посаду кращих за результатами іспитів;
3) проходження претендентами випробувального терміну перед остаточним зарахуванням на посаду;
4) пропорційний розподіл посад відповідно до населення територій.
Крім реформ у Великобританії і США на формування традиційної моделі вплинула прусська модель публічного адміністрування, а також роботи М. Вебера, В. Вільсона та представників школи «наукового менеджменту», яких з повним правом можна назвати основними теоретиками цієї моделі. Всі ці впливи призвели до того, що остаточно сформована традиційна модель публічного адміністрування базувалася на трьох основних теоретичних «китах»: бюрократичній системі управління, розмежуванні політичного керівництва та публічного адміністрування, принципах «наукового менеджменту».
Можна відзначити, що теорія бюрократії Вебера була цілком конгруентною з традиційною теорією публічного адміністрування, як за формою, так і за методом, і що протягом своєї довгої історії традиційна модель публічного адміністрування слідує теорії Вебера буквально у всьому.
Згідно з М. Вебером управління в державних установах базується на написаних документах («справах»), що повинні надалі зберігатися. Наявність таких справ забезпечує послідовність та прогнозованість дій організації. Група службовців, зайнятих веденням справ, разом з відповідними матеріальними засобами і «справами» утворюють «бюро». Влада таких «бюро» – це і є бюрократія.
М. Вебер сформулював шість основних принципів бюрократичних систем, до яких належать такі:
1. Існування фіксованих і офіційних юридичних сфер, що упорядковуються правилами, тобто законами чи адміністративними правилами. Даний принцип означає, що владні повноваження повинні здійснюватися лише на основі законів і підзаконних актів. Це утворює раціональну (легальну) форму влади, яка згідно з М. Вебером, є найбільш «правильною», доцільною.
2. Наявність жорсткої ієрархії та ранжування, субординації, згідно з якою вищестоящі службовці спостерігають і контролюють нижчестоящих. Зауважимо, що легальні (законні) повноваження підтримуються, не якою-небудь конкретною особистістю, а позицією, яку вона займає в ієрархії. Проте деякі функції можуть бути передані на нижчі рівні ієрархічної структури, що створює таке явище як «делегування повноважень».
3. Службова діяльність співробітників відділена від їхнього приватного життя. Цей принцип забезпечує нейтральність у поведінці публічних службовців, обмежує вплив особистісних чинників при здійсненні владних повноважень.
4. Офісне управління, принаймні, спеціалізовані види діяльності, передбачає наявність спеціальної професійної підготовки. Спеціальна підготовка є не примхою теоретика, а вимогою часу. Різнобічність сфер, на які здійснюється управлінський вплив, бурний розвиток економічних відносин, велика кількість управлінських рівнів зробила неможливим «допуск» до влади осіб без необхідної освіти, фаху. «Бюрократом» теж може бути не кожний.
5. Коли офіс є цілком «розвинутим», офісна діяльність вимагає від співробітників усієї їхньої працездатності і робочого часу. Коли «бюрократія» стає професією, вона починає вимагати і відповідної професіоналізації. Справжній професіонал не може займатися декількома видами діяльності на високому рівні. Тому виникає необхідність концентрації зусиль на так званій «офісній роботі», за яку службовець отримує відповідну винагороду та певні пільги, що ставлять на меті залучення до бюрократичної діяльності кращих, найбільш працездатних і професійно підготовлених.
6. Управління офісом здійснюється за загальними правилами, що більш-менш стабільні, більш-менш вичерпні і які можуть бути вивчені. Здійснення даного принципу значно обмежує вплив окремих особистостей на діяльність колективу. Головне – не особа, а правило. І керівник, і рядовий співробітник зобов’язані дотримуватися загальноприйнятих правил. Хто не дотримується правил – має піти. Загальнообов'язкове дотримання правил слугувало причиною заміни особистісного управління на безособове. Причому ця безособовість повинна дотримуватися і стосовно відносин всередині організації, і з іншими організаціями, установами, окремими особами.
Перший з веберовських принципів означає, що владні повноваження виникають із законів і підзаконних актів. Саме така форма влади, раціональна/ легальна, є найбільш «правильною». Другий принцип суворої ієрархії означає, що раціональні/ легальні повноваження і влада підтримуються організаційно, не якою-небудь конкретною особистістю, а позицією, що вона займає в ієрархії. Те, що деякі функції можуть бути делеговані на нижчі рівні ієрархічної структури, означає, що будь-який службовець може діяти з повноваженнями організації. При цьому, відповідно з наступним принципом, організація відділена від приватного життя її співробітників, тобто владні повноваження, що нею реалізуються, характеризуються безособовістю. Написані документи повинні зберігатися, оскільки вони є основою життєдіяльності організації. Тільки при наявності «справ» організація може бути послідовною в застосуванні своїх правил. Багато з цих справ надалі можуть використовуватися як прецеденти.
Четвертий принцип визначає управління (адміністрування) як особливий вид діяльності, що вимагає спеціальної професійної підготовки, у зв'язку з чим їм може займатися не кожний. П'ятий принцип говорить про те, що бюрократична діяльність займає в співробітників увесь час, на відміну від раніше існуючої ситуації, коли офісна робота розглядалася в якості вторинної. І, нарешті, відповідно до останнього принципу в управлінні офісом слід дотримуватись певних загальних правил, що не залежать від особистості керівника.
У Вебера на першому місці йдуть інтереси системи, а не окремої особи, як це було у більш ранніх моделях, де велике значення мали близькість до вождя чи політичного лідера, монарха. Така ситуація продукувала довільні рішення чиновників в абсолютно ідентичних випадках, що призводило до неможливості прогнозування дій чиновників та зростання соціального незадоволення. Здійснення ж адміністрування на основі законів і правил забезпечує однаковість рішень при однакових обставинах, незалежність рішення від особи конкретного чиновника. Безособовість повинна підвисити авторитет публічної служби, спростити процедуру прийняття управлінського рішення.
Перехід до бюрократичної моделі, за думкою М. Вебера, повинен підвисити соціальний статус публічних службовців завдяки отриманню порівняно високої заробітної плати, можливістю піднятися до найвищих ступенів ієрархічних сходів, пільговому пенсійному забезпеченню тощо. Причому гідне грошове забезпечення гарантує сам статус, а не обсяг виконаної за певний період часу роботи. Людина стає бюрократом і гарантує собі певне спокійне життя, за яке вона повинна платити суворим дотриманням існуючих правил і процедур.
Така система забезпечує ефективність і надійність бюрократичної моделі. Саме на ефективність і надійність повинні бути зорієнтовані всі бюрократичні організації. М.Вебер пише: «Причиною, що має вирішальне значення для розвитку бюрократичної організації, завжди є її виняткова технічна перевага над будь-якою іншою формою організації. Цілком розвинутий бюрократичний механізм у порівнянні з іншими організаціями це те ж саме, що машина в порівнянні з немеханічними засобами виробництва. Точність, швидкість, однозначність, знання справ, безперервність, розсудливість, єдність, субординація, зниження організаційних і персональних витрат – усе це піднято на оптимальний рівень у строго бюрократичній організації».
Мабуть, найбільш важливою відмінністю веберовської моделі від попередніх є заміна персонального управління безособистісною системою, що базується на правилах. Організація і її правила більш важлива, ніж будь-яка особистість у ній. Бюрократична система повинна бути безособовою у своїх діях і у ставленні до своїх клієнтів.
Як відзначає Вебер, зведення офісного управління до правил закладено в його природі, а теорія сучасного (звичайно, для нього) публічного адміністрування передбачає, що повноваження керувати певними справами, які були легально передані публічній владі, не надають право бюро регулювати ведення справи командами, обумовленими для кожного випадку, а тільки регулювати ведення справи абстрактно. Це, на його думку, знаходиться в значному контрасті з регулюванням усіх взаємин за допомогою індивідуальних привілеїв і прихильності, що абсолютно домінували в патримоніалізмі.
Дійсно, більш ранні моделі управління ґрунтувалися на особистісних взаємостосунках, – лояльності до родича або покровителя, до політичного лідера або партії, – а не до системи безпосередньо. Це призводило до того, що владні структури часто демонстрували довільність і вибірковість стосовно до різних суб'єктів, виходячи з їхньої відданості або лояльності тим, кому ці структури підпорядковувалися. Позбавлена ж індивідуальності система, що базується на принципах Вебера, повністю усуває довільність, принаймні, в ідеалі. Існування справ, віра в прецедент і базування на законах та правилах означають, що за однакових обставинах будуть ухвалені однакові рішення. Крім того, безособовість передбачає, що система та її правила зберігаються, коли окремі співробітники покидають організацію.
Відрізняє веберовську модель від її попередників також і визначення положення службовців в організації, зв'язаних один з одним суворою ієрархією, що є природним наслідком базування на правилах і принципі безособовості. Служба в офісі розглядається як професійна діяльність, якій передують спеціальна підготовка і іспити. За Вебером, прихід на роботу в офіс передбачає ухвалення певних зобов'язань щодо добросовісного управління в обмін на спокійне існування. Далі Вебер описує становище службовця таким чином:
1. Сучасний службовець завжди старається для певної суспільної пошани і звичайно одержує задоволення від неї.
2. Нормально, коли службовець займає своє положення протягом всього життя, принаймні, в публічній бюрократії.
3. Службовець одержує регулярну грошову компенсацію у вигляді фіксованої платні та гарантію забезпечення старості у вигляді пенсії. Ця платня не вимірюється подібно зарплаті в термінах виконаної роботи, а відповідно до «статусу», тобто відповідно до функцій («категорії») і, крім того, можливо, відповідно до терміну служби.
4. Службовець робить кар'єру усередині ієрархії публічної служби. Він підіймається з більш низьких, менш значущих і нижче оплачуваних на більш високі позиції.
Дані пункти логічно витікають з шести принципів бюрократії. Така формальна, безособистісна система, описана Вебером, припускає, на його думку, оптимальну можливість для повної реалізації принципу спеціалізованого функціонування відповідно до цілком об'єктивного розгляду. Рішення можуть і повинні прийматися відповідно до «надійних правил» та «без урахування особистості». Основними цілями є ефективність, надійність і безособовість. Принцип спеціалізації функцій покликаний підвищити ефективність, ієрархія повноважень і система правил повинні забезпечувати надійність рішень, а безособовість системи має на увазі, що при однакових обставинах будуть прийняті однакові рішення.
Другою теоретичною основою традиційної моделі є чіткий поділ політичної й управлінської сфери, відокремлення вироблення політики від її реалізації, що було сформульовано, і на необхідності чого наполягав В. Вільсон, який писав: «Адміністрування лежить поза власне сферою політики. Адміністративні питання не є політичними питаннями. Хоча політика визначає задачі для адміністрування, це не повинно призводити до маніпулювання офісами. Публічне адміністрування є детальним і систематичним виконанням суспільних законів. Кожне приватне застосування загального закону є актом адміністрування. Стягування і збільшення податків, наприклад, вішання злочинця, транспортування і доставка пошти, озброєння армії та флоту і вербування рекрутів тощо – все це поза сумнівом є актами адміністрування, але загальні закони, які їх спрямовують, повинні бути виробленими, поза сумнівом, ззовні і над адмініструванням. Широкі плани урядових дій не є адміністративними; детальне виконання цих планів є адмініструванням».
Вільсон вважав, що серйозні недоліки існуючої системи управління (коли адміністративні посади розподіляються серед членів партії, що перемогла на виборах) є результатом зв'язку адміністративних питань з політичними. Якщо адміністратори діють відверто на користь політичної сили, завдяки якій вони отримали посаду або продовжують посідати партійні посади, то необ'єктивність в їхніх рішеннях і діях буде присутня практично завжди. Тому, на думку Вільсона, слід розділити політичну сферу, де виробляється політика, від адміністративної сфери, де політика реалізується.
В традиційній моделі мир політиків відокремлений від світу публічних службовців. З цього приводу Кейден, наприклад, стверджує, що прийшовши до влади політики повинні управляти; публічні службовці повинні виконувати їхні розпорядження. Політичні офіси повинні заповнюватися шляхом конкуренції на політичній арені; бюрократичні офіси повинні заповнюватися шляхом конкуренції на бюрократичній арені. Політичні службовці повинні відбиратися на основі їхньої політичної компетенції; бюрократичні службовці повинні відбиратися на основі їхньої бюрократичної компетенції. Політики повинні оцінюватися електоратом або їхніми політичними керівниками; службовці повинні оцінюватися їхніми політичними контролерами або їхніми бюрократичними керівниками. Політичний офіс повинен мати часові обмеження і бути предметом вільних виборів; бюрократичний офіс не повинен мати часових обмежень і бути предметом правомірної поведінки.
Ідея подібного поділу мала широкий резонанс, оскільки дихотомія політики й адміністрування забезпечує розвиток особливої сфери адміністрування і її свободу дій, а частіше навіть більше того, – свободу від утручання політики. Ця дихотомія, що стала важливим інструментом прогресивних реформ, надала можливість для прийняття нового критерію публічної дії, який базується на включенні професіоналізації, експертизи й оцінок заслуг в активне управління урядовими справами. Крім того, дихотомія дозволила публічному адмініструванню стати самостійною сферою вивчення, інтелектуально й інституційно відділеною від політичних наук.
Існують три основні аспекти даної дихотомії. По-перше, це ясні відносини підзвітності і відповідальності, контроль політичної сфери над адміністративною. По-друге, це можливий чіткий розподіл політичних питань, що формально є прерогативою політиків, і адміністративних питань, переданих у ведення публічним службовцем. І по-третє, це передбачення того, що прийняття адміністративних рішень має бути анонімним і нейтральним.
Однак, хоча теорія поділу політики й адміністрування стала однією з теоретичних основ традиційної моделі, її можна розглядати радше як міф, особливо корисний для уникнення відповідальності. У дійсності ж часто можна було спостерігати ситуацію, коли політики виконують адміністративні функції, а адміністратори беруть на себе політичні. Проте, хоча подібний поділ і є міфом, бюрократичні структури організовувалися таким чином, начебто цей міф є реальністю.
Остаточним «штрихом», що завершив формування традиційної моделі публічного адміністрування, послужила адаптація багатьох положень і підходів наукового менеджменту. Можна легко бачити, чому науковий менеджмент був адаптований бюрократією, – він пропонував спосіб операціоналізації бюрократичної форми організації усередині публічних управлінських структур. Саме Тейлор і його послідовники були основними носіями бюрократичної моделі. Ідеї «одного найкращого шляху» і систематичного контролю добре сполучалися зі суворою ієрархією, процесом прийняття рішень і поняттям прецеденту. Те ж саме стосується і стандартизації завдань і підбору до них працівників. Науковий менеджмент значно вплинув на практику публічного адміністрування й урядові дослідження, оскільки домінував у публічному адмініструванні, починаючи з 1910 року, і допоміг викристалізуватися йому як академічній сфері.
Традиційна модель передбачає, що існує лише «один найкращий шлях» управління і що він може бути забезпечений теорією бюрократії, розподілом політичної й адміністративної сфери та застосуванням підходів наукового менеджменту. А оскільки адміністратори не відповідали за результати політики, обумовленої іншими, а тільки за дії, що здійснюються ними в рамках своїх повноважень, їм стало властивим і «односпрямоване» мислення.
В 20-50-ті роки XX ст. все більш виразно виявлялася тенденція до розширення дискусій про роль публічного адміністрування. Низка фундаментальних робіт з цієї проблематики з'явилися в 30-ті роки. Це, перш за все, праці Дж. Муні і А. Рейлі, Л. Галіка і Л. Урвіка, що були пов'язані з бурхливим зростанням державних установ в період реформ Нового курсу Ф. Рузвельта. За ними послідували роботи У. Бенніса і П. Слейтера, Р. Сейдмана.
Розглядаючи теорії публічного адміністрування цього періоду, не можна також не торкнутися ідей відомого англійського економіста Дж. М. Кейнса, висловлені їм в книзі «Загальна теорія зайнятості, відсотка і грошей», опублікованій в 1936 р. Ці ідеї зіграли важливу роль не лише у вдосконаленні державного регулювання економіки, але і вплинули на публічне адміністрування в цілому. На відміну від неокласиків, що використовували в основному мікроекономічний підхід, Кейнс і його прихильники узяли на озброєння макроекономічний підхід, поставивши собі за мету виявлення й аналіз різних змінних величин, що впливають на економічний розвиток країни. За такого підходу, на відміну від мікроекономічного, що вивчає окремі частини економіки – фірми, господарства, а також ринкові процеси на окремих ринках, Кейнса цікавила, перш за все, економіка як цілісна система.
Головним недоліком ринкової економіки Кейнс вважав її схильність до періодичних економічних криз і безробіття. В цьому плані його заслуга полягала в тому, що він запропонував програму антикризової політики та політики повної зайнятості працездатного населення. Розвиваючи ідеї Кейнса, його послідовники в 40-60-х роках XX ст. створили більш менш струнку концепцію економічної системи, регульованої як ринком, так і державою. Ключова роль в цьому плані додавалася державі, покликаної здійснювати комплекс заходів з регулювання економіки для подолання негативних наслідків ринку. Серед цих заходів важливе місце займає перерозподіл доходів на користь неімущих верств населення шляхом прогресивного оподаткування, розвитку безкоштовних систем освіти і охорони здоров'я для запобігання соціальних потрясінь. На основі цих і подібних постулатів кейнсіанці розробили конкретні форми і методи державного регулювання в сфері економіки, економічної політики, серед яких визначальне значення мають теорії анти-циклічного регулювання і економічного зростання.
Дуже важливим в даний період є виникнення і активний розвиток «школи людських відносин», представники якої намагалися подолати один з основних недоліків школи наукового менеджменту – неврахування в управлінні повною мірою людського чинника. Проте, як відомо, хоча владні прерогативи і повноваження визначаються правовими нормами і законодавчими актами, здійснюються все ж таки вони людьми. Від їхньої волі, настрою, знань, досвіду багато в чому залежить те, як здійснюються ролі і функції, вбудовані як в державно-політичну систему в цілому, так і в систему публічного адміністрування.
Найвдаліші розробки і концепції цієї школи представлені в роботах М. Фоллета, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфі та ін. Всіх їх об'єднувало визнання того, що важливим чинником оптимізації системи публічного адміністрування, підвищення продуктивності праці працівників цієї системи та їх задоволення своєю працею є поліпшення психологічного клімату в колективі та посилення мотивації до максимізації трудових зусиль.
При цьому Мейо, наприклад, розглядав працівників не як ізольованих, егоїстично мотивованих індивідів, а як групу зі своїми нормами, цінностями, механізмами функціонування і специфічними зв'язками з навколишнім середовищем. І за всіх можливих обмовок, беззаперечною перевагою розробок представників даної школи є те, що вони розглядали саме людський чинник як один з основних, що впливає на ефективність організацій, у тому числі й органів публічного адміністрування.
Черговим етапом в розвитку теорій публічного адміністрування слід вважати 50-80-ті роки ХХ ст. Даний етап характеризується впровадженням в соціальних і гуманітарних науках, у тому числі і в теорії публічного адміністрування, системного і структурно-функціонального аналізу. Найбільший внесок в розробку цих підходів внесли американські соціологи і політологи Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон, Д. Істон, Г. Алмонд та ін. Вивчаючи механізми публічного адміністрування в рамках всього суспільства, що розглядається як цілісна система, вони концентрували увагу на чинниках, сприяючих або перешкоджаючих інтеграції і стабільності існуючої системи публічного адміністрування.
На думку прихильників структурно-функціонального і системного підходів, в суспільстві однаковою мірою діють принципи универсалізму і партикуляризму, приватного і загального, конфлікту і консенсусу тощо. Якщо, наприклад, конфлікти відбуваються з приводу розподілу ресурсів, які має в розпорядженні дане суспільство, таких, як матеріальні блага, гроші, влада і т.п., то консенсус підтримується волею і загальними інтересами більшості членів суспільства жити сумісним життям.
Сутність структурно-функціонального аналізуполягає у виділенні структурних і функціональних елементів соціальної взаємодії, що підлягають дослідженню, їхнього статусу та ролі в системі публічного адміністрування. Наприклад, для визначення реального внеску окремо взятого представника статево-вікової групи або професії у розв’язанні тих чи інших проблем в системі публічного адміністрування важливого значення набуває виявлення того, як вони впливають на здійснення управлінських функцій.
Що стосується прихильників системного підходу, то, розглядаючи публічне адміністрування як цілісну і єдину систему, вони бачать своє головне завдання в тому, щоб виявити весь комплекс окремо взятих взаємозв'язків і взаємозалежностей елементів, а також всієї державно-управлінської системи із зовнішнім середовищем, тобто зі суспільством в цілому. Це, на їхню думку, дозволить розглядати взаємозв'язки в системі публічного адміністрування і між системою і суспільством як єдине ціле, для чого вони широко використовують дані культурології, політичної антропології, соціології, соціальної психології тощо. В цьому плані їх дослідження носять міждисциплінарний характер.
У низці відомих авторів цього періоду не можна не згадати і відомого представника психологічного підходудо проблем публічного адміністрування та політики в цілому Р. Лассвелла, який був переконаний в тому, що наука може надати неоціниму допомогу у розв’язанні виникаючих перед суспільством проблем. Цікаво, що вслід за Ч. Мерріамом у центр процесу ухвалення рішень він поставив дослідника і приділяв основну увагу окремій особі. До речі, саме Лассвелл ще в 40-ві роки пустив в оборот вираз «управлінські науки», а з часу виходу в 1951 р. його книги «Управлінські науки», написаної в співавторстві з Д. Лернером, цей вираз став невід'ємним елементом сучасної науки. Стосовно публічного адміністрування, на думку цих дослідників, найбільшу користь управлінські науки можуть принести при розв’язанні проблем середнього рівня, таких, як прогнозування наслідків конкретних парламентських проектів або оцінка економічної дії певних пропозицій по оподаткуванню.
Основні положення концепції Лассвелла висловлені в його книзі «Введення в управлінські науки», виданої в 1971 р. Він обґрунтовував думку про те, що всі спірні питання в суспільстві повинні розв'язуватися демократичним шляхом в ході обговорення переважно добре інформованими людьми, що мають право на ухвалення рішень.
Слід відзначити, що в даний період значна частина дослідників пропагують ідею оптимізації політичних і управлінських рішень за допомогою спеціальних технічних прийомів, прагнучи поліпшити політику за допомогою управлінської практики. Саме такого підходу дотримуються, наприклад, економісти Е. Стоукі і Р. Зекхаузер в своїй книзі «Основи управлінського аналізу», опублікованої в 1978 р., і автори книги «Світ управлінського аналізу» політологи Р. Хайнеман, У. Блум, С. Пітерсон і Е. Кірні.
Також в даний період формуються два сучасні методологічні підходи до публічного адміністрування – соціально-інженерний і гуманітарний. В рамках першого підходу, з певними модифікаціями продовжуючого традиції наукового менеджменту, співіснує безліч відмінних один від одного напрямків. Але за всіх відмінностей в частковостях і конкретних питаннях їх об'єднує загальна орієнтація на пошук оптимальних моделей публічного адміністрування і раціоналістичного розв’язання виникаючих перед суспільством проблем за допомогою вдосконалення, модернізації вже існуючих механізмів.
Одним з провідних представників соціально-інженерного підходувважається американський дослідник Дж. Кейден. Для нього є характерним органічне поєднання урахування як чисто управлінських, так і культурно-історичних чинників і установок, оскільки адміністративна субкультура, на його думку, є продуктом не лише економічних, але і етичних та інших соціокультурних чинників. В її сферу входять не лише питання суто організаційних змін, але також і чинники, що визначають політичний, економічний та соціальний розвиток. Він вважає, що якість управління вимірюється як кількісними, так і якісними характеристиками, які визначаються вимогами адміністративної системи, її ресурсами, ступенем задоволеності клієнтури досягнутими результатами та кількістю витрат і дисфункцій, породжених її діяльністю. Як відзначає Дж. Кейден, нерідко погане управління зводило нанівець прогрес, досягнутий у сфері політики, технології, соціальних ідей і культури. А підвищення рівня і якості управління, на його думку, передбачає усунення перешкод для діяльності управлінського апарату з боку середовища, здійснення структурних змін, зміни в індивідуальних або групових установках.
На відміну від представників соціально-інженерного підходу, прихильники гуманітарного підходу, джерела якого виходять з теорії людських відносин, дотримуються тієї думки, що в сучасному швидко змінному світі бюрократизація владних структур, в багато разів підсилююча негнучкість та інертність механізмів ухвалення і реалізації політичних рішень, має як наслідок зниження ефективності та дієздатності цих структур. Вони виявляються нездатними достатньо оперативно реагувати на нові проблеми та потреби і ухвалювати відповідні рішення.
Прихильники гуманітарного підходу одностайні в критиці існуючих форм і методів публічного адміністрування. Як негативні чинники вони відзначають тенденції сучасних бюрократичних організацій до гігантизму, боротьби за сфери впливу, завелику централізацію системи публічного адміністрування. За такого стану речей, згідно їхньої точки зору, особливо важливим є додання самостійного значення людським чинникам в управлінні, його гуманізації.
Що стосується колективів працівників, зайнятих в системі державно-адміністративної системи, то в розробку цієї проблематики значний внесок зробив Р. Саймон. В своїй роботі «Адміністративна поведінка», яка видавалась неодноразово, він обґрунтовує тезу про тісну залежність ефективності державно-управлінської системи від поведінки як окремих осіб, так і колективу кожного підрозділу в цілому. На його думку, головний інтерес для управлінської теорії представляє межа між раціональними та ірраціональними аспектами поведінки людей.
Слід зазначити, що прихильники гуманітарного підходу, критикуючи існуючу систему публічного адміністрування, виступали зовсім не за те, щоб «пустити під прес» всі відпрацьовані протягом довгого часу організаційні механізми. Так, на думку Д. Уальдо, адаптаційні можливості бюрократичної організації поки не цілком вичерпані, а сама сучасна бюрократія – це сила, діюча не лише на користь стабільності, але також і змін. Проте ці автори наполягають на необхідності радикальних змін в існуючих організаційних структурах (наприклад, на заміні постійних організацій тимчасовими, на послабленні формальних ієрархічних чинників у відносинах між фахівцями і посиленні професійно-етичних основ цих взаємостосунків).
Особливо великою популярністю позиції цього напряму користуються в Європі. Надаючи вирішальне значення людському чиннику, європейські автори розробляють найширший спектр проблем і аспектів реформування публічного адміністрування. Так, англійські дослідники Дж. Гарретт і Р. Шелдон для вдосконалення британського публічного апарату пропонували разом з децентралізацією всемірно розширити гласність і відвертість ухвалення політичних рішень, в законодавчому порядку встановити принципи інформування громадськості про дії всіх владних органів, а також передбачити конкретні санкції за порушення цих принципів. Важливе значення вони додавали також розширенню контактів між дійсними і «тіньовими» міністерствами, і підбору службовців тільки за кваліфікаційними критеріями.
Певний інтерес з даної точки зору представляють рекомендації італійського дослідника Б. Мафіолетті, який обґрунтовував тезу про необхідність делегування якомога більшого кола повноважень центральних адміністративних органів неурядовим і приватним організаціям, а також делегування регіональним властям всіх функцій з реалізації соціальних програм, незалежно від того, на якому рівні вони розробляються. Він стверджував, що це призведе до формування структур «четвертої влади», яка доповнить законодавчу, виконавчу і судову владу. До того ж, на думку Мафіолетті, для підвищення ефективності публічного адміністрування, особливо важливе значення мають спрощення адміністративних процедур, подолання конфліктів між різними органами, рівнями і гілками влади за розширення своїх повноважень, що, у свою чергу, передбачає обмеження можливостей для втручання держави в місцеві справи.
Не можна не згадати також спроби європейських дослідників аналізувати проблематику сучасного публічного адміністрування під філософсько-світоглядною точкою зору. Особливо характерні в цьому відношенні позиції німецьких авторів X. Куна, Е. Форстхоффа, Е. Хіппеля та ін. Вони схильні розглядати систему публічного адміністрування як «трансцендентальний розум» і «вічні цінності». Обґрунтовуючи цей підхід, X. Кун стверджував, що будь-яка теорія публічного адміністрування будується з урахуванням людської природи і тому повинна мати філософський характер. «Держава, – писав він, – живе людиною: людина засновує, формує, керує нею і водночас живе в ній, осягаючи її як свою долю».
Важливий внесок в розробку подібного трактування вніс відомий філософ і політолог А. Гелен. Він, зокрема, стверджував, що система публічного адміністрування є «фундаментальним антропологічним інститутом». Гелен вважав, що структури і інститути публічного адміністрування предстають як ідеологічно та соціально нейтральні і використовуються політичними силами як «керівний штаб нової системи для примушення своїх супротивників». Він вважав, що прагнення до стабільності внутрішнього і зовнішнього світу, що лежить в основі людського буття, є основою будь-якої системи публічного адміністрування.
Як зазначав Гелен, «адміністративно-державні установи суспільства, закони, а також існуючі форми їх взаємодії, що є наявними як соціально-політичні структури, є зовнішніми опорами людини». Вони «звільняють людину від болісного пошуку гідної поведінки, оскільки предстають перед нею вже такими, що сформувалися, і наперед визначеними».
Саме завдяки представникам гуманітарного підходу в публічному адмініструванні в багатьох країнах в 80-90-ті рр. починається відмова від традиційної моделі й упровадження нових моделей публічного адміністрування. Хоча не лише праці науковців послужили тому причиною. Об'єктивні передумови для переходу до нових моделей та їхня сутність розглядаються далі.