Реформа административной юстиции в 1916-1917 гг.
Закон от 26 декабря 1916 г. "О некоторых изменениях в устройстве и производстве дел департаментов Правительствующего сената" признал несменяемость судей-сенаторов, ослабил влияние министерств на принятие сенатских решений при рассмотрении последними спорных дел и вводил в сенатское производство состязательное начало.
Таким образом, с принятием данного нормативного акта процесс становления 1-го департамента как высшего органа административной юстиции завершился; устаревшее делопроизводство приводилось в соответствие со всеми требованиями, предъявляемыми к организации судебного процесса. Закон должен был вступить в силу 1 мая 1917 г.
Несмотря на ряд его недостатков: отсутствие к кандидатам на должность сенатора-судьи требования иметь высшее юридическое образование и соответствующий стаж работы; обязанность Сената представлять свои решения на утверждение императору, что ограничивало самостоятельность сенаторов; наличие у 1-го департамента контролирующей власти, что нередко приводило к принятию решений не на основе принципа законности, а на основе принципа целесообразности, - все же изменения, внесенные в правовой статус 1-го департамента Сената, делали важный шаг по пути превращения этого органа в действенный орган административного суда.
Известные события февраля 1917 г. не дали провести этот закон в жизнь. Известный ученый-административист того времени Н.А. Ленский писал по этому поводу: "...вопрос о способах обеспечения деятельности реформированного высшего административного суда в условиях переживаемого времени и по причине продолжающегося действия старых законов и старых учреждений есть только часть вопроса о правовой охране в области публичных отношений. Нужно еще другое, и это требует издания соответствующего акта Временного правительства. Мы имеем в виду административные суды".
30 мая 1917 г. Временным правительством было принято Положение о судах по административным делам, согласно которому "власть судебная по делам административным принадлежит: административным судьям, окружным судам и Правительствующему сенату". Высшим административным судом оставался 1-й департамент Правительствующего сената. Концепция данного закона исходила из следующих фундаментальных принципов: 1) административный суд является судом в полном смысле этого слова и входит в систему единой судебной власти; 2) суд разбирает споры о праве между властью центральной и местной, между частными лицами и административными органами; 3) административный судебный иск охраняет публичное право от всякого нарушения точно так же, как гражданский иск охраняет частное право; 4) административные споры рассматриваются в судебном процессе, цель которого - восстановление нарушенного публичного права в полном объеме и всеми доступными для этого средствами. Статья 11 среди оснований для жалоб и протестов на действия органов администрации называла, кроме нарушений закона, осуществление полномочий с нарушением той цели, для которой оно предоставлено, нарушение интересов лиц, обществ и установлений распоряжением, постановлением, действием или упущением.
Постановлением Временного правительства от 30 мая 1917 г. в России была впервые учреждена административная юстиция. Административные суды были созданы в судебном ведомстве. Сделано это было для того, чтобы обеспечить их независимость от администрации. В соответствии с Положением "О судах по административным делам", первой инстанцией административной юстиции были административные судьи в уезде. В губернских и областных городах в окружных судах учреждались административные отделения. Административные судьи рассматривали жалобы и протесты на деятельность учреждений и лиц волостного и поселкового управления. Подсудность административных отделений окружных судов была шире: они рассматривали протесты и жалобы, во-первых, на учреждения и чиновников местного самоуправления (за исключением волостного и поселкового, подсудных административным судьям), во-вторых, на деятельность правительственных комиссаров (основное должностное лицо в административной системе региона), в-третьих, на решения административных судей.
Процедура рассмотрения административных дел заключалась в том, что если "то или иное постановление или действие не только не согласно с общим законом, но нарушает также их специальные права и интересы", правительственный комиссар обращался с протестом в административный суд (аналогичным правом обладали также земские и поселковые собрания, городские думы, общественные организации и частные лица).
Данная система, демократичная по форме и направленности, заработать в полную силу так и не успела в силу причин как глобального, так и частного характера, как, например, многократно изменяемый порядок назначения правительственных комиссаров. Но факт остается фактом: пусть всего несколько месяцев, пусть во многом только на бумаге, но в России в XX в. существовала административная юстиция, которая в перспективе была способна стать одним из элементов системы сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей.
После 1917 г. судебный контроль за действиями органов государственной администрации так и не сформировался. С этого времени функции высшего административного контроля, по содержанию нередко аналогичные функциям административной юстиции, осуществлял ВЦИК. На этом судебно-административная деятельность 1-го департамента Правительствующего сената была закончена.