Развитие законодательства о судебном порядке рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений в 1960-1990 гг.
Лишь с 1960-х гг. советское законодательство стало пополняться значительным массивом административно-процессуальных норм, направленных на обеспечение конституционных гарантий прав и свобод граждан. Из-за отсутствия самостоятельной процессуальной формы административного судопроизводства законодательство и практика шли по пути рассмотрения административно-правовых споров в порядке гражданского судопроизводства.
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21.06.1961 «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» предоставил право лицам, подвергнутым штрафу, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд. Позже аналогичные права граждан и порядок их осуществления были закреплены в Основах гражданско-процессуального законодательства СССР и гражданско-процессуальных кодексах (ГПК) союзных республик, входивших в состав СССР (1961 г. - Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, 1964 г. – ГПК РСФСР, где впервые производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, было выделено в самостоятельную категорию дел: был определен порядок рассмотрения дел по жалобам на неправильности в списках избирателей; дел, связанных с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения; дел о взыскании в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам).
Одновременно наметилась тенденция к расширению круга дел административно-правового характера, подведомственных суду.
К 1970 г. их количество достигло 30 видов. В связи с чем в научной литературе по административному праву в данный период, непосредственно предшествовавший составлению проекта Конституции СССР, началась дискуссия о характере права на обжалование незаконных действий и решений органов управления. Наметились два основных подхода: эволюционный и радикальный.
Сторонники первого подхода выступали за постепенное расширение перечня действий и решений органов управления, подлежащих обжалованию в суд, причем такое расширение подведомственности судов должно было основываться на ряде специально выработанных критериев. Представители «радикальной» теории в своих работах делали вывод о необходимости введения принципа всеобщности судебного контроля за законностью любых правовых актов любых органов государственного управления.
Нельзя не отметить, что Конституция СССР 1977 г. (ст. 58)[155], а затем и Конституция РСФСР 1978 г. (ст. 62), впервые в российском законодательстве закрепившие право на обжалование в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий и ущемляющих права граждан, не устанавливали никаких прямых ограничений на обжалование в суд любых действий любых должностных лиц, что создавало предпосылки для действия принципа всеобщего обжалования. Однако данная норма Основного закона целое десятилетие оставалась мертвой: отсутствовал закон, который установил бы механизм ее реализации. Кроме того, из-за достаточно узкого содержания данной нормы за пределами судебного контроля остались действия коллегиальных государственных органов, а сам принцип судебного контроля не был включен даже в раздел Конституции СССР об организации суда в СССР, что ставит под сомнение его значение.
В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений.
В развитие положений ч. 2 ст. 58 Конституции СССР был принят первый советский Закон от 30 июня 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан", который распространял юрисдикцию суда только на деятельность должностных лиц, исключая действия коллективных субъектов права. Обязательной процессуальной предпосылкой для обращения в суд стало рассмотрение жалобы вышестоящей управленческой инстанции (вышестоящим в порядке подчиненности органом управления). Спустя некоторое время законодатель ввел альтернативную подведомственность по делам данной категории, т.е. обеспечил заинтересованное лицо правом непосредственного обращения в суд, минуя соответствующую административную процедуру, другими словами - вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке. Впервые была установлена возможность кассационного обжалования судебных решений. Однако и указанный советский Закон, и внесенные в него изменения от 20 октября 1987 г. вряд ли можно было признать достижением демократии и верховенства права, так как в нем допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий или решений государственных органов как коллегиальных субъектов права.
Частично недостатки предыдущего закона были устранены Законом СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Законом была предусмотрена возможность обжаловать действия коллегиальных органов государственного управления. Гражданин мог обратиться в суд не только в том случае, если орган власти или должностное действовали с превышением полномочий, которые чаще всего были гражданину неизвестны, а в любом случае, если он считал, что такие действия неправомерны и ущемляют его права. Вместе с тем из круга обжалуемых актов по-прежнему были изъяты акты, для которых был предусмотрен иной порядок обжалования, нормативные акты, а также незаконные бездействия органов государственного управления и их должностных лиц, в т.ч. любые действия представительных органов госвласти. Явным недостатком данного Закона, по сравнению с Законом 1987 г., можно считать обязанность гражданина перед обращением в суд исчерпать все пути административного обжалования в административном порядке подчиненности (правило так называемой административной преюдиции).
Дальнейшее развитие законодательства продолжалось в направлении укрепления конституционных основ права граждан на обращение в суд за защитой прав и свобод, нарушенных органами государственной власти и управления. Статья 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. впервые установила общий принцип обращения граждан в суд в случае ущемления их прав любыми правовыми решениями и деяниями любых должностных лиц, государственных органов и общественных организаций.
Данное положение было конкретизировано в новом Законе РФ от 27.04.1993 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который подтвердил принцип всеобщего обжалования любых незаконных не только действий, но и бездействия, и решений индивидуального и нормативного характера государственных органов и должностных лиц, в очередной раз ввел правило об альтернативной подведомственности административных дел (споров гражданина с органами управления, исполнительной властью).
Важнейшей вехой в истории российской административной юстиции следует считать принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., именно она не только подтвердила общее право на обжалование в суд незаконных действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц публичного управления (ст. 46), но и закрепила конституционные основы административного судопроизводства (ст. 118). Третий раз в своей истории Российское государство приблизилось к организации административной юстиции, но уже на новом конституционном уровне.
Конституция Российской Федерации выделила административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида правосудия. Конституция Российской Федерации создала предпосылки для формирования самостоятельной ветви российского процессуального права – административного судопроизводства, – которая должна учесть особенности публично-правовых споров: их материально-правовую природу, субъектный состав, цель, последствия их разрешения. Конституция Российской Федерации поставила также вопрос о формировании в России системы органов административной юстиции.
Большую роль в деле охраны прав граждан сыграл Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который определил единый механизм судебной защиты для всех граждан России, ввел принцип всеобщности обжалования, означающий принципиальную возможность судебного обжалования любого индивидуального административного акта. Закон установил, что каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод, если они были нарушены.
Гражданин может обжаловать в суд коллегиальные и единоличные действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, в результате которых:
— нарушены права и свободы гражданина;
— созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
— на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности (ст. 2).
С 1995 г. стало возможным обжаловать в суд действия и решения государственных служащих, нарушающих права и свободы граждан.
Важную роль в обеспечении судебной защиты прав и свобод граждан в тот период времени играли и постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Повышению эффективности деятельности судов по разрешению жалоб граждан способствовало Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан"; в нем разъяснены многие вопросы, которые возникали в правоприменительной практике, а также изменено принятое Пленумом Верховного Суда РФ Постановление от 18 ноября 1992 г. "О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц".
19 сентября 2000 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Верховным Судом РФ был внесен проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в РФ».