Механізм реалізації адміністративно-правового статусу Кабінету Міністрів України
Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (ч.1 ст. 113 Конституції України та ст.. 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»). Це положення означає, що Кабінет Міністрів — як уряд — очолює систему органів виконавчої влади.Відтак усі інші органи виконавчої влади підпорядковані, підконтрольні й підзвітні Кабінету Міністрів. Статус Кабінету Міністрів України як вищого серед органів виконавчої влади підтверджується також п. 9 частини першої ст. 116 Конституції, згідно з яким Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.
До складу Кабінету Міністрів входять:
· Прем'єр-міністр України;
· Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри;
· Міністри.
Важливе значення для забезпечення ефективної роботи Кабінету Міністрів України має раціональна організація його діяльності, що включає в себе визначення порядку виконання функцій та повноважень уряду. Серед функцій уряду слід розрізняти наступні групи функцій.
1. Функції Кабінету Міністрів як колегіального органу, що реалізуються шляхом проведення засідань уряду: розробка, прийняття та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку країни; вироблення та здійснення політики уряду; прийняття актів (постанов, розпоряджень) Кабінету Міністрів; реалізація права законодавчої ініціативи; обговорення найважливіших питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого уряду; заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади.
Відповідно до Регламенту засідання Кабінету Міністрів скликає Прем'єр-міністр. Засідання Кабінету Міністрів проводяться щосереди і розпочинаються о 10-й годині. На засіданнях Кабінету Міністрів головує Прем'єр-міністр, а в разі його відсутності - Перший віце-прем'єр-міністр.
Засідання Кабінету Міністрів вважається правоможним, якщо на ньому присутні більше ніж половина посадового складу Кабінету Міністрів. Рішення Кабінету Міністрів приймаються шляхом голосування більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів. Члени Кабінету Міністрів беруть участь у засіданні Кабінету Міністрів особисто.
Акти Кабінету Міністрів нормативного характеру (затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання; затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього) видаються у формі постанов.
Акти Кабінету Міністрів з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань (схвалення концепції реалізації державної політики у відповідній сфері, концепції державної цільової програми та концепції закону, директив, урядової заяви, листа, звернення, декларації, меморандуму; затвердження державної цільової програми, плану заходів; утворення та затвердження складу робочих груп з питань ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; виділення коштів з резервного фонду державного бюджету; делегування повноважень Кабінету Міністрів органам виконавчої влади у передбачених законом випадках; передачі майна; кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру) видаються у формі розпоряджень.
2. Функції Кабінету Міністрів, що виконуються кожним членом уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів.
Прем'єр-міністр України, керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує діяльність Кабінету Міністрів України на забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, та здійснення інших повноважень, покладених на Кабінет Міністрів України, надає з цією метою доручення членам Кабінету Міністрів України.
У разі коли питання, що потребує вирішення, належить до компетенції центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, доручення Прем'єр-міністра надається такому міністрові. Доручення Прем'єр-міністра оформляється як офіційний документ організаційно-розпорядчого характеру на спеціальному бланку.
Прем'єр-міністр, здійснюючи надані законом повноваження, проводить наради, робочі зустрічі та консультації з керівниками центральних органів виконавчої влади, Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим та головами місцевих держадміністрацій, заслуховує інформацію керівників зазначених органів з окремих питань їх діяльності, надсилає їм офіційні листи.
Для здійснення Прем'єр-міністром України своїх повноважень у складі Секретаріату Кабінету Міністрів України утворюється патронатна служба - апарат Прем'єр-міністра України, керівник якого призначається на посаду та звільняється з посади в установленому порядку Кабінетом Міністрів України.
У разі відсутності Прем'єр-міністра у зв'язку з відпусткою, закордонним відрядженням чи хворобою його повноваження виконує Перший віце-прем'єр-міністр України або Віце-прем'єр-міністр України згідно з визначеним Кабінетом Міністрів розподілом повноважень.
Повноваження Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністра України визначено в ст.. 43 Закону України «Про Кабінет Міністрів»:
1) забезпечує виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, виконання інших покладених на Кабінет Міністрів України завдань і повноважень у відповідних напрямах діяльності;
3) забезпечує підготовку питань для розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів України, попередньо розглядає і погоджує проекти законів, актів Президента України, що готуються Кабінетом Міністрів України, та проекти відповідних актів Кабінету Міністрів України, сприяє узгодженню позицій між членами Кабінету Міністрів України, вносить пропозиції щодо порядку денного засідань Кабінету Міністрів України;
4) забезпечує взаємодію Кабінету Міністрів України з Президентом України та Верховною Радою України з питань діяльності Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;
5) бере участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів України, має право бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України та її органів, брати участь у роботі колегій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, у засіданнях Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
6) за рішенням Кабінету Міністрів України здійснює керівництво консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, що утворюються Кабінетом Міністрів України;
7) представляє в установленому порядку Кабінет Міністрів України у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами;
8) веде переговори і підписує міжнародні договори України відповідно до наданих йому повноважень та інші повноваження.
Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністр України за рішенням Президента України очолює міністерство.
Міністр України згідно до ст.. 44 Закону України «Про Кабінет Міністрів»:
1) забезпечує виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, формування та реалізацію державної політики, виконання інших покладених на Кабінет Міністрів України завдань і повноважень у відповідній сфері;
2) спрямовує та координує діяльність відповідних центральних органів виконавчої влади;
3) вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо вирішення питань, пов'язаних з виконанням своїх повноважень із спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади;
4) скріплює підписом акти Президента України, видані в межах повноважень, , з питань, що належать до сфери діяльності міністерства, та забезпечує їх виконання;
5) погоджує проекти законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, що вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України, з питань, що належать до сфери діяльності міністерства, центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується ним;
6) подає на розгляд Кабінету Міністрів України проекти законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, розробником яких є міністерство чи центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується ним;
7) видає обов'язкові до виконання накази з питань, що належать до сфери діяльності міністерства та центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується ним;
8) здійснює підготовку питань для розгляду Кабінетом Міністрів України;
9) бере участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів України та вносить пропозиції щодо порядку денного засідань Кабінету Міністрів України;
10) представляє в установленому порядку Кабінет Міністрів України у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами;
11) веде переговори і підписує міжнародні договори України відповідно до наданих йому повноважень;
12) за рішенням Кабінету Міністрів України здійснює керівництво консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, що утворюються Кабінетом Міністрів України та ряд інших повноважень.
3. Функції Кабінету Міністрів, що виконуються його робочими органами. Так відповідно до ст. 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів» Кабінет Міністрів України для забезпечення здійснення своїх повноважень може утворювати тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. До участі в роботі цих органів можуть залучатися державні службовці, а також народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою.
Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності уряду покладено на його апарат — Секретаріат Кабінету Міністрів,що діє на підставі Положення про Секретаріат Кабінету Міністрів, яке затверджує Кабінет Міністрів.Секретаріат очолює Керівник Секретаріату Кабінету Міністрів.
Кабінет Міністрів України спрямовує і координує діяльність місцевих державних адміністрацій щодо виконання Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, здійснення на відповідній території інших наданих місцевим державним адміністраціям повноважень.
Водночас існує проблема відсутності достатніх важелів впливу Кабінет Міністрів України на місцеві державні адміністрації. Кабмін, зокрема, не може скасувати рішення голів місцевих державних адміністрацій - цим повноваженням наділений Президент. Хоча, згідно ст.118 Розділу VI основного Закону, голови місцевих державних адміністрацій при здійснені своїх повноважень є відповідальними як перед Президентом, так і перед Кабінетом Міністрів України.
Великого значення набуває також розв’язання проблеми забезпечення стабільності роботи Кабінету Міністрів України. Досвід попередніх років, що в умовах розділеного правління (коли більшість у Верховній Раді України та Президент належать до різних, конкуруючих політичних сил), може скластися ситуація частих змін Уряду. Така ситуація обумовлена особливостями процедури формування та відповідальності Уряду. Діюча Конституція визначає Кабінет Міністрів України відповідальним як перед Президентом, так і перед Парламентом (ст. 113). У той же час, основна ініціатива та повноваження у процесі формування Кабінету належать Главі держави.
Проблеми відповідальності Кабінету Міністрів України перед Парламентом актуалізуються також у зв’язку з практикою реалізації одного з основоположних, згідно Конституції України, елементів легітимації Уряду - схвалення Програми діяльності Уряду.
Світова практика здебільшого передбачає два підходи до схвалення такої програми. Перший полягає у необхідності парламентської інвеститури уряду, що передбачає затвердження парламентом персонального складу уряду з одночасним схваленням програми його діяльності. Інститут інвеститури є одним із механізмів системи стримувань і противаг, оскільки надає право главі держави розпустити парламент у разі його відмови в довірі уряду. Інший підхід, притаманний зокрема Україні, полягає в тому, що програму своєї діяльності на розгляд Парламенту подає вже сформований Уряд, члени якого (окрім Прем'єр-міністра) призначаються на посади без затвердження ВР України.
В частині схвалення та виконання Програми діяльності Уряду Конституція України має низку прогалин. Так, Основний Закон України містить імперативну норму про те, що Прем’єр-міністр України спрямовує роботу Уряду на виконання Програми діяльності КМУ, схваленої ВР України (ст. 114, частина четверта). Водночас чинні Конституція України та Закон України «Про Кабінет Міністрів України» не врегульовують ситуацію, коли:
- КМУ не подає до ВР України програму своєї діяльності;
- ВР України не вносить до порядку денного розгляд такої програми;
- за постанову щодо схвалення програми діяльності КМУ не проголосувала необхідна кількість народних депутатів;
- ВР України визнає такою, що втратила чинність раніше схвалену програму діяльності КМУ;
- ВР України приймає нову програму діяльності КМУ, не скасовуючи раніше схвалену.
Неврегульованим на конституційному рівні залишається і питання про термін, на який має ухвалюватися програма діяльності Уряду. Зазвичай граничний термін діяльності уряду залежить від форми правління конкретної держави та обмежується часом обранням нового складу парламенту чи глави держави, перед якими «старий» уряд складає свої повноваження. Враховуючи це, програма діяльності Уряду мала б затверджуватися на відповідний міжвиборчий період. У той же час відсутність розмежування політичної та адміністративної сфер в організації виконавчої влади, що призводить до політизації та зниження професійного рівня державної служби в Україні.