Глава 3. Лица, осуществляющие образовательную деятельность 2 страница
Создание, финансово-хозяйственная деятельность и ликвидация филиала (представительства) российской образовательной организации на территории иностранного государства определяется законодательством этого государства.
Как и ранее, в государственных и муниципальных образовательных организациях не допускается создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений).
Статья 28. Компетенция, права, обязанности и ответственность образовательной организации
Комментируемая статья в целом не является новой для отечественного образовательного законодательства, поскольку нормы и компетенции, и ответственности образовательной организации были представлены в ст. 32 Закона N 3266-1. Однако в рамках рассматриваемой статьи соответствующие положения были дополнены нормами о правах и обязанностях образовательной организации, что в совокупности с обозначенными выше положениями составляет ее правовой статус вне зависимости от уровня реализуемых образовательных программ.
Правовой статус образовательной организации предполагает определенную долю автономии, самостоятельное решение в пределах административной правосубъектности конкретной организации его целей и задач, осуществление необходимых для этого функций.
Под компетенцией следует понимать установленную на нормативном уровне возможность реализации принадлежащих юридическому лицу по праву объема полномочий в установленной сфере деятельности.
Как следует из комментируемой статьи, к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относится разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов; установление штатного расписания, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации; разработка и утверждение образовательных программ образовательной организации; прием обучающихся в образовательную организацию и т.п.
В числе основных новаций законодательства в этой сфере следует считать предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования; разработка и утверждение по согласованию с учредителем программы развития образовательной организации, определение списка учебников в соответствии с утвержденным федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию, установление требований к одежде обучающихся, обеспечение создания и ведения официального сайта образовательной организации в сети "Интернет".
Подобные законодательные нововведения в правовом статусе образовательных организаций отражает современную практику и перспективы развития организации деятельности образовательных организаций.
Развитие компетенции образовательных организаций находится в прямой зависимости от степени их автономии, которая характеризуется не конкретным набором прав и обязанностей, а определяет сферу (область) их усмотрения, закрепленную в настоящий момент нормативно. Компетенция в сфере образовательной деятельности расширяется по мере наполнения ее новым демократическим содержанием.
Исходя из традиционной взаимосвязи высшего образования и науки, образовательные организации высшего образования вправе осуществлять научную и (или) творческую деятельность, а также вправе вести подготовку научных кадров (в докторантуре).
Иным образовательным организациям представлено право вести научную и (или) творческую деятельность, если такая деятельность предусмотрена их уставами.
Все образовательные организации вправе вести сопутствующие к образовательной виды деятельности (консультационную, просветительскую деятельность, деятельность в сфере охраны здоровья граждан и другие).
Перечисленные в статье обязанности образовательных организаций корреспондируют правам обучающихся и, кроме того, также вытекают из предоставленной компетенции.
Ответственность образовательной организации также вытекает из ее компетенции и обязанности, и связывается, в широком смысле с ненадлежащей реализацией образовательных функций. Должностные лица образовательной организации несут административную ответственность за нарушение или незаконное ограничение права на образование граждан.
Статья 29. Информационная открытость образовательной организации
Комментируемая статья закрепляет вопросы размещения информации об образовательной организации и ее деятельности в рамках реализации принципа информационной доступности в образовательной сфере.
Положения данной статьи не являются новыми, поскольку частично находили отражение в п. 4 ст. 32 Закона N 3266-1, в рамках раскрытия положений о компетенции и ответственности образовательного учреждения.
Между тем сосредоточение соответствующих норм в обозначенной статье не отвечало смысловой нагрузке ее названия. В комментируемом законе рассматриваемые положения значительно расширены и систематизированы в самостоятельной статье об информационной открытости.
Стоит сказать, что появление положений об информационных обязанностях образовательной организации в большей степени связывается с практикой коммерческих юридических лиц, которые в обязательном порядке предоставляют информацию о своей деятельности, перечисленную в законе. Информационная открытость, в данном случае, связывается с большим количеством участников таких организаций (АО), которые должны иметь представление о результатах работы юридического лица. Соответственно, корпоративная практика бизнеса постепенно адаптируется и на некоммерческой почве.
Кроме того, обязанность образовательной организации формировать открытые и общедоступные информационные ресурсы является инструментом развития общественного управления в образовательной сфере, с учетом возрастания публичного элемента в деятельности образовательных юридических лиц. Помимо этого, информация об образовательной организации необходима для потребителей образовательных услуг в рамках реализации ими права на информацию, закрепленного в законодательстве о защите прав потребителей.
Информацию, указанную в комментируемой статье (а также изменения и дополнения к ней), образовательная организация размещает на официальном Интернет-сайте и на стендах в помещения образовательной организации.
Актуализация информации должна производиться образовательной организацией в течение десяти рабочих дней со дня их создания (получения) или внесения в них соответствующих изменений.
Порядок размещения в сети "Интернет" и обновления информации об образовательном учреждении в настоящий период установлен в Правилах размещения в сети Интернет и обновления информации об образовательном учреждении (далее - Правила) (утв. постановлением Правительства РФ от 18.04.2012 г. N 343*(33)).
Пользователю должна предоставляться наглядная информация о структуре сайта, включающая в себя ссылки на следующие информационно-образовательные ресурсы:
официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации - http://www.mon.gov.ru;
федеральный портал "Российское образование" - http://www.edu.ru;
информационная система "Единое окно доступа к образовательным ресурсам" - http://window.edu.ru;
единая коллекция цифровых образовательных ресурсов - http://school-collection.edu.ru;
федеральный центр информационно-образовательных ресурсов - http://fcior.edu.ru.
Информация размещается на официальном сайте образовательного учреждения в сети "Интернет" в текстовой и (или) табличной формах, а также в форме копий документов в соответствии с требованиями к структуре сайта и формату представления информации, установленными Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки.
При размещении информации на официальных сайтах образовательных учреждений в сети "Интернет" и ее обновлении обеспечивается соблюдение требований законодательства Российской Федерации о персональных данных.
Технологические и программные средства, которые используются для функционирования официальных сайтов образовательных учреждений в сети "Интернет", должны обеспечивать:
а) доступ пользователей для ознакомления с размещенной на сайтах информацией на основе свободного и общедоступного программного обеспечения;
б) защиту информации от уничтожения, модификации и блокирования доступа к ней, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;
в) возможность копирования информации на резервный носитель, обеспечивающий ее восстановление.
Информация на официальных сайтах образовательных учреждений в сети "Интернет" должна размещаться на русском языке, может быть размещена на государственных языках республик, входящих в состав Российской Федерации, а также на иностранных языках (п.п. 3-7 Правил).
Статья 30. Локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения
Комментируемая статья является новой для отечественного образовательного законодательства. Отдельное упоминание о локальном нормотворчестве образовательных организаций содержал Закон N 3266-1, однако данные положения носили эпизодический характер и были "разбросаны" по отдельным статьям нормативного акта.
Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет правомочие образовательной организации на принятие локальных нормативных актов. В компетенции образовательного учреждения, а в его лице выступают в различных комбинациях учредитель, совет образовательного учреждения, педагогический совет, попечительский совет, родительский комитет, объединения обучающихся, иные органы управления образовательной организацией при их наличии, находятся педагогический, воспитательный процесс, права и обязанности обучающихся, регламентация и оформление договорных взаимоотношений образовательной организации, взаимоотношения администрации учебного заведения и общественных организаций, объединений обучающихся, создание и функционирование хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности и некоторые другие вопросы. Компетенция образовательной организации определена ст. 28 Закона.
Более того, акты локального регулирования, поскольку отношения, складывающиеся в сфере образования, носят комплексный характер, регулируют отношения в сфере социальной защиты, бюджетного финансирования, налогового обложения, труда.
Наличие и качество уставных и иных документов, регламентирующих деятельность образовательной организации, является критерием оценки эффективности работы государственных образовательных учреждений.
Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет определенный перечень вопросов, по которым образовательная организация вправе принять локальные нормативные акты, а иногда и обязана это сделать.
Обязательным является принятие устава образовательной организацией, правил приема в образовательную организацию, положения о порядке оказания платных образовательных услуг, в том числе образца договора об оказании платных образовательных услуг, документа об утверждении стоимости обучения по каждой образовательной программе, правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, коллективного договора, плана финансово-хозяйственной деятельности образовательной организации или бюджетной сметы образовательной организации, положения о формах получения образования (экстернат, самообразование по индивидуальным программам, положение о семейном образовании, положение о свободном посещении учебных занятий и др.).
В рамках локальных нормативных актов должны быть урегулированы вопросы участия обучающихся в формировании содержания своего профессионального образования при условии соблюдения федеральных государственных образовательных стандартов среднего профессионального и высшего образования, образовательных стандартов; порядок пользования лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта образовательной организации; предоставления обучающимся по основным образовательным программам среднего профессионального и высшего образования по очной форме обучения жилого помещения в общежитии при наличии соответствующего специализированного жилищного фонда у таких организаций; порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения; порядок бесплатного пользования библиотеками и информационными ресурсами, а также доступ к информационно-телекоммуникационным сетям и базам данных, учебным и методическим материалам, музейным фондам, материально-техническим средствам обеспечения образовательной деятельности.
В рамках подзаконных нормативных актов и инструктивных писем Минобрнауки России разрабатывает примерные перечни локальных актов образовательного учреждения, например, обеспечивающих реализацию внеурочной деятельности в рамках федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования*(34), те акты, в которые потребуется вносить изменения в связи с использованием электронного журнала*(35).
Порядок принятия локальных нормативных актов устанавливается уставом образовательной организации.
Законодатель, обеспечивая демократичный порядок создания локального акта и соблюдая нейтралитет образовательной организации во внутренних делах, создает некий механизм "сдержек и противовесов" внутри учебного заведения в виде различных органов управления и самоуправления, устанавливая обязательность их участия при принятия решений, тем самым инициируя процессы внутреннего контроля и согласуемости предпринимаемых действий и актов.
Предметом внимания в судебном порядке несоблюдение процедуры принятия локального акта становится только в контексте рассмотрения дела по иным основаниям*(36), если это имеет существенное значение для правильного разрешения дела судом.
Мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся при принятии локальных нормативных актов, затрагивающих права обучающихся и работников образовательной организации, как правило учитывается путем включения в общее собрание представителя (руководителя) совета обучающихся, родителей, представительного органа обучающихся.
Участие представительного органа работников (при наличии такого представительного органа) при принятии локального акта определяется, как правило, коллективным договором, соглашениями. Трудовой кодекс Российской Федерации устанавливает порядок учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации при принятии локальных нормативных актов (ст. 372). Работодатель направляет проект локального нормативного акта и обоснование по нему в выборный орган первичной профсоюзной организации, который не позднее пяти рабочих дней со дня получения проекта указанного локального нормативного акта направляет работодателю мотивированное мнение по проекту в письменной форме.
В случае если мотивированное мнение выборного органа первичной профсоюзной организации не содержит согласия с проектом локального нормативного акта либо содержит предложения по его совершенствованию, работодатель может согласиться с ним либо обязан в течение трех дней после получения мотивированного мнения провести дополнительные консультации в целях достижения взаимоприемлемого решения.
При недостижении согласия возникшие разногласия оформляются протоколом, после чего работодатель имеет право принять локальный нормативный акт, который может быть обжалован выборным органом первичной профсоюзной организации в соответствующую государственную инспекцию труда или в суд. Выборный орган первичной профсоюзной организации также имеет право начать процедуру коллективного трудового спора.
Государственная инспекция труда при получении жалобы (заявления) выборного органа первичной профсоюзной организации обязана в течение одного месяца со дня получения жалобы (заявления) провести проверку и в случае выявления нарушения выдать работодателю предписание об отмене указанного локального нормативного акта, обязательное для исполнения.
Мнение представительного органа работников учитывается при реорганизации или ликвидации организации; введении технологических изменений, влекущих за собой изменение условий труда работников, формы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, утверждении порядка проведения аттестации, при установлении системы оплаты труда, конкретных размеров повышения оплаты труда, форм расчетного листка, применении системы нормирования труда, при введении, замене и пересмотре норм труда, утверждении правила внутреннего трудового распорядка, наложении дисциплинарного взыскания.
Пункт 4 комментируемой статьи повторяет соответствующее положение, закрепленное в ст. 8 Трудового кодекса РФ. В тех случаях, когда нормы локального акта ухудшают положение работников или снижают уровень гарантий по сравнению с установленным образовательным или трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, они не подлежат применению. Применяются нормы соответственно образовательного законодательства либо трудового законодательства, а такой акт подлежит отмене. В случае несогласия работодателя - в административном или судебном порядке.
Статья 31. Организации, осуществляющие обучение
Комментируемая статья перечисляет организации, осуществляющие обучение, а также называет реализуемые ими соответствующие обучающие (образовательные) программы. В отличие от образовательных организаций, ведущих образовательную деятельность, организации, осуществляющие обучение, имеют различный статус и направления деятельности. К ним, в частности, отнесены научные организации, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющие лечение, оздоровление и (или) отдых детей, организации, осуществляющие социальное обслуживание детей, загранучреждения Министерства иностранных дел Российской Федерации и другие. Обучение для указанных организаций не является профилирующим видом деятельности и осуществляется попутно с основными функциями и назначением юридического лица.
Реализация программ обучения в таких организациях требует создания в их структуре специального подразделения, на которое возлагаются функции по реализации обучающих программ. Правовой статус образовательного подразделения регулируется на основании положения, разрабатываемого и утверждаемого организацией, осуществляющей обучение.
Образовательная деятельность организаций, осуществляющих обучение, регулируются законодательством об образовании. Правовой статус субъектов, участвующих в процессе обучения, приравнен к правовому статусу субъектов образовательной деятельности.
Статья 32. Индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность
Комментируемая статья определяет условия осуществления образовательной деятельности лицами, имеющими статус индивидуального предпринимателя.
Законодательство допускает возможность ведения образовательной деятельности как непосредственно индивидуальным предпринимателем, так и с привлечением педагогических работников.
При этом круг видов образовательной деятельности ограничен реализацией основных и дополнительных общеобразовательным программ, программ профессионального обучения. Фактически, речь идет о легализации деятельности по репетиторству и некоторым учебным курсам, не входящим в обязательные государственные стандарты общего и профессионального образования.
В целях обеспечения прав обучающихся лиц физические лица-индивидуальные предприниматели, которые в соответствии с трудовым законодательством (Трудовой кодекс РФ) не допускаются к педагогической деятельности, не вправе осуществлять образовательную деятельность в качестве индивидуальных предпринимателей.
В соответствии со ст. 331 ТК РФ к педагогической деятельности не допускаются лица:
лишенные права заниматься педагогической деятельностью в соответствии с вступившим в законную силу приговором суда;
имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, основ конституционного строя и безопасности государства, а также против общественной безопасности;
имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления;
признанные недееспособными в установленном федеральным законом порядке;
имеющие заболевания, предусмотренные перечнем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области здравоохранения.
При осуществлении образовательной деятельности на индивидуального предпринимателя возложены обязанности по предоставлению информации потребителям образовательных услуг. Так, предприниматель до начала оказания услуг обязан предоставить обучающемуся, родителям (законным представителям) несовершеннолетнего обучающегося сведения:
о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя,
об уровне своего профессионального образования,
общем стаже педагогической работы и стаже занятия индивидуальной педагогической деятельностью.
При этом, если для им осуществления образовательной деятельности привлекаются педагогические работники, - сведения об их уровне профессионального образования и общем стаже педагогической работы.
Глава 4. Обучающиеся и их родители (законные представители)
Статья 33. Обучающиеся
Комментируемая статья впервые на уровне образовательного законодательства систематизировала и объединила в себе нормы об обучающихся, предлагая их классификацию в зависимости от уровня осваиваемой образовательной программы, формы обучения, режима пребывания в образовательной организации с дефинитивным аппаратом. До этого положения об обучающихся на различных образовательных программах (уровнях) находили лишь эпизодическое упоминание, в большинстве случаев не имея даже нормативного определения. В настоящее время положения комментируемой статьи охватывают все образовательные уровни, начиная от дошкольного образования и заканчивая послевузовским образованием.
При этом для обучающихся общеобразовательных организаций, осваивающих дополнительные общеобразовательные программы, имеющие целью подготовку несовершеннолетних граждан к военной или иной государственной службе, уставами таких организаций могут предусматриваться специальные названия. Например, обучающиеся в кадетской школе и кадетской школе-интернате*(37), в казачьих кадетских корпусах*(38), именуются кадетами.
Лицам, зачисленным в число студентов, выдается студенческий билет и зачетная книжка установленной формы. В настоящее время утверждена форма зачетной книжки (приказ Минобразования РФ от 24.12.2002 г. N 4571*(39)) и форма студенческого билета (приказ Минобразования РФ от 18.11.1996 г. N 339*(40)) студента образовательного учреждения среднего профессионального образования.
Статья 34. Основные права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования
Комментируемая статья не является новацией образовательного законодательства, поскольку образовательный закон N 3266-1 содержал самостоятельную статью 50, регулирующую права и меры социальной поддержки обучающихся и воспитанников. В содержательном аспекте комментируемая статья систематизировала накопленный опыт правового регулирования прав и социальных гарантий обучающихся и в целом отражает преемственность норм образовательного законодательства.
Часть 1 комментируемой статьи закрепляет ряд академических прав для всех категорий обучающихся. Среди них:
1) Выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, формы получения образования и формы обучения, но только после получения основного общего образования или после достижения восемнадцати лет. Данная норма коррелирует с п. 3 ст. 44 Закона, где закрепляется право родителей (законных представителей) выбирать до завершения получения ребенком основного общего образования с учетом мнения ребенка, а также с учетом рекомендаций психолого-медико-педагогической комиссии (при их наличии) формы получения образования и формы обучения, организации, осуществляющие образовательную деятельность, язык, языки образования, факультативные и элективные учебные предметы, курсы, дисциплины (модули) из перечня, предлагаемого организацией, осуществляющей образовательную деятельность.
Указанное нормативное предписание предоставляет возможность обучающемуся выбрать, будет ли он получать образование в организации, осуществляющей образовательную деятельность, либо вне ее; очно, заочно либо очно-заочно (при условии, что такие формы допустимы по такой специальности и направлению подготовки), в форме самообразования.
2) Право на предоставление условий для обучения с учетом особенностей их психофизического развития и состояния здоровья, в том числе получение социально-педагогической и психологической помощи, бесплатной психолого-медико-педагогической коррекции получают все обучающиеся. Однако создание институтов, осуществляющих подобные функции, имеет целевое назначение.
Образование обучающихся с ограниченными возможностями здоровья теперь может быть организовано как совместно с другими обучающимися, так и в отдельных классах, группах или в отдельных организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Таким образом, Законом закрепляется инклюзивное образование. Однако совместное (инклюзивное) обучение возможно только с согласия родителей (законных представителей) и на основании рекомендаций психолого-медико-педагогической комиссии.
Для некоторых категорий среди лиц с ограниченными возможностями здоровья создаются отдельные образовательные организации: для глухих, слабослышащих, позднооглохших, слепых, слабовидящих, с тяжелыми нарушениями речи, с нарушениями опорно-двигательного аппарата, с задержкой психического развития, с умственной отсталостью, с расстройствами аутистического спектра, со сложными дефектами. При этом не позднее 1 января 2016 года специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья должны переименоваться в общеобразовательные организации.
Дошкольное, внешкольное воспитание и образование детей-инвалидов в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида обеспечиваются образовательными учреждениями совместно с органами социальной защиты населения и органами здравоохранения*(41).
Содержание образования и условия организации обучения и воспитания обучающихся с ограниченными возможностями здоровья определяются адаптированной образовательной программой, а для инвалидов также в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида. Такие программы позволяют осуществлять необходимую коррекцию и социальную адаптацию обучающегося. Меры дисциплинарного взыскания к таким обучающимся не применяются. Государственная итоговая аттестация может быть организована не в форме ЕГЭ, что определяется Минобрнауки России.
Образовательные стандарты "школьного" образования включают в себя требования к результатам, структуре и условиям освоения основной образовательной программы и учитывают образовательные потребности обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также значимость конкретной ступени общего образования для дальнейшего развития обучающихся.
В образовательных организациях создаются специальные условия для получения образования указанными обучающимися. Под специальными условиями понимаются условия обучения, воспитания и развития таких обучающихся, включающие в себя использование специальных образовательных программ и методов обучения и воспитания, специальных учебников, учебных пособий и дидактических материалов, специальных технических средств обучения коллективного и индивидуального пользования, предоставление услуг ассистента (помощника), оказывающего обучающимся необходимую техническую помощь, проведение групповых и индивидуальных коррекционных занятий, обеспечение доступа в здания организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и другие условия, без которых невозможно или затруднено освоение образовательных программ обучающимися с ограниченными возможностями здоровья.
Методические разъяснения специфики образовательного процесса, направлений деятельности по реабилитации обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, в том числе детей с глубокой умственной отсталостью и детей со сложным дефектом, а также уровней реализуемых образовательных программ в каждом виде специального (коррекционного) образовательного учреждения содержатся в инструктивном письме Минобразования России от 04.09.1997 г. N 48 "О специфике деятельности специальных (коррекционных) образовательных учреждений I-VIII видов" (в редакции инструктивного письма Минобразования России от 26.12.2000 г. N 3) и письме Минобразования России от 03.04.2003 г. N 27/2722-6 "Об организации работы с обучающимися, имеющими сложный дефект".
Рекомендации по организации обучения детей-инвалидов должны также содержаться в индивидуальной программе реабилитации инвалида, разрабатываемой федеральным учреждением медико-социальной экспертизы.