Глава 12. Управление системой образования. Государственная регламентация образовательной деятельности 5 страница
Необходимо также учитывать, что в значительном числе субъектов Российской Федерации деятельность по правовому мониторингу осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в форме доклада, посвященного состоянию законодательства в этих субъектах Федерации.
Как уже отмечалось, на совершенствование правовой системы Российской Федерации и организации мониторинга в субъектах Российской Федерации направлен Указ Президента РФ N 657 от 20.05.2011 г. "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации". В нем на федеральном уровне определены пределы участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении мониторинга. В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Федерации:
представляют ежегодно в Министерство юстиции Российской Федерации предложения к проекту плана мониторинга и доклады о результатах мониторинга, осуществленного ими;
учитывают в пределах своей компетенции при подготовке предложений к проекту плана мониторинга предложения институтов гражданского общества и средств массовой информации о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
учитывают при подготовке предложений к проекту плана мониторинга предложения соответствующих органов местного самоуправления;
принимают в пределах своих полномочий меры по устранению выявленных в ходе мониторинга недостатков в нормотворческой и (или) правоприменительной деятельности;
представляют ежегодно в Министерство юстиции Российской Федерации доклады о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году в соответствии с планом мониторинга.
Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимается значительное число нормативных правовых актов в сфере правового мониторинга. Так, постановлением Губернатора Ставропольского края от 05.08.2011 г. N 569 утверждено Положение о мониторинге законодательства Ставропольского края. В свою очередь, приказом министерства образования Ставропольского края от 22.11.2011 г. N 1086-пр утвержден Порядок проведения мониторинга правоприменения в отношении законов Ставропольского края и нормативных правовых актов Ставропольского края в сфере образования. Этот Порядок определяет механизм осуществления в министерстве образования Ставропольского края мониторинга законодательства Ставропольского края в отношении законов, нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Ставропольского края в сфере образования. Мониторинг законодательства края предусматривает деятельность указанного министерства в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия, изменения или признания утратившими силу (отмены) законов Ставропольского края, нормативных правовых актов Губернатора Ставропольского края и Правительства Ставропольского края в установленных целях.
Также можно отметить приказ Минобразования Пензенской области от 14.09.2009 г. N 440/01-07 "Об утверждении Положения о мониторинге изменений нормативных правовых актов Российской Федерации и Пензенской области и приведении в соответствие с действующим законодательством нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Пензенской области, приказов Министерства образования Пензенской области".
Значительную роль в осуществлении мониторинга правоприменения в сфере образования играет судебная практика. Не случайно, что в федеральных нормативных правовых актах, посвященных мониторингу правоприменения, одной из основных целей осуществления мониторинга названо выполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Мониторинг правоприменения осуществляется судами путем анализа и обобщения судебной практики. Такая работа проводится на различных уровнях судебной системы, но наиболее значимыми являются результаты обобщения, проводимые высшими судами Российской Федерации. В Указе Президента Российской Федерации N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации рекомендовано учитывать результаты мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики.
Исходя из природы судебных решений, которые по своей сути являются продуктом применения судами правовых актов при разрешении конфликтных ситуаций, данные решения одновременно выступают средством мониторинга этих актов. Судебные решения выявляют такие недостатки, как содержащиеся в законе отдельные нормы, позволяющие их двоякое толкование, наличие коллизий, противоречия между правовыми актами различных уровней, несоответствие правовых норм реальным потребностям жизни и т.д.*(170).
Судебная защита прав граждан, в том числе на образование, обеспечивается и конституционным правосудием. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 г. N 694 при осуществлении мониторинга правоприменения по вопросам выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека обобщается, анализируется и оценивается практика выполнения постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека.
Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел большое количество дел, имеющих принципиальное значение для развития конституционных положений об образовании. Так, с 1993 по 2012 год было принято более семидесяти постановлений и определений, касающихся разграничения полномочий в сфере образования между уровнями публичной власти; реализации прав в сфере образования в зависимости от организационно-правовой формы образовательного учреждения; предоставления льгот в сфере образования для отдельных категорий граждан; льгот и гарантий для граждан, получающих второе высшее образование; установления ограничений по возрасту на занятие должностей в образовательных учреждениях; закрепления пенсионных прав граждан в сфере образования. При этом среди решений Конституционного Суда в сфере образования следует отметить весьма невысокий процент постановлений. Следует также отметить, что в субъектах Российской Федерации, где созданы собственные конституционные или уставные суды, при осуществлении мониторинга правоприменения в сфере образования должны учитываться и решения этих судов.
Значительная часть дел рассматривалась Конституционным Судом Российской Федерации после того, как заявителями были исчерпаны возможности их решения в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Некоторые дела были инициированы самими судами, которые усмотрели неопределенность в соответствии Конституции Российской Федерации рассматриваемых ими положений федеральных законов.
В ряде своих постановлений и определений Конституционный Суд Российской Федерации специально указал, что дела граждан, в отношении которых применены содержащиеся в оспариваемых положениях федеральных законов и иных актов нормы, признанные этими решениями не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в судах общей юрисдикции в установленном порядке*(171).
Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. N 694 в числе источников информации, используемой для осуществления мониторинга правоприменения, в первую очередь называет практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Данными судами (в том числе Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации) также принято значительное число решений в сфере образования.
Например, в отношении законодательства субъектов Российской Федерации в сфере образования можно назвать следующие определения Верховного Суда Российской Федерации последних лет:
от 17 ноября 2010 года об оставлении без изменения решения Кировского областного суда от 30 августа 2010 года;
от 31 августа 2011 года об оставлении без изменения решения Ставропольского краевого суда от 16 июня 2011 года;
от 6 февраля 2013 года об оставлении без изменения решения Верховного суда Республики Хакасия от 26 ноября 2012 года.
И если практика системы арбитражных судов Российской Федерации касается в основном вопросов налогообложения и предпринимательской правоспособности образовательных учреждений; создания и функционирования образовательных учреждений; реорганизации и ликвидации образовательных учреждений, их компетенции и ответственности; аренды и иных имущественных вопросов данных учреждений, то деятельность судов общей юрисдикции направлена также на защиту прав граждан в сфере образования, защиту социальных и иных гарантий работников образования и др.
Для достижения высокого уровня гласности и прозрачности правосудия, повышения качества судебной деятельности, укрепления связи судов Российской Федерации с населением был принят Федеральный закон от 22.12.2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации".
В данном Федеральном законе в целях достижения информационной открытости правосудия закреплено следующее:
раскрыты сведения о судебной системе и судах, а также основные сведения о судьях, ответственных работниках аппарата судов;
обеспечена доступность информации о времени и порядке работы судов, о движении дел и заявлений в суде, включая информацию о времени и месте их рассмотрения, отложении и приостановлении;
установлены гарантии доступности вынесенных судебных актов (приговоров, решений и т.д.).
Таким образом, Федеральный закон от 22.12.2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" имеет большое значение при осуществлении мониторинга решений судов в сфере образования. Размещение в сети Интернет текстов судебных актов позволяет оперативно осуществлять поиск необходимой для мониторинга судебной информации. Так, на сайте Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Правосудие" (адрес в сети Интернет: www.sudrf.ru) можно ознакомится с судебными актами федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей.
Это позволяет отслеживать активность субъектов образования в области правоприменения для защиты своих интересов, а также проводить анализ наиболее часто возникающих поводов для передачи решения спорных вопросов в судебные органы.
Следует особо подчеркнуть, что порядок осуществления мониторинга системы образования, а также перечень обязательной информации, подлежащей мониторингу, должны быть установлены Правительством Российской Федерации. К настоящему времени такие порядок и перечень Правительством Российской Федерации не установлен (по состоянию на апрель 2013 года).
В Приказе Министерства образования и науки Российской Федерации от 24.01.2013 г. N 42 "Об утверждении плана Министерства образования и науки Российской Федерации по разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона от 29.12.2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" указан соответствующий пункт 20 "Установление порядка осуществления мониторинга системы образования, а также перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу (часть 5 статьи 97 Закона об образовании)".
Ответственными за подготовку проекта постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга системы образования и перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу в системе образования" назначены ряд департаментов Министерства образования и науки Российской Федерации: Департамент стратегии, анализа и прогноза, Департамент государственной политики в сфере высшего образования, Департамент государственной политики в сфере подготовки рабочих кадров и ДПО, Департамент государственной политики в сфере общего образования, Департамент государственной политики в сфере защиты прав детей, Департамент дополнительного образования детей, воспитания и молодежной политики; Департамент подготовки и аттестации научных и научно-педагогических работников, а также Рособрнадзор.
Предусмотрены следующие сроки подготовки проекта постановления Правительства Российской Федерации: 1) размещение информации на официальном сайте для общественного обсуждения - 22 февраля 2013 г.; 2) направление в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти - 14 марта 2013 г.; внесение в Правительство Российской Федерации - 24 мая 2013 г. Однако как минимум два из этих сроков уже не соблюдены. Вместо направления в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти разработанного проекта постановления Правительства 14 марта 2013 г. был издан только Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 14 марта 2013 г. N 183 "О рабочей группе по обеспечению подготовки проекта постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга системы образования и перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу в системе образования".
Согласно данному Приказу в целях исполнения плана Министерства образования и науки Российской Федерации по разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации Закона N 273-ФЗ, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 24.01.2013 г. N 42, с изменениями, внесенными приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 21.02.2013 г. N 104, создана рабочая группа по обеспечению подготовки проекта постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга системы образования и перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу в системе образования" и утвержден ее персональный состав. Этой рабочей группе поручено обеспечить подготовку проекта постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга системы образования и перечня обязательной информации, подлежащей мониторингу в системе образования".
В состав рабочей группе вошли представители Общественной палаты Российской Федерации, Департамента стратегии, анализа и прогноза Министерства образования и науки Российской Федерации, органов образования ряда субъектов Российской Федерации, Ассоциации федеральных университетов, национальных исследовательских университетов, Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета, Союза директоров средних специальных учебных заведений России, Ассоциации негосударственных вузов России, Российского Союза ректоров, ряда образовательных учреждений и других учреждений и организаций.
После принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства Российской Федерации необходимо будет изменить и законодательство субъектов Российской Федерации, и муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы мониторинга системы образования.
Как известно, сеть "Интернет" появилась в 60-х годах XX века. Начав свое развитие с компьютерной сети, объединявшей ряд университетов и компаний, выполняющих заказы Министерства обороны США, эта сеть стала привлекательной и для решения чисто гражданских задач. Это постепенно привело к разделению сети на гражданскую и военную части. Частная инициатива превращала Интернет в глобальную компьютерную сеть, включающую в себя множество локальных сетей во всем мире. С прекращением финансирования и контроля за сетью со стороны администрации США, она со временем превратилась в мировой публичный источник информации.
И здесь особое внимание необходимо обратить на возможности максимального использования сети "Интернет" в сфере образования. В этих целях соответствующая информация должна быть размещена на сайтах в сети Интернет для открытого доступа.
В литературе отмечается, что Интернет в системе государственной службы позволяет внедрить ряд возможных методов взаимодействия граждан и государственных органов: Web-приемные государственных структур власти, пресс-конференции, горячие линии по разъяснению государственной политики и государственных решений, службы социальной помощи и др.*(172).
В комментируемой статье установлено, что анализ состояния и перспектив развития образования подлежит ежегодному опубликованию в виде итоговых (годовых) отчетов и размещению в сети "Интернет" на официальных сайтах федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования. Разумеется, что данным положением не исчерпываются случаи использования сети "Интернет" в сфере образования. Например, часть вторая статьи 3 комментируемого Федерального закона закрепляет, что Правительство Российской Федерации ежегодно в рамках обеспечения проведения единой государственной политики в сфере образования представляет Федеральному Собранию Российской Федерации доклад о реализации государственной политики в сфере образования и опубликовывает его на официальном сайте Правительства Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Статья 98. Информационные системы в системе образования
Несмотря на то что отдельные положения об информационных системах в сфере образования уже находили отражение в образовательном законодательстве, комментируемая статья является новацией, поскольку органично объединяет в себе ранее разрозненные нормы, а также дополняет их с учетом действующей практики и перспектив информатизации управления образовательной сферой.
В настоящее время для осуществления информационных процессов повсеместно используются информационные системы.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27.07.2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" под информационной системой следует понимать "совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств".
Согласно этому определению в состав информационной системы входят три составляющие: информация, содержащаяся в базах данных, информационные технологии и технические средства.
В соответствии с ч. 2 ст. 1260 ч. IV Гражданского кодекса РФ базой данных является "представленная в объективной форме совокупность самостоятельных материалов (статей, расчетов, нормативных актов, судебных решений и иных подобных материалов), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью электронной вычислительной машины (ЭВМ)".
К основным требованиям, предъявляемым к информационным системам, сегодня относят следующие:
1) эффективность - соотношение всех затрат на создание и эксплуатацию информационной системы и получаемых при этом результатов;
2) качество функционирования информационной системы - степень приспособленности системы к выполнению заданных функций;
3) надежность информационной системы, которая определяется надежностью технических средств ее оснащения и защитой от ошибок исполнителей;
4) безопасность информационной системы предполагает такое ее функционирование, при котором обеспечивается защита:
информации, циркулирующей в системе (целостность любой информации, конфиденциальность информации ограниченного доступа);
пользователей информационной системы от вредного воздействия как информации, циркулирующей в этой системе, так и объектов самой системы;
информационной системы и ее объектов от несанкционированного изменения ее заданных параметров и режима эксплуатации.
Государственные информационные системы в образовании составляют органичную часть государственных информационных ресурсов, обеспечивая единую сеть обмена информации с другими информационными системами.
Комментируемая статья называет основные информационные системы, обеспечивающие информационный обмен в образовательной сфере.
В частности, для обеспечения проведения государственной итоговой аттестации обучающихся, освоивших основные образовательные программы основного общего и среднего общего образования, и приема в образовательные организации для получения среднего профессионального и высшего образования соответствующие информационные системы создаются на федеральном и региональном уровне.
Обеспечение работы по формированию информационных ресурсов в указанных системах возложено на Рособрнадзор и региональные органы управления образованием. В свою очередь, Правительством РФ определяется механизм ведения баз данных (информационных систем). На органы и организации возложена обязанность предоставлять информацию о результатах итоговой аттестации, в том числе персональные данные о лицах привлекаемых к проведению ЕГЭ, аттестуемых без получения согласия этих лиц на обработку их персональных данных.
В настоящее время постановлением Правительства РФ от 27.01.2012 г. N 36*(173) утверждены Правила формирования и ведения федеральной информационной системы обеспечения проведения единого государственного экзамена и приема граждан в образовательные учреждения СПО и ВПО и региональных информационных систем обеспечения проведения единого государственного экзамена.
Для информационного обеспечения государственной аккредитации создается государственная информационная система "Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам", сведения которого являются открытыми, за исключением той информации, которая составляет государственную или служебную тайну.
В настоящее время приказом Минобрнауки России от 01.08.2012 г. N 578*(174) утвержден Порядок формирования и ведения информационных систем государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, доступа к сведениям, содержащимся в них.
Помимо указанных выше информационных систем (которые действуют и реализуют возложенные на них задачи) для более полного информационного обеспечения образовательной сферы закон предполагает создание еще ряда самостоятельных информационных систем, среди которых:
1) государственная информационная система государственного надзора в сфере образования,
2) федеральная информационная система "Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении",
3) федеральная информационная система "Федеральный реестр апостилей, проставленных на документах об образовании и (или) о квалификации".
На Правительство РФ возложено определение механизма создания и функционирования указанных выше информационных систем.